журнал о деятельности национальных учреждений по правам человека
Деятельность омбудсманов
Справочная информация
Исследования
Правозащитный дайджест


Ссылки на сайты Уполномоченных
Особый порядок рассмотрения жалоб как принцип деятельности института Уполномоченного по правам человека в России: проблема законодательной реализации и судебная практика

В Российской Федерации институт Уполномоченного по правам человека был учрежден относительно недавно, чуть более десяти лет тому назад. На федеральном уровне его деятельность регулируется Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[1] (далее — Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ). Статья пятая данного закона имеет норму, согласно которой «в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации». Его финансирование является бюджетным обязательством субъекта Российской Федерации.

В настоящее время, около пятидесяти субъектов Российской Федерации также законодательно учредили подобные институты. А некоторые из них, в том числе, и специализированные институты Уполномоченного по правам ребенка, действующие на основании законов, постановлений, указов и других региональных нормативных актов[2]

Институт Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае действует на основании Закона Краснодарского края от 04.07.2000 г. № 287-КЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае» [3]

Между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации соподчинение отсутствует.

Не смотря на различия в законодательстве, регулирующем деятельность институтов на разных уровнях и в разных регионах, тем не менее, практика такова, что, все они сохраняют единую концепцию, заложенную в Федеральном конституционном законе, в общем, решают сходные задачи. Их, как правило, четыре, одной из них является содействие беспрепятственной реализации основных прав и свобод человека и гражданина и их восстановлению в случае нарушения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. О ней и пойдет речь в данной статье.

Для выполнения указанной задачи, Уполномоченный по правам человека наделен правом рассматривать жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, их объединений на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающих основные права и свободы человека и гражданина.

Все действующие законы об Уполномоченном по правам человека, независимо от уровня их принятия, содержат основополагающие принципы, признанные как на международном уровне, так и в национальном законодательстве: независимость, несменяемость, рассмотрение жалоб, поданных на органы власти и их должностных лиц, особый порядок рассмотрения жалоб, отсутствие административно-распорядительных (властных) полномочий, не подмена функций других государственных органов, территориальность, ограничение срока пребывания на должности и некоторые другие.

На экспертном уровне принято оценивать Закон на соответствие или не соответствие критериям, если в нем соблюдены вышеперечисленные основы. Признано, что отказ от принципов или их нарушение не дает основания считать институт полноценным, так как это ведет к его деформации в целом.

В тексте Закона все принципиальные положения связаны между собой рядом норм. Соответственно, изменяя ту или иную норму, следует учитывать ее связь с другими статьями закона. Например, в законе Краснодарского края задача о содействии беспрепятственной реализации основных прав и свобод человека и гражданина закреплена нормами о порядке рассмотрения жалоб, то есть признание жалобы обоснованной и принятии ее к рассмотрению, правомочия при рассмотрении, реализации информации по результатам проверки и другое. Это, как минимум, 11 статей из 24-х, изложенных в Законе.

Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ предусматривает особый порядок рассмотрения жалобы, который также содержится и в законе Краснодарского края. Получив жалобу, Уполномоченный по правам человека имеет право принять следующие решения:

— принять жалобу к рассмотрению;

— передать жалобу на рассмотрение государственному органу, органу местного самоуправления в Краснодарском крае или должностному лицу на территории Краснодарского края, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

— разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

— мотивированно отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

Отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.

Уполномоченный по правам человека не рассматривает жалобы на решения законодательного органа государственной власти Краснодарского края.

О принятом решении Уполномоченный по правам человека в 10-дневный срок уведомляет заявителя.

В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека информирует также государственный орган, орган местного самоуправления в Краснодарском крае или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются, и предоставляет возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки.

Следует отметить, что обязанность рассмотрения обращений граждан, в том числе и жалоб, законодательно закреплена за всеми государственными и муниципальными органами. Как правило, эти нормы содержатся в законодательстве об этих органах, так как единого законодательного акта до определенного периода не было.

По действующему законодательству, Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации является также и государственным органом.

Ранее, в ряде субъектов Российской Федерации были приняты свои собственные законодательные акты, регламентирующие порядок рассмотрения жалоб граждан. Аналогичный закон действовал и в Краснодарском крае, где правила были иные, чем в специальном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае». Как правило, коллизия законов отсутствовала, так как иерархия законодательства установлена теорией права, согласно которой специальный закон выше общего закона. Возникающие единичные спорные моменты по этому поводу в регионах, разрешались на их уровне или в судебном порядке.

Ситуация изменилась существенно с принятием Федерального закона от 2.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[4] (далее Федеральный закон № 59-ФЗ).

Законодательное регулирование на федеральном уровне привело к неоднозначной реакции региональных законодателей. Во многих субъектах были подготовлены и внесены поправки в действующие законы об Уполномоченном по правам человека. Все это проводилось при участие прокуратуры, а в некоторых случаях и при ее давлении, по мотивам приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Аналогичные изменения, причем прямые отсылочные на Федеральный закон № 59-ФЗ, были подготовлены в марте 2009 года и в Законодательном Собрании Краснодарского края. И только несогласие, озвученное нами публично, направленные обращения законодателям и прокурору Краснодарского края, позволили выйти на процедуру согласования поправок – создание рабочей группы. В конечном итоге, принцип – особый порядок рассмотрения жалоб – в законе Краснодарского края остался без изменения.

Юридическое обоснование сохранения данного принципа заключается в нижеследующем.

Во-первых, закон Краснодарского края «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае» был принят Законодательным Собранием Краснодарского края на основании ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». При разработке краевого закона, в его основу были положены нормы, содержащиеся в Федеральном конституционном законе № 1-ФКЗ, а также требование им руководствоваться.

Во-вторых, в законодательстве Российской Федерации имеется законодательный пробел, относительно регулирования основ деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Это признается на федеральном уровне и в этом направлении ведется соответствующая работа. Обсуждается необходимость принятие Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».

Изменения, которые предлагались, могли изменить природу института Уполномоченного по правам человека в целом. Фактически, институт перестал бы существовать в прежнем виде. Уполномоченный по правам человека лишился бы права не только по своему усмотрению дифференцировать поступающие к нему жалобы, но и принимать жалобы к рассмотрению, то есть оказывать содействие в защите прав человека, при наличии таких нарушений. Ему предлагалось пользоваться Федеральным законом № 59-ФЗ, предметом регулирования которого являются иные правоотношения, то есть возникшие в системе исполнительной и муниципальной властей. Применить этот Закон не представлялось возможным, поскольку Уполномоченный по правам человека не обладает властными полномочиями. Он является исключительно посредником между гражданами и органами власти. В случае внесения планировавшихся изменений, все жалобы он вынужден был бы пересылать по подведомственности, поскольку не в состоянии принять решение ни по одной из них, как того требует Федеральный закон № 59-ФЗ. Кроме того, Уполномоченный по правам человека рассматривает исключительно жалобы, как один из видов обращений, а не все обращения. Он, фактически, выступает в роли органа досудебного урегулирования спора между гражданином и органом власти.

В-третьих, применение Федерального закона № 59-ФЗ в деятельности Уполномоченного по правам человека является спорным и по другим причинам.

Так, сам Федеральный закон № 59-ФЗ в ч.2 ст.1 устанавливает правило, согласно которому «Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами». То есть, закон допускает исключения из общих правил, если они предусмотрены другими федеральными законами. Как указывалось выше, в отношении деятельности регионального Уполномоченного по правам человека пока существует законодательный пробел. Очевидно, что будущий федеральный закон должен устранить возникшие противоречия.

В-четвертых, не смотря на то, что в Российской Федерации отсутствует прецедентное право, тем не менее, судебная практика является важным источником для выбора позиции в возникшем правовом споре. А она, как оказалось, выводит из предмета регулирования Федеральным Законом № 59-ФЗ институт Уполномоченного по правам человека и рассматривает региональные законы с учетом принципа аналогии, то есть в связи с Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ. По этому поводу имеется как минимум шесть судебных постановлений, включая и Конституционный Суд России. Судом признано законным наличие особого порядка рассмотрения жалоб региональными Уполномоченными по правам человека. Несколько примеров:

А). В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.12.1998 г., дело N 78-Г98-43 сказано, что «Суд особо отметил, что ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предполагает учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации для выполнения функций, аналогичных функциям, содержащимся в Законе Санкт-Петербурга "Об уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге.

Судебная коллегия полагает, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга самостоятельно в принятии законов, однако в данном случае, нормы, содержащиеся в обжалованном прокурором Законе, не должны расходиться с принципами деятельности Уполномоченного по правам человека, установленными Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации[5]«;

Б). Своим определением Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2007 г., дело N 74-Г07-16 констатировала, что «Признавая недействующей часть 3 статьи 17 Закона Республики Саха (Якутия) в части запрета на обжалование отказа Уполномоченного в принятии жалобы к рассмотрению, суд сослался на пункт 4 статьи 5 Федерального закона „О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации“ от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ, в соответствии с которым при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако суд не учел, что Закон Республики принят на основании положений статьи 5 Федерального конституционного закона „Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации“ от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ, согласно которым должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может учреждаться в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.

Из чего следует, что до принятия федерального закона об уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации Республика Саха (Якутия), как субъект Российской Федерации, обладает всей полнотой власти в регулировании вопросов компетенции Уполномоченного по правам человека в республике, его организационных форм и условий деятельности.

При этом суд оставил без внимания, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Республики Саха, не отменяет и не влечет за собой пересмотра компетенции органов государственной власти, органов местного самоуправления республики, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина.

Кроме этого должность Уполномоченного не подпадает под понятие „должностное лицо“, употребляемое в Федеральных законах „О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации“, „Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан“.

Следовательно, разрешая спор, суд применил закон, не подлежащий применению. При таких обстоятельствах решение суда в указанной части нельзя признать правильным»[6];

В). В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2008 г., дело N 1-Г08-57 говорится, что «Суд не дал правовой оценки тому, что деятельность уполномоченного по правам человека в Архангельской области дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан и не влечет передачу ему полномочий государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (статья 3). Решение уполномоченного носит рекомендательный характер в силу положений пункта 1 статьи 23 областного закона и не подлежит обжалованию в судебном порядке, в то время как действия (бездействие) и решения государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.

Сравнительный анализ оспариваемых прокурором положений и Федерального закона „О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации“ приводит к выводу о том, что законодатель Архангельской области, определяя порядок подачи жалоб и порядок их рассмотрения уполномоченным по правам человека в Архангельской области, вправе был по указанным вопросам осуществить собственное правовое регулирование путем принятия областного закона.

Исходя из того, что в действующем законодательстве Российской Федерации не имеется какого-либо нормативного правового акта, регулирующего деятельность уполномоченного по правам человека в Архангельской области, суд не имел правовых оснований для признания оспариваемого (в части) областного закона противоречащим федеральному закону и недействующим»[7].

Заключая настоящую статью, хотелось бы отметить, что развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – это процесс не только сложный, но и творческий. Закрепление в теории принципов его деятельности, правоприменительная практика, включая судебную, несомненно, сыграет важную роль в подготовке и принятии основополагающего федерального закона об основах его функционирования, что в свою очередь позволит выработать общие стандарты, оценочные критерии, и, в конечном итоге, общегосударственную концепцию.

__________________________________________________________

Сведения об авторе:

Козлов Владимир Николаевич, заместитель Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае, д.г.с. Краснодарск. края 1 кл.

 

г. Краснодар

06 июль 2009 г.

 

1. Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011, «Российская газета», N 43-44, 04.03.1997.

2. Закон Краснодарского края от 26.06.2002 г. « 498-КЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае», «Кубанские новости», N 132-133, 06.07.2002.

3. Кубанские новости", N 142, 01.08.2000.

4. Собрание законодательства РФ", 08.05.2006, N 19, ст. 2060, «Российская газета», N 95, 05.05.2006.

5. Определение Верховного Суда РФ от 24.12.1998г. N 78-Г98-43 размещено в информационно-правовой системе «Консультант Плюс». Ранее нигде не публиковалось.

6. Определение Верховного Суда РФ от 17.10.2007 N 74-Г07-16 размещено в информационно-правовой системе «Консультант Плюс». Ранее нигде не публиковалось.

7. Определение Верховного Суда РФ от 27.08.2008 N 1-Г08-57 размещено в информационно-правовой системе «Консультант Плюс». Ранее нигде не публиковалось.

 

 

 

 

 

 

 


Последние новости
Кандидат на должность Уполномоченного по правам человека в Мурманской области Михаил Шилов прошел, пожалуй, самое главное собеседование для того, чтобы заняться государственной правозащитной деятельностью на региональном уровне. 
Защитник прав человека Армении Арман Татоян встретился в Варшаве с директором Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности Совета Европы (ОБСЕ) Ингибьёрг Сольрун Гисладоттир
Наступил час "х" и выяснилось, что договоренности омбудсменов России и Украины на гране срыва
Гражданский активист Андрей Киселев думал, что выбрал для проведения одиночного пикета самое безопасное место столицы России – у входа в офис Уполномоченного по правам человека страны. Но он ошибся.
На заседании Архангельского областного Собрания депутатов 25 апреля омбудсмен Архангельской области Любовь Анисимова представила ежегодный доклад
Защитник прав человека Армении Арман Татоян распространил заявление в связи с проходящем в республике всеобщих протестных демонстраций.
25 апреля по инициативе Уполномоченного по правам человека в РФ Татьяны Москальковой состоялся телефонный разговор с Защитником прав человека Армении Арманом Татояном, - сообщает сайт омбудсмена.
Комиссар Совета Европы Дуня Миятович обсудила с омбудсменом Армении Арманом Татояном права задержанных опозиционеров на митинге в Ереване
28 марта объявлено в России днём траура.