Создание института омбудсмана в самой маленькой по территории постсоветской европейской стране, которую не миновали события гражданской войны, составной частью которой являются умаление человеческого достоинства и всеобщее неуважение к правам и свободам человека, происходило в не менее жарких политических условиях.

Первое заседание Координационного комитета по разработке и реализации национального плана действий Молдовы в области защиты прав человека состоялось в конце января 1997 года. Открывая заседание комитета, его председатель, вице-спикер Парламента Молдовы В. Мишин обратил внимание членов комитета на то, что 13 стран мира уже закончили разработку аналогичных планов. В их числе такие, как Австралия, Бразилия, Мексика, Колумбия, Сальвадор, ЮАР, Монголия, Литва и другие. А «Молдове и сам Бог велел, ибо нет большей ценности в мире и для любого общества, чем жизнь и права человека», – заключил он[1].

В соответствии с проектом ПРООН «Поддержка демократических инициатив в области прав человека в Республике Молдова» ООН планирует оказывать помощь в создании и обеспечении функционирования Центра по правам человека, который в последствии должен выполнять также функцию аппарата омбудсмана.

Проект предусматривает несколько приоритетных задач. Среди них: оказание практической и методической помощи Центру международными экспертами; переподготовка и повышение квалификации сотрудников Центра; организация семинаров, конференций, обучающих курсов для различных категорий граждан – государственных служащих, сотрудников полиции, педагогических кадров, журналистов, лидеров НПО и другие; широкое информирование населения о существовании и непосредственной деятельности Центра, максимально возможное ознакомление с правами и свободами человека, предусмотренными национальным и международным законодательством, через средства массовой информации, а также путем издания буклетов, брошюр, другой специальной литературы.

Все мероприятия в рамках проекта были направлены на консолидацию потенциала учреждения и обеспечение его длительной жизнеспособности и подразделялись на два основных направления: работа в центре и работа вне центра. Первое – преследует цель достижения высокого уровня деятельности учреждения, второе – повышение авторитета учреждения в государственном секторе и в гражданском обществе, а также для информирования всего общества о принципах и нормах прав человека.

Первое направление осуществлялось при помощи международных экспертов по различным проблемам деятельности Центра, при использовании всех существующих возможностей для обучения персонала в области прав человека, как в стране, так и за рубежом. Оборудование, приобретенное в его рамках, позволяет сотрудникам Центра работать более эффективно, быть более оперативными и последовательными в своих действиях. В компьютерной сети была установлена база данных национального законодательства, которая постоянно обновлялось. Кроме того, была установлена компьютерная система регистрации и учета жалоб.

Второе, не менее важное направление представляет собой информирование и правовое обучение населения в области прав человека. Центр разрабатывает и выполняет обширную программу обучения населения, охватывающую несколько групп: юристов, государственных служащих, сотрудников полиции, пенитенциарных учреждений, преподавателей, членов НПО, других категорий. Большинство семинаров  проводится на местах. Это являлось отражением концепции Центра, сформированной исходя из  опыта, накопленного в предыдущие годы, подтвердившей свою эффективность и одобренной участниками.

В процессе выполнения программы обучения населения Центр получает эффективную и активную поддержку Министерства внутренних дел страны, Департамента пенитенциарных учреждений, Дирекции кадровой политики при Правительстве Молдовы, органов местного публичного управления всех уездов. С целью продвижения прав человека  в рамках проекта ПРООН издаются буклеты, путеводители, брошюры, другие специальные материалы, в первую очередь предназначенных для наименее информированных и наиболее подверженных нарушению прав и свобод гражданам: детям, инвалидам, заключенным, пожилым людям, женщинам и другим. Организовывется конкурсы по проблемам прав человека  для студентов, учащихся, журналистов.

Благодаря указанной Программе ООН и финансовой поддержке, организованной в ее рамках, Центру удалось убедить депутатский корпус в важности создания института парламентского контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц. 17 октября 1997 года депутатами Парламента Молдовы принимается Закон о Парламентских адвокатах. Он дает право Президенту предлагать, а депутатам назначать трех Парламентских адвокатов –варианта института омбудсмана Молдавы.

В 1998 году назначаются первые Парламентские адвокаты Молдовы – А. Потынгэ, К. Лазарь и М. Сидоров. Согласно указанному закону, один из Парламентских адвокатов по представлению председателя парламента назначается директором Центра по правам человека. Первым директором становится А. Потынгэ. Уже в своем первом докладе, в апреле 1999 года, Парламентские адвокаты утверждают, что в Республике Молдова грубо нарушаются права человека, в частности, экономические и социальные, и не соблюдается действующее законодательство. На пресс-конференции по случаю представления первого доклада руководитель Центра по правам человека А. Потынгэ отмечает, что в течение года Центр по правам человека обратились 2500 человек, рассмотрено более 1000 жалоб, поступивших от них. Чаще всего жалобы связаны с ущемлением экономических, социальных, жилищных прав, порядком совершения правосудия и отбывания наказания в пенитенциарных учреждениях, а также выплатой пенсий, зарплат и пособий. Центр по правам человека обратился в Правительство с требованием принять конкретные меры по недопущению случаев массового нарушения прав граждан на получение пенсий, зарплат, пособий, выплатить задолженности гражданам, подавшим жалобы.

За четыре года А. Потынгэ удается организовать множество образовательных семинаров, конференций для различных слоев населения республики, включая работников правительства, пенитенциарных учреждений, полиции, представителей неправительственных организаций и журналистов. Масштабные правозащитные акции и кампании организовываются и в СМИ. Все это не только способствовало повышению общего уровня юридических знаний, но и повышению ответственности представителей власти разного уровня.

В своем очередном докладе в 2002 году Центр констатирует, что с приходом коммунистов к власти ситуация в области прав человека в Молдове заметно ухудшилась.

Этот доклад вызвал возмущение фракции депутатов, избранных по мажоритарным округам. В 2003 году Парламент отказался даже от практики слушания доклада Центра на пленарном заседании. Документ был рассмотрен на заседании комиссии по правам человека и национальным меньшинствам.

По словам  членов группы независимых депутатов и членов фракции Социал-демократического альянса, А. Потынгэ «в трудных условиях сумел поставить на ноги Центр, собрать коллектив профессионалов и поднять его авторитет в глазах общества»[2]. Однако несмотря на такую положительную оценку, его кандидатура не была выдвинута на очередных выборах, поскольку не получил поддержки половины депутатов плюс один голос из 101 депутата Парламента, как это требуется по Закону.

Депутаты-коммунисты, которые составляют большинство в Парламенте Молдавы, сославшись на заключение парламентской комиссии по правам человека и национальным меньшинствам, в котором было указано «на ряд недостатков в деятельности А. Потынгэ в качестве Парламентского адвоката», отказались не только продлить его мандат директора Центра, но и утвердить заново в качестве Парламентского адвоката.

Новым Парламентским адвокатом – директором Центра по правам человека в Молдове в 2003 году под давлением коммунистического большинства в Парламенте назначается Р. Апольски.

Некоторые политические наблюдатели считают, что нежелание коммунистов продлить мандат А. Потынгэ связано не с недостатками в деятельности первого молдавского омбудсмана, а с его позицией по отношению к тогдашнему руководству Молдовы. Несколько месяцев до этого депутаты уже освободили от должности Парламентского адвоката К. Лазаря из-за необоснованного длительного отсутствия на службе. Политические наблюдатели посчитали эту отставку политической расправой, так как Парламентский адвокат оспорил в Конституционном суде целый ряд важных для коммунистов документов, в том числе закон об административно-территориальном делении республики. На освободившуюся должность депутаты назначают вместо К. Лазаря предложенную Президентом-комунистом В. Ворониным кандидатуру Ю. Перевозника, который до этого был заместителем начальника отдела Генеральной прокуратуры.

Наряду с Центром в высшем законодательном органе Республики Молдова был создан специальный парламентский комитет, который занялся разработкой Национальной программы по защите прав человека. Комитет формирует состав комиссий, которые готовят необходимую информацию для составления Доклада для ООН о положении прав человека в Молдове по предложенным направлениям: право на жизнь, свободу, физическую и психическую неприкосновенность, право на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, право на труд и защиту труда, право на социальное обеспечение, право на информацию, свобода совести, мнений и выражения, права заключенных, права национальных меньшинств, гендерное равноправие, защита семьи и детей, право на образование и другие. Комиссии возглавят сами члены комитета с тем, чтобы «видеть проблему в наиболее широком и обобщенном виде», а в их состав войдут представители государственных учреждений и неправительственных организаций, независимые эксперты.

По словам Р. Апольски, высказанным ею в интервью агентству «ИНФОТАГ»[3], в канун 10-летия Национального института парламентских адвокатов — Центра по правам человека в Молдове, за эти годы институт парламентских адвокатов в Молдове сумел заявить о себе как об учреждении не только европейского, но и мирового уровня, поскольку «мы эффективно сотрудничаем с целым рядом международных организаций. Если провести сравнительный анализ работы с 1998 годом, то можно заметить, что количество петиций возросло, а их качество повысилось. Большая часть общества знает о существовании Центра, о проблемах, которые могут быть подняты с помощью Парламентских адвокатов. Люди с каждым разом чаще используют этот механизм несудебной защиты своих прав»[4]. Чтобы облегчить доступ граждан к услугам адвокатов, были созданы три крупных филиала – в городах Бэльц, Кагул и Комрат. «Хотя в работе этих филиалов имеется немало проблем объективного порядка, но, в основном, они справляются со своими функциями по обеспечению доступа граждан к информации и бесплатной юридической помощи»[5], – отмечает Р. Апольски.

Парламент Молдовы по предложению Центра в марте 2008 года внес изменение в действующее законодательство о Парламентских адвокатах, которое предусматривает в том числе и учреждение четвертой должности Парламентского адвоката по правам ребенка.

С назначением Р. Апольски директором Центра происходят определенные положительные изменения в отношении к Парламентским адвокатам со стороны парламента и правительства, которые стали более внимательно реагировать на их рекомендации. До этого запросы Парламентских адвокатов рассматривались формально, не всегда считалось необходимым отвечать на них. Госучреждения попросту не были готовы к диалогу с Парламентскими адвокатами.

В среднем, ежегодно в Центр поступает до двух тысяч запросов и свыше трех тысяч граждан приходят на прием к Парламентским адвокатам.

К числу проблем, с которыми граждане обращаются в Центр относятся: проблема свободного доступа граждан к правосудию, проблема неисполнение решений судов. И статистика Европейского суда по правам человека в отношении Молдовы лишний раз свидетельствует об этом.

Другая проблема – условия содержания заключенных. Многие жалобы касаются социальной защиты, а в последнее время появились многочисленные проблемы, связанные с защитой частной собственности, особенно в результате реализации норм законодательства о реабилитации депортированных граждан.

Важной проблемой является усиление внимания общества к Центру с помощью СМИ. Существует и еще одна важная проблема, от решения которой зависит успех Парламентских адвокатов в социально-политической системе республики. Это – их авторитет. Будучи Парлментским адвокатом и директором Центра по правам человека, Р. Апольски высказала журналистам свою мечту – «принять такой закон, который позволил бы обязать все министерства, ведомства и организации осознанно относиться к обращениям омбудсменов. Сегодня отношение к Парламентским адвокатам и их рекомендациям таких ведомств, как Коллегия адвокатов, Министерство просвещения и молодежи, Министерство внутренних дел, столичная и другие мэрии, Генеральная прокуратура, оставляет желать лучшего»[6].

Нельзя не отметить существовавших в политической системе Молдовы неоправданных затягиваний с избранием Парламентских адвокатов. В частности, как отмечают некоторые молдавские исследователи, не совсем четко происходит ротация Парламентских адвокатов. Как пишут некоторые СМИ республики, после истечения срока службы очередных Парламентских адвокатов Р. Апольски и Ю. Перевозника, а также кончины И. Куку[7], Центр по правам человека в течение длительного времени находился в состоянии институциональной неопределённости.

Долгое время со стороны профильных комиссий Парламента, Администрации Президента и Центра по правам человека не поступало информации о том, почему нарушается Закон Республики о Парламентских адвокатах, согласно которому кандидатуры адвокатов предлагаются в течение последнего месяца мандата действующих адвокатов (пункт 2 статья 5 закона), а назначение на должность новых Парламентских адвокатов осуществляется не позднее, чем через два месяца после истечения мандатов предыдущих Парламентских адвокатов (пункт 3 статьи 6 Закона о Парламентских адвокатах).

Кроме того, отмечается, что отбор кандидатов недостаточно прозрачен и не вовлекает профессиональные группы, работающие в сфере прав человека. Парламентская Комиссия по правам человека представляет мотивированное заключение по каждой из кандидатур, предложенной Президентом или 20 депутатами Парламента (пункт 3 статьи 5 Закона о Парламентских адвокатах). На практике, как в специализированных Комиссиях, так и в Парламенте отсутствуют публичные дискуссии по предложенным кандидатурам. Это положение дел противоречит практике европейских стран, а также рекомендациям ООН и Совета Европы.

Учитывая данное обстоятельство, в сентябре 2008 группа неправительственных организаций распространила заявление, в котором выразила свою обеспокоенность отсутствием открытости и ясности в отношении кандидатов на должность Парламентских адвокатов. По их мнению, существующая практика отбора на должность Парламентских адвокатов не соответствует принципам открытости и вовлечения гражданского общества.

Общественные организации, выступившие с этим заявлением, призывают соответствующие власти соблюдать сроки, предусмотренные законом; инициировать процедуру назначения Парламентских адвокатов, а если она уже начата, то сделать информацию о ней открытой; в процессе отбора кандидатов на должности Парламентских адвокатов следовать принципам хорошего управления, транспарентности и вовлечения заинтересованных лиц, в соответствии с Парижскими принципам, относящимися к работе специализированных учреждений Парламентских адвокатов, и на основе Рекомендаций Совета Европы; соблюдать предъявляемые к кандидатам требования высокой профессиональной компетентности в сфере прав человека и безупречной репутации.

Исполнительный директор Ресурсного центра по правам человека С. Остаф считает, что «сложившаяся ситуация не способствует деятельности Парламентских адвокатов и Центра по правам человека в частности и отрицательно сказывается на ситуации в области прав человека в Републике Молдова в целом. Решение органов власти в этой области не должно зависеть от неопределенных традиций при принятии решений и произвольной процедуры при выдвижении кандидатов»[8]. По мнению исполнительного директора Amnesty International Moldova Е. Голощапова, «Парламентские адвокаты обладают большими полномочиями. Если они их грамотно, полно и постоянно используют, то они могут существенно влиять на ситуацию в сфере прав человека в стране. Но чтобы эта должность была действительно эффективной, необходимо, чтобы Парламентскими адвокатами были профессиональные, достойные и активные люди, которые готовы отстаивать ценности прав человека и ответственно выполнять свои обязанности. Открытая процедура назначения и активное взаимодействие с общественными организациями – это один из лучших путей, чтобы выявить наиболее достойных кандидатов на четыре вакантные должности»[9].

Исполнительный директор Института по правам человека  В. Жереги называет критической «существующую ситуацию в сфере защиты прав человека в Республике Молдова. Закрытость и недемократичные процедуры при отборе Парламентских адвокатов могут привести к неэффективности работы Центра по правам человека, который сейчас находится в критической ситуации. Однако конструктивный диалог, публичные слушания с участием гражданского общества и транспарентность при отборе Парламентских адвокатов могут способствовать консолидации Центра и повышению доверия к будущим Парламентским адвокатам».

По словам председателя Национального центра ромов        Н. Радица, «сложившаяся ситуация в Центре по правам человека  и неясность в процессе назначения четырех Парламентских адвокатов показывают безразличие государства к обязательствам по соблюдению прав и свобод человека в Республике Молдова. Такие действия негативно влияют на имидж страны»[10].

30 октября 2008 года Парламент определил новый состав Центра по правам человека. Его членами стали юристы А. Мунтяну, А. Григориу, О. Ефрим и Т. Плэмэдялэ. А. Мунтяну был назначен также директором Центра по правам человека.

В 2008 году  было зарегистрировано 3792  обращений к Парламентским адвокатам, в том числе через представительства Центра по правам человека  в Бэльц, Кахуле и Комрате (1402 письменных обращения за подписью 1618 заявителей  и 2174 устных обращения)[11].

По сравнению с предыдущими годами общее количество обращений относительно стабильно. Тем не менее,  по сравнению с 2007 годом зарегистрирован незначительный рост, что свидетельствует о продолжении нарушения прав человека в Республике Молдова. В то же время, это свидетельствует о возрастающем интересе граждан к тем проблемам, с которыми они сталкиваются в повседневной жизни.

Анализ статистических данных по представительствам позволяет идентифицировать характерные для определенного  региона Молдовы проблемы, которые могут отличаться от общей картины в стране.

Следует отметить, что за время деятельности Парламентских адвокатов в Республике Молдова заявители чаще всего обращались с жалобами о нарушении права частной собственности, свободного доступа к правосудию, права на социальное обеспечение и защиту,  права на труд. Из общего количества жалоб, поступивших в Центр по павам человека и в территориальные представительства, например, в 2008 году более 50 процента  обращений относятся к вышеперечисленным сферам: свободный доступ к правосудию (24,04 процента), право на социальное обеспечение и защиту (10,59 процента), право на труд (10,79 процента), свободный доступ к информации (10,79 процента), право частной собственности (14,59 процента).  Эти данные подтверждают, что в молдавском обществе еще не сложилась терпимая атмосфера и уважение к правам и свободам человека. Принцип сосуществования граждан, основанный на взаимоуважении, еще не реализовался как составляющая правовой культуры молдавского общества. Вопреки предпринимаемым усилиям, уровень обеспечения  экономических и социальных прав граждан оставляет желать лучшего[12].

Как показывают данные, приведенные в ежегодном докладе молдавского Центра по правам человека, тематика чаще всего нарушаемых прав с течением времени не меняется кардинально. На первом месте по-прежнему остается нарушение права свободного доступа к правосудию  из-за необеспечения независимости судебных инстанций – неисполнения судебных решений, затягивания рассмотрения дел и другого. Примечательно, что деятельность Парламентских адвокатов оказывает определенное влияние на сокращение числа наиболее распространенных нарушений, в числе которых: незаконные обыски, пытки или унижающее достоинство обращение, плохие условия содержания в пенитенциарных учреждениях. Об этом свидетельствует, в частности, положительная оценка соблюдению прав и свобод человека в Молдове, данная Советом Европы в 2009 году.

Важным шагом в этом направлении можно считать также появление института омбудсмана в непризнанной Приднестровской Молдавской Республике, который получил название Уполномоченный по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике (ПМР). В соответствии с Законом, принятого в 2005 году и вступившим в силу с 1 января 2006 года, Уполномоченный по правам человека в Приднестровской Молдавской Республике  — государственный правозащитный институт, созданный в соответствии с Конституцией Республики. Как указано на информационном сайте Уполномоченного по правам человека в ПМР «В условиях нашей страны специфика обязанностей Уполномоченного по правам человека состоит в том, чтобы защищать права и свободы человека, руководствуясь Конституцией и законодательством Приднестровской Молдавской Республики, а также, что важно, справедливостью и голосом совести. В силу этого Уполномоченному нередко приходится призывать государство к проявлению справедливости в вопросах соблюдения прав и свобод человека даже в тех случаях, когда формальные требования закона соблюдены»[13]. Действующий Уполномоченный  по правам человека В. Калько – активный участник проходящих в Республике общественно-политических процессов. В ходе встреч с представителями разных международных структур он, как правило, поднимает вопросы социального обеспечения  приднестровцев, нарушения права народа на самоопределение и независимость.

[2] Там же.

[3] Граждане Молдави стали чаще обращаться к услугам парламентских адвокатов // Агентство «ИНФОТАГ», 2008. 27 мая.

[4] Там же.

[5] Там же.

[6] Там же.

[7] И. Куку был найден в своем рабочем кабинете. По версии следствия, он застрелился.

[8] Там же.

[9] Там же.

[10] Там же.

[11] Там же.

[12] Там же.

[13] http://www.ombudsmanpmr.org/informatia.htm.