В апреле 2015 года Федеральным законом № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека» впервые на федеральном уровне были определены основы статуса уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. В частности, определены основные требования к кандидатурам на должность регионального омбудсмена, ограничения и запреты при осуществлении им полномочий. Так, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации не вправе быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

Кроме того, определен круг должностных лиц и органов власти, которые вправе вносить в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации предложения по кандидатурам на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Установлено, что до рассмотрения кандидатуры законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации согласовывает ее с федеральным уполномоченным по правам человека.

В случае несоблюдения уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации установленных законом требований, ограничений и запретов его полномочия могут быть прекращены досрочно. При этом законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации предварительно проводит консультации с федеральным уполномоченным по правам человека.

Безусловно, принятие указанного закона  решило ряд проблем, например, в части возможности обращения граждан к региональному уполномоченному с жалобой на действия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

Перечень таких органов определен Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 г.  № 636, в частности, речь идет о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и т.д. Так, при рассмотрении жалоб на решения или действия (бездействие) указанных государственных органов уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации вправе беспрепятственно посещать указанные территориальные органы и организации; запрашивать и получать от них сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалоб; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих указанных территориальных органов, организаций по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности указанных территориальных органов и организаций и их должностных лиц.

Вместе с тем, ряд вопросов деятельности региональных омбудсменов сохраняет актуальность:

1. Так, несмотря на закрепление на федеральном уровне возможности направления гражданами жалоб на действия территориальных подразделений федеральных органов региональному уполномоченному, вопрос о формах взаимодействия с ними, в частности, по рассматриваемым жалобам, остается открытым. Отсутствие законодательного регулирования этой проблемы восполняется сложившимися в регионах формами (практиками) такого сотрудничества.

Кроме того, за рамками регулирования остается вопрос рассмотрения жалоб региональным уполномоченным на действия (бездействие) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России.

В большинстве субъектов Российской Федерации, в том числе и в Республике Дагестан, эта проблема решается посредством заключения двусторонних соглашений. Однако правовой статус таких соглашений не определен. Тем не менее, в рамках подобных соглашений, как правило, удается решать вопросы граждан по отдельным жалобам.

2. Отсутствие у омбудсмена властных полномочий предполагает необходимость закрепления в законодательстве форм реагирования на его рекомендации. Зачастую на практике замечания и рекомендации регионального уполномоченного лишь принимаются к сведению. Такая ситуация характерна в большей степени для территориальных подразделений федеральных органов власти, так как в ряде регионов сформировалась положительная практика, когда по результатам докладов уполномоченного выносятся постановления органов власти региона либо формируются специальные планы (план мероприятий), обеспечивающие исполнение сделанных омбудсменом предложений.

В частности, в Республике Дагестан уже традиционно проводятся совещания главы региона с руководителями региональных органов власти, по результатам которых составляется протокол поручений по реализации положений доклада Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан (далее – Уполномоченный). Согласно указанным поручениям высший исполнительный орган региона утверждает перечень (план) мероприятий по реализации доклада Уполномоченного. Такая форма взаимодействия позволяет сгруппировать вопросы, требующие решения, по отраслевой принадлежности, определить срок их реализации, органы власти (министерства и ведомства), ответственные за их исполнение. Соответственно, рекомендации, содержащиеся в докладе, учитываются органами государственной власти при планировании социально-экономического развития региона.

Вместе с тем, закрепление на федеральном уровне форм реагирования на рекомендации уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации позволило бы обеспечить обязательность их исполнения.

3. Сохраняет актуальность вопрос взаимодействия региональных омбудсменов с судами. С одной стороны, судебные органы — это в большинстве своем федеральные структуры (за исключением, мировых судей и конституционных (уставных) судов регионов), с другой – какое бы то ни было вмешательство в деятельность судов при отправлении ими правосудия, в том числе со стороны гражданского сообщества или отдельных лиц, рассматривается как нарушение принципа независимости судебной власти.

Однако суд, как независимая ветвь государственной власти, должен в большей мере опираться на поддержку гражданского общества, общественных организаций, что признается и судейским сообществом. Например, постановлением Президиума Совета судей Российской Федерации от 15 апреля 2010 г. № 219 «О повышении эффективности использования ресурсов гражданского общества при взаимодействии с судами» субъектам Российской Федерации было рекомендовано создание дискуссионных клубов для обсуждения актуальных проблем судебной системы и ее взаимодействия с государственными и общественными организациями. Появление таких площадок способствует открытости судов, более полной реализации Федерального закона от 22.12.2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».

Вместе с тем, на практике к уполномоченным по правам человека в субъектах России поступают жалобы граждан на нарушение их права на справедливое судебное разбирательство. Так, в 2015 году в адрес Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан (далее – Уполномоченный) поступило 84 жалобы жителей Республики Дагестан, связанных с реализацией права на справедливое судебное разбирательство, что составило 5,6% от общего количества обращений (в 2014 году – 123 жалобы – 10%). Подавляющее большинство из них касалось несогласия с решениями и приговорами судов, по которым заявителям были даны юридические консультации о порядке их обжалования в вышестоящие судебные инстанции.

Принятый федеральный закон (№76-ФЗ) не регламентирует вопрос взаимодействия региональных уполномоченных по правам человека с судебной властью.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает возможность обращения регионального уполномоченного по правам человека в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, а также оспаривания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (ст.ст.40, 218). Однако случаи и основания такого обращения должны предусматриваться нормами федеральных законов, которые на сегодняшний день не приняты.

Согласно действующему гражданско-процессуальному законодательству региональный уполномоченный может лишь разъяснить заявителям порядок обжалования судебных актов. Однако зачастую сотрудникам аппарата регионального уполномоченного приходится составлять исковые заявления, консультировать граждан по правовым вопросам.

В этой связи особое значение приобретают принимаемые региональным уполномоченным меры по информированию граждан о содержании Федерального закона от 30.04.2010 г. №68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».

В регионах сформировались определенная практика, опыт взаимодействия с органами судебной власти. Так, в некоторых субъектах в случаях, когда речь идет о массовом или грубом нарушении прав человека, сотрудники аппарата регионального уполномоченного по правам человека принимают личное участие в судебном разбирательстве. Обычно это оформляется доверенностью от заявителя или его устным заявлением во время процесса о допуске такого сотрудника в качестве представителя. Но при этом данные лица допускаются к участию лично, а не как представители омбудсмена.

В других случаях заявители при обращении в суд указывают регионального уполномоченного по правам человека в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования. И хотя с юридической точки зрения данный вопрос достаточно спорный, суды в некоторых случаях допускают такое участие.

В ряде регионов формой взаимодействия Уполномоченного с судебной властью является его обращения в квалификационную коллегию судей в рамках Федерального закона от 14.03.2002 г. №30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Так, жалобы и сообщения, содержащие сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка, поступившие в квалификационную коллегию судей от органов и должностных лиц, а также от граждан, проверяются ею самостоятельно либо направляются для проверки председателю соответствующего суда (п.2 ст.22).

Следует отдельно указать на возможность предоставления региональным уполномоченным своего заключения по факту нарушения прав человека и гражданина. Однако на практике такая форма взаимодействия допускается только при наличии запроса судебного органа, иначе указанные действия будут расцениваться как вмешательство в судебную деятельность.

Во всех указанных случаях важную роль играют авторитет регионального уполномоченного, его профессионализм и избирательность реагирования.

Однако наиболее распространенными на практике формами взаимодействия регионального уполномоченного с судебной властью являются обмен информацией, аналитическими и справочными документами; проведение обобщения судебной практики по наиболее актуальным проблемам на основании поступивших омбудсмену жалоб.

В Республике Дагестан сложился ряд форм взаимодействия регионального омбудсмена с органами судебной власти, в частности, практика совместных выездных приемов граждан Уполномоченным с председателем Верховного Суда Республики Дагестан; в случаях грубого нарушения норм материального или процессуального права по отдельным жалобам граждан направление Уполномоченным обращения председателю Верховного Суда Республики Дагестан с просьбой обратить внимание на данные факты.

Однако наибольший интерес представляет собой обобщение Верховным Судом Республики Дагестан  судебной практики в соответствующей сфере по обращениям Уполномоченного. Так, по результатам рассмотрения обращения Уполномоченного в апреле 2015 года проведено заседание Президиума Верховного Суда Республики Дагестан, по итогам которого принято постановление №8 «О результатах обобщения практики рассмотрения судами Республики Дагестан материалов об освобождении от наказания в связи с болезнью осужденного в соответствии со статьей 81 Уголовного кодекса Российской Федерации в 2014 году». Исполнение предусмотренных в указанном постановлении рекомендаций способствовало, по информации Управления Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации по Республики Дагестан, снижению в 2015 году по сравнению с 2014 годом в два раза смертности среди осужденных, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы Республики Дагестан (14 против 28).

В другом случае по обращению Уполномоченного Верховным Судом Республики Дагестан истребовано более 12000 дел по вопросам взыскания задолженностей с граждан по оплате коммунальных платежей за поставленный природный газ для обобщения судебной практики и рекомендаций судам. По результатам их изучения было принято постановление Президиума Верховного Суда Республики Дагестан №22 «О результатах обобщения практики рассмотрения судами Республики Дагестан гражданских дел о взыскании в пользу ООО «Газпром межрегионгаз Пятигорск» задолженности за поставленный природный газ с граждан (абонентов) в 2014 – 2015 годах».

Таким образом, несмотря на отсутствие в действующем законодательстве прямых норм, позволяющих уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации участвовать в судебном разбирательстве, на практике выработаны формы его взаимодействия с судебными органами. При этом большую часть существующих проблем в данной сфере могло бы решить предоставление ему на федеральном законодательном уровне права на участие в гражданском судопроизводстве, в частности, обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, чьи права были нарушены действиями (бездействием) государственных органов, их должностных лиц.

4. На федеральном уровне предусмотрена возможность в соответствии с законом субъекта Российской Федерации возложить на уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации координацию деятельности специализированных уполномоченных (например, уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, уполномоченного по правам коренных малочисленных народов в субъекте Российской Федерации и т.д.) и других должностных лиц.

Указанные нормы о координации закреплены в законодательстве Астраханской, Свердловской, Нижегородской областей. В ряде регионов установили положения о содействии Уполномоченным по правам человека в субъекте РФ координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления соответствующего субъекта России в области обеспечения и защиты прав граждан, например, в законодательстве г.Санкт-Петербург, Архангельской, Владимирской, Ивановской, Калининградской, Томской областей.

Однако в некоторых субъектах введение такой нормы рассматривается представителями специализированных институтов уполномоченных как создание системы подчинения их региональным уполномоченным по правам человека. Вместе с тем, координация (лат. coordinatio — расположение по порядку) предполагает согласование действий разных частей управляемой системы. Закрепление в региональном законодательстве положения о координации уполномоченным по правам человека в субъекте России деятельности иных специализированных региональных уполномоченных обеспечит упорядочение процесса защиты прав. Очевидно, что защита прав должна быть единой задачей в регионе и для ее решения необходимо создание общей системы.

5. В соответствии с федеральным законодательством обеспечение деятельности регионального уполномоченного по правам человека и его аппарата осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации. При этом закрепление нормы об обеспечении расходов на такую деятельность отдельной строкой в бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации повысило бы гарантии независимости и самостоятельности регионального омбудсмена.

Таким образом, безусловно, установление на федеральном уровне положений о деятельности регионального уполномоченного по правам человека создает дополнительные гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. В то же время для создания единой системы защиты на территории Российской Федерации и более качественного осуществления правозащитной деятельности требуется дальнейшая работа по урегулированию на федеральном уровне, в том числе вышерассмотренных вопросов.