ПОСТАНОВЛЕНИЕ

СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О проекте федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

Рассмотрев одобренный Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 17 апреля 1996 года проект федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в соответствии с частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1. Отклонить проект федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

2. Предложить Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, избрав в ее состав от Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации следующих членов Совета Федерации: Вишнякова Виталия Евгеньевича, Иванова Василия Васильевича, Кравцова Юрия Анатольевича.

3. Поручить членам согласительной комиссии от Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в своей работе руководствоваться замечаниями, изложенными в заключении Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам по проекту федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (прилагается), а также замечаниями, высказанными в ходе обсуждения указанного

проекта федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации.

4. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель

Совета Федерации

Федерального Собрания

Российской Федерации Е.С.СТРОЕВ

Москва

15 мая 1996 года

№ 173-СФ

Приложение

к постановлению

Совета Федерации

Федерального Собрания

Российской Федерации

от 15 мая 1996 года

№ 173-СФ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам по проекту федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам на своем заседании

14 мая 1996 года рассмотрел, одобренный Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее Государственная Дума) 17 апреля 1996 года проект федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

В соответствии с указанным законопроектом вводится ранее неизвестный в России государственный институт Уполномоченного по правам человека (далее — Уполномоченный), призванный противодействовать возможному произволу властей в отношении человека и гражданина.

Комитет считает необходимым отметить следующее:

1. При определении компетенции Уполномоченного принципиальным является понимание природы института Уполномоченного как органа, содействующего контролю за затрагивающей права и свободы человека и гражданина деятельностью исполнительной власти и дополняющего существующие механизмы их обеспечения и защиты. Вместе с тем особая природа института Уполномоченного недостаточно полно и ясно сформулирована в указанном законопроекте. Ни из Конституции Российской Федерации, ни из законопроекта не ясно, кем он уполномочен: Федеральным Собранием Российской Федерации, Российской Федерацией в целом, гражданами Российской Федерации? От ответа на этот вопрос зависит понимание функций Уполномоченного, широты его прав, меры ответственности и конкретной привязки его деятельности в плане финансового и материального обеспечения и отчетности.

2. Вызывает недоумение предусмотренный статьей 7 законопроекта механизм, согласно которому кандидатуры на должность Уполномоченного включаются в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, тогда как для назначения Уполномоченного достаточно половины голосов от общего числа депутатов. В таком случае все те кандидаты, которые получили предварительное одобрение квалифицированным большинством голосов на первой стадии голосования, потенциально окажутся назначенными на второй стадии.

3. Несоразмерен общий объем функций Уполномоченного и то, что он практически везде выступает в личном качестве, не имея официальных заместителей, постоянных и специальных представителей. Между ним и населением нет опосредующих звеньев в лице, например, его полномочных представителей в субъектах Российской Федерации, что представляется необходимым.

4. Никак не решены вопросы о возможности создания института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и о их взаимодействии с Уполномоченным. А учреждение такого института было бы целесообразно в общефедеральном масштабе, поскольку позволило бы разгрузить Уполномоченного от непомерной нагрузки и приблизить его деятельность к населению. Тем более, что в некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Мурманской области) уже разработаны проекты законов об уполномоченном по правам человека, что требует подкрепления и универсализации этого института на уровне федерального законодательства.

5. Законопроект не учитывает новых правовых реалий, связанных с вступлением России в Совет Европы. Вопрос о подключении Уполномоченного к международным механизмам защиты прав человека и гарантий гласности его деятельности на международном уровне в законопроекте совершенно не отрегулирован, что составляет серьезный изъян.

6. Необходимо конкретизировать те случаи нарушения прав человека и гражданина, при которых требуется участие Уполномоченного. Представляется, что концепция законопроекта требует корректировки исходя из той основной идеи, что Уполномоченный должен подключаться лишь тогда, когда все законные способы и средства восстановления нарушенных прав исчерпаны.

7. Текст законопроекта содержит терминологический разнобой. Так, в качестве наиболее употребимого используется термин «государственный орган». Однако наряду с ним используются термин «органы государственной власти» (пункт 1 части первой статьи 22 и др.), «государственные учреждения» (пункт 5 части первой статьи 22). Вводится также термин «компетентные государственные органы» (пункт 4 части первой статьи 22 и др.). Наряду с основным термином «должностные лица» произвольно используется «связка» терминов «должностные лица и государственные служащие» (статья 15, часть вторая статьи 22).

Четкость терминологии имеет принципиальное значение применительно к этому законопроекту. В целом от того, как будут определены и конкретизированы понятия «государственный орган» и «должностное лицо», радикально зависит объем прав Уполномоченного и сфера тех лиц и органов, которые находятся под его контролем. Но этого в законопроекте нет, что резко снижает его правоприменительную ценность. Не определен конкретно и круг государственных органов, к которым Уполномоченный имеет право обращаться за содействием и которые он вправе контролировать, в силу чего возможны лазейки для избежания ответственности перед Уполномоченным.

8. В соответствии с пунктом 6 части первой статьи 22 законопроекта Уполномоченному предоставляется право «истребовать уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также прекращенные производством дела и материалы, по которым отказано в возбуждении уголовных дел».

Полагаем, что эта норма с правовой точки зрения весьма уязвима, поскольку наделение Уполномоченного такими полномочиями неизбежно будет препятствовать установленному порядку отправления правосудия и приведет к нарушению статьи 10 Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип разделения властей, а также статьи 120 Конституции Российской Федерации, устанавливающей независимость судей и подчинение их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, ибо налицо вмешательство в деятельность исполнительной и судебной ветвей власти. Поэтому представляется необходимым в пункте 3 части первой статьи 22 законопроекта установить, что положения этого пункта не распространяются на судей, а пункт 6 части первой статьи 22 исключить.

9. Глава IV «Аппарат Уполномоченного» предусматривает создание разветвленного рабочего аппарата, работники которого приравнены к государственным служащим. Формирование и становление такого аппарата без заранее установленных законодательных ограничений могут привести к образованию государственного комитета или министерства по правам человека, что противоречит общепринятой в мировой практике концепции института уполномоченного по правам человека.

Из законопроекта неясно, кто утверждает (ограничивает) численность аппарата Уполномоченного, кто принимает на должность его работников, распускается ли аппарат при назначении нового Уполномоченного, кто проверяет финансовую отчетность (Счетная палата Российской Федерации или комиссия Государственной Думы).

Неясно, к какому уровню приравниваются материальные и иные гарантии деятельности самого Уполномоченного. В части первой статьи 39 законопроекта говорится, что они устанавливаются применительно к гарантиям, предусмотренным для должностных лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации. Но существуют государственные должности категорий «А», «Б» и «В». К какой из них приравнен Уполномоченный, законопроект не уточняет.

Указанный проект федерального конституционного закона в соответствии с частью 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

В соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 134 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации комитет рекомендует Совету Федерации отклонить указанный проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой.