В число императивных норм, содержащихся в законах субъектов Российской Федерации об Уполномоченном по правам человека, входит норма, обязывающая Уполномоченных по окончании календарного года направлять ежегодный доклад о своей деятельности в органы власти субъекта Российской Федерации: высшему должностному лицу субъекта Федерации, законодательный орган субъекта, суд, прокурору и др. Ежегодный доклад омбудсмана имеет своей целью ознакомить органы власти субъекта Российской Федерации со своей деятельностью и оценкой ситуации с соблюдением прав человека в регионе. В законах большинства субъектов Российской Федерации указан конкретный срок предоставления Уполномоченными своих ежегодных докладов, как правило, не позднее 1 марта года, следующего за отчетным.

Следует отметить, что многие российские омбудсманы не только направляют, но и лично представляют свои доклады на заседаниях законодательных органов своих субъектов, что делает доклады омбудсманов более значимым событием в политической жизни субъекта, а указанные в них факты на нарушения прав человека, попадая в публичную плоскость, предаются гласности, что повышает вероятность устранения указанных нарушений.

Однако, действующая на сегодняшний день практика представления ежегодных докладов Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации показывает, что сама форма представления указанных докладов в законодательные органы субъектов Российской Федерации (речь, прежде всего, идет о такой форме, как выступление Уполномоченных с ежегодными докладами на заседаниях законодательных органов соответствующих субъектов Федерации) урегулирована в законодательстве далеко не всех субъектов Российской Федерации. Омбудсман получает право выступить с ежегодным докладом на заседании законодательного органа субъекта Российской Федерации только тогда, когда законодатель предоставит ему такую возможность. В результате этого, и сам срок выступления с докладом Уполномоченного по правам человека, как таковой, часто затягивается на неоправданно долгое варемя, превращая это важное, на наш взгляд, мероприятие, в определенную формальность; и самое главное — в результате этого, зачастую теряется актуальность поднятых в докладе проблем, в связи с невозможностью из-за пропуска сроков предупредить или прекратить нарушения прав граждан.

В рамках сравнительно-правового анализа рассмотрим вопрос законодательного регулирования представления ежегодного доклада Уполномоченными по правам человека в законодательные собрания некоторых субъектов Российской Федерации: Воронежской области, Пермского края и Саратовской области.

Институт Уполномоченного по правам человека в Воронежской области является одним из молодых в России. Ему чуть более года.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона Воронежской области от 30 июня 2010 года № 66-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Воронежской области» «Не позднее чем через месяц по окончании календарного года уполномоченный представляет в Воронежскую областную Думу и губернатору Воронежской области доклад о соблюдении прав человека в Воронежской области за прошедший год.» [1]. В третьей части указанной статьи закреплено, что «Ежегодный доклад уполномоченного заслушивается на заседании Воронежской областной Думы».

Разъединив в указанной статье эти два положения, принявшие Закон депутаты Воронежской областной Думы обязали Уполномоченного по правам человека представить им свой доклад до конца января, первая декада которого является нерабочей, что затрудняет подготовку доклада Уполномоченным и работниками его аппарата, в том числе в части обобщения статистических данных, получаемых из других государственных структур, существенно влияющих на оценку с правами человека, на что объективно требуется больше времени. Поэтому неслучайно, что в соответствующих законах многих субъектов Российской Федерации срок подготовки доклада указан до 1 марта.

Вместе с тем, Воронежская областная Дума освободила себя от обязанности заслушивать доклад уполномоченного в такой же жесткий срок, поскольку из вышеуказанной нормы не следует, что доклад уполномоченного по правам человека в Воронежской области должен быть заслушан депутатами «не позднее чем через месяц по окончании календарного года».

Представленный в Воронежскую областную Думу первый ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Воронежской области Т. Зражевской депутаты заслушали на заседании Воронежской областной Думы лишь 30 мая 2012 года.

Представляется, что такое отношение высшего органа законодательной власти области к докладу уполномоченного по правам человека не способствует ни повышению значимости данного мероприятия в законодательном органе, ни повышению авторитета института уполномоченного, при том, что именно уполномоченный является органом парламентского контроля в субъекте за соблюдением прав и свобод граждан.

К сожалению, в российской истории становления института Уполномоченного по правам человека, за десять с небольшим лет, есть несколько примеров, когда неудобные действующей власти региональные омбудсманы были лишены возможности выступить со своими ежегодными докладами на заседаниях законодательных органов своих субъктов Федерации, в том числе потому, что данная процедура не была урегулирована на законодательном уровне соответствующих субъектов Российской Федерации.

Многие российские омбудсманы, особенно те, у которых «удачно» складываются взаимоотношения с органами власти, не обращают на это внимания, хотя наличие четких законодательных основ, регламентирующих взаимоотношения между государственными органами, является основой их конструктивного и ответственного взаимодействия.

Институт Уполномоченного по правам человека в Пермском крае, входящем в Приволжский федеральный округ России, существует уже более десяти лет.

Что же касается представления доклада Уполномоченным по правам человека в Пермском крае, то в соответствии с абзацем первым части 1 статьи 13 Закона Пермского края от 5 августа 2007 года № 77-ПК (в ред. Закона Пермского края от 29.02.12 г. № 9-ПК) «Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае» [2] на него возложена лишь обязанность направлять свой ежегодный доклад в Законодательное собрание Пермского края, а выступить с докладом он может лишь в том случае, если соответствующее согласие или приглашение будет получено из регионального парламента. Поэтому неудивительно, что, в частности, в 2011 году Уполномоченный по правам человека в Пермском крае Т. Марголина получила право выступить перед депутатами краевого законодательного собрания со своим ежегодным докладом лишь во второй половине мая. Сложно сказать, можно ли в этом случае говорить о том, что все проблемы, затронутые в докладе Уполномоченного по правам человека в Пермском крае, не утратили своей актуальности.

К тому же, норма о ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в Пермском крае содержится лишь в Законе Пермского края «Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае». В статье 13 указанного нормативного правового акта (названной почему-то «Информация о деятельности Уполномоченного») говорится, что «по окончании календарного года, но не позднее 1 марта года, следующего за отчетным, Уполномоченный направляет Ежегодный доклад о своей деятельности в Законодательное Собрание, губернатору, правительство, суд и прокуратуру Пермского края».

В части 1 статьи 22 Регламента Законодательного собрания Пермского края», утвержденного постановлением Законодательного Собрания Пермского края от 1.02.2007 г. № 41 (в ред. Постановления Законодательного Собрания Пермского края от 16.02.2012 г. № 60) «О Регламенте Законодательного Собрания Пермского края» [3] закрепляется процедура рассмотрения ежегодного доклада Уполномоченного по правам человека в Пермском крае в Законодательном Собрании Пермского края. В ней установлено, что «поступивший в Законодательное Собрание ежегодный или специальный доклад Уполномоченного по правам человека направляется председателем Законодательного собрания в пятидневный срок в комитеты Законодательного собрания для рассмотрения. Вопрос о рассмотрении ежегодного или специального доклада на заседании Законодательного собрания вносится соответствующим комитетом Законодательного собрания или Уполномоченным по правам человека в установленном порядке». Кроме того, хотя в Регламенте не говорится о том, что по итогам рассмотрения ежегодного или специального доклада Уполномоченного Законодательное собрание принимает какое-либо постановление, из него следует, что «проект постановления может содержать пункт о принятии доклада к сведению, а также о принятии мер реагирования Законодательного Собрания на факты и предложения, содержащиеся в докладе». А в упомянутой выше статье 13 Закона Пермского края «Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае» указано, что по результатам рассмотрения специального доклада Законодательное собрание может принять решение о мерах реагирования на факты, изложенные в докладе.

Следует отметить, что год назад депутаты Законодательного собрания Пермского края конкретизировали время выступления Уполномоченного по правам человека со своим ежегодным докладом на заседании Пермского Законодательного Собрания — на тот случай, когда Уполномоченного с его ежегодным докладом все-таки решат выслушать в парламенте. Постановлением Законодательного Собрания Пермского края от 19.05.2011 № 2679 «О ежегодном докладе Уполномоченного по правам человека в пермском крае «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Пермском крае в 2008 году» [4] часть 2 статьи 22 Регламента законодательного собрания Пермского края была дополнена новым абзацем, из которого следует, что «Рассмотрение ежегодного или специального доклада Уполномоченного по правам человека осуществляется Законодательным Собранием в течение не более 50 минут. Для выступления с докладом Уполномоченному по правам человека предоставляется до 30 минут, для вопросов и ответов на них — до 20 минут». Однако, в отсутствие законодательной нормы, дающей право Уполномоченному по правам человека в Пермском крае выступить с докладом на заседании краевого законодательного собрания, норма в подзаконном акте будет реализовываться до тех пор, пока действующий краевой Уполномоченный по правам человека «приемлем» для большинства депутатов. В случае отсутствия законодательного регулирования вопроса о выступлении Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации на заседании соответствующего законодательного органа субъекта Федерации, проблема с доступом к трибуне законодательного органа в своем регионе может возникнуть у каждого из них.

Институт Уполномоченного по правам человека в Саратовской области, как и в Пермском крае, входящей в Приволжский федеральный округ России, существует также более десяти лет. До недавнего времени законодательство об Уполномоченном по правам человека в части представления Уполномоченными ежегодных докладов в законодательный орган субъекта принципиально практически ничем не отличалось друг от друга. Однако, в 2010 году комитетом по Регламенту и организации работы Саратовской областной Думы, которым в то время руководил первый Уполномоченный по правам человека области А.Ландо, был проведен анализ правовых норм в законодательстве Саратовской области, регулирующих институт представления Уполномоченным по правам человека в Саратовской области своего ежегодного доклада в Саратовскую областную Думу. Были выявлены пробелы в законодательстве области на этот счет, главным из которых являлось то, что отсутствовала четкая формулировка как о праве, так и об обязанности выступления с ежегодным докладом Уполномоченного по правам человека в Саратовской области перед депутатами Саратовской областной Думы, и указанное право Уполномоченного соответственно не корреспондировалось с обязанностью Саратовской областной Думы заслушивать его на своем заседании. После подготовки комитетом ряда законодательных инициатив, получивших свое воплощение в соответствующих Законах Саратовской области и постановлениях Саратовской областной Думы, вопрос о представлении ежегодных докладов и выступлении с ними Уполномоченного по правам человека в Саратовкой области перед законодательным органом области был урегулирован полностью — системно и одномоментно.

Статья 44 Устава (Основного Закона) Саратовской области от 2 июня 2005 года № 46-ЗСО (в ред. Закона Саратовской области от 9.04.12 г. № 55-ЗСО) [5] была дополнена частью 3.1. следующего содержания «Областная Дума заслушивает доклады Уполномоченного по правам человека в Саратовкой области о его деятельности…».

Аналогичная норма в части полномочий Саратовской областной Думы была внесена соответственно и в статью 5 Закона Саратовской области от 29 марта 2001 года № 13-ЗСО (в ред. Закона Саратовской области от 9.04.2012 г. № 56-ЗСО) «О Саратовской областной Думе» [6]. Статья 5 указанного Закона дополнена новой частью 31, которой также закрепляется обязанность законодательного органа заслушивать ежегодные доклады Уполномоченного: «Областная Дума заслушивает ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Саратовской области о его деятельности…».

Соответствующее изменение было внесено и в часть 1 статьи 16 Закона Саратовской области от 27 сентября 2011 года № 50-ЗСО (в ред. Закона Саратовской области от 27.09.11 г. № 135-ЗСО) «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области» [7], в первом предложении которой закрепляется, что «Уполномоченный ежегодно представляет в областную Думу доклад о своей деятельности и выступает в ним на заседании областной Думы до 1 марта». То есть, данной нормой Уполномоченному было представлено не только право выступить на заседании областной Думы со своим ежегодным докладом, но на него была возложена и такая обязанность перед законодательным органом, органом парламентского контроля которого Уполномоченный, в свою очередь, является. Следует обратить внимание и на то тот момент, что срок представления Уполномоченным своего ежегодного доклада в Саратовскую областную Думу и выступление с ним на ее заседании установлен до 1 марта, то есть какой-либо существенный разрыв между двумя этими действиями отсутствует, следовательно актуальность проблем, поставленных в докладе не нивелируется, и срок представления доклада до 1 февраля, т. е. не «не позднее чем через месяц по окончании календарного года», как, например, это установлено законодателем в Воронежской области, предоставляет Уполномоченному по правам человека в Саратовской области возможность более полно и качественно подготовить доклад о своей деятельности.

Порядок предоставления Уполномоченным доклада и выступления с ним на заседании областной Думы соответственно нашли свое закрепление и в «Регламенте Саратовской областной Думы», утвержденном постановлением Саратовской областной Думы 17 сентября 2008 года № 12-478 (в ред. Постановления Саратовской областной Думы от 23.05.12 г. № 59-2635) «О Регламенте Саратовской областной Думы» [8]. Глава 13 Регламента «Мероприятия в Саратовской областной Думе» была дополнена статьей 931, устанавливающей, что Уполномоченный по правам человека в Саратовской области «ежегодно до 1 марта выступает на заседании областной Думы с докладом о своей деятельности». Следует отметить, что в данной статье предполагается момент, когда «по решению Совета областной Думы дата выступления Уполномоченного по правам человека в Саратовской области может быть изменена», но он имеет исключительно технический характер (болезнь Уполномоченного, его неотложная командировка и т.п.), и, безусловно, не предполагает передвижение даты выступления Уполномоченного на неопределенно долгий срок.

Время для выступления Уполномоченного с ежегодным докладом на заседании областной Думы в данной статье Регламента не оговорено. Оно регламентируется в соответствии с общей нормой, установленной для иных представителей государственных органов, наделенных правом выступления на заседании областной Думы. Регламентировано лишь время, в течение которого депутаты областной Думы вправе задавать вопросы Уполномоченному по теме доклада – оно составляет не более 30 минут. При этом продолжительность вопроса не должна превышать одну минуту, ответа на вопрос – три минуты. Правда, имеется оговорка, согласно которой по решению областной Думы время для вопросов Уполномоченному может быть продлено.

Часть 3 статьи 93.1 Регламента Саратовской областной Думы содержит еще одно значимое требование: «Тексты докладов Уполномоченных должны быть размещены на официальном сайте областной Думы». Это важно потому, что официальный сайт областной Думы является одним из посещаемых, ввиду значимости этого органа власти.

Следует отметить, что в части представления Уполномоченным по правам ребенка в Саратовской области своего ежегодного доклада и выступления с ним на заседании Саратовской областной Думы, то положения нормативных актов области были приведены в соответствие друг с другом также комплексно по аналогии и вместе с указанными нормами об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области.

Подводя итог данному анализу рассматриваемого вопроса, можно отметить, что в законодательстве Саратовской области из числа приведенных субъектов Российской Федерации, с учетом правоприменительной практики и внутренний логики развития правового регулирования института представления Уполномоченными по правам человека их докладов и выступлении с ними на заседаниях законодательных органов субъектов Российской Федерации, наиболее полно урегулирован данный вопрос; восполнены пробелы и исключена неоднозначность толкования формулировок и сроков представления Уполномоченным по правам человека в законодательный орган области ежегодного доклада и выступления с ним на его заседании. И, как кажется, на первый взгляд, процедурный вопрос может существенно затронуть отдельные элементы правового статуса таких высоких государственных органов, правовую культуру взаимоотношений между ними, а в конечном итоге повлиять и на авторитет столь высоких государственных институтов субъектов Российской Федерации.

Сноски:

1. Собрание законодательства Воронежской области. 2010. № 6 (Часть I). Ст. 327.

2. Собрание законодательства Пермского края. 2007. № 9.

3. Собрание законодательства Пермского края. 2011 № 12.

4. Собрание законодательства Пермского края. 2009. № 4.

5. Неделя области. Спецвыпуск. 2005. 4 июн.. № 38 (156).

6. Саратов – столица Поволжья. 2001. 11 апр.. № 67 (250).

7. Саратовские вести. 1998. 12 дек.. № 221.

8. Неделя области. Спецвыпуск. 2008. 3 окт.. № 51 (398).