Развитие института Уполномоченного по правам человека в России условно можно разделить на несколько этапов, в течение которых этот институт развивался от идеи до создания действующей системы.

Предварительный этап – 1991-1992 годы.

Первый этап – 1993-1995 годы.

Второй этап – 1996-2003 годы.

Третий этап – 2004 год и по настоящее время.

Как уже отмечалось предварительный этап связан с принятием в России 22 ноября 1991 года Декларации о правах и основных свободах человека, в которой говорится также о необходимости создания в стране должности Парламентского Уполномоченного по правам человека. Идея, получившая юридическое оформление в виде декларации, находит широкую поддержку среди политических деятелей, ученых, правозащитников. Но для ее реализации требовалось внести изменение в законодательство, в первую очередь в действующую Конституцию, что в условиях серьезных разногласий между Верховным Советом Росси Президент России делать было невозможно.

Учитывая данное обстоятельство, Президент Российской Федерации Б. Ельцин своим указом от 1 ноября 1993 года №1798 создает Комиссию по правам человека при Президенте РФ

[1], в качестве совещательного и консультативного органа при Президенте РФ с целью создания условий для реализации Главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина.  Председателем Комиссии был назначен известный правозащитник С. Ковалев.

Одной из важных функций Комиссии являлось рассмотрение обращений граждан о нарушениях их прав и законных интересов, расследование и проверка таких фактов. Комиссия, по сути дела, выполняла роль средства политической коммуникации, передающей сообщение о нарушениях прав человека от коммуникатора (гражданина) к адресату (Президенту).

Основными задачами Комиссии являлись такие, как создание условий для реализации Президентом его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина; содействие ему в совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод граждан; содействие координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в реализации  государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека; укрепление международного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека.

Можно с уверенностью констатировать, что до появления института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Комиссия по правам человека при Президенте РФ была на территории России единственной специальной правозащитной организацией для содействия всеобщему соблюдению основных прав и свобод человека. Комиссия выступила как организация, способствующая началу конструктивного диалога между государством и обществом по проблемам обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Как отмечал председатель Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации В.А. Карташкин: «Строительство правового государства – это сложный, длительный и многообразный процесс. В него должны быть вовлечены все органы законодательной и исполнительной власти, правительственные и неправительственные организации»[2].

Первый этап. В 1993 году была принята новая Конституция РФ, в которой декларация о создании должности Уполномоченного по правам человека получила конституционный статус. Отныне, как было сказано во введении, в числе прочих полномочий Государственной Думы Федерального Собрания, указанных в статье 103, вошло также назначение Уполномоченного по правам человека (далее – Уполномоченный), действующего на основании федерального конституционного закона. Однако ожидать быстрого принятия такого закона Государственной Думой первого созыва, избранной в 1994 году на два года[3], куда вошли представители более 15 политических партий и движений, от крайне левых до крайне правых в спектре политической жизни страны, было практически нереально[4].

Спустя год после образования Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, на основании межфракционных договоренностей, без принятия соответствующего закона об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, как это требовалась по Конституции, основываясь лишь на пункте «д» статьи 103 Конституции, на должность Уполномоченного был назначен уже известный С. Ковалев, депутат Государственной Думы, представитель партии «Выбор России».

С первых дней своего назначения Уполномоченный по правам человека стал главным критиком исполнительной власти за серьезные просчеты по защите прав миллионов граждан, потерявших свои сбережения и за действия федеральных войск в Чеченской Республике, нарушающих, по его мнению, права мирных граждан. В итоге, через год, оставшись без поддержки политического центра, и по настоянию депутатов ряда левых и радикальных фракций, которые, напротив, поддерживали действия российских войск в Чечне, он был освобожден от занимаемой должности, причем по словам некоторых депутатов, «за поддержку чеченских боевиков».

Деятельность С. Ковалева вызвала негативную реакцию в президентских и правительственных структурах. В то время Министр обороны П. Грачев назвал его «врагом России». И это при том, что при поддержке общества «Мемориал» и ряда других общественных организаций С. Ковалев создал Миссию Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе. По высказыванию различных СМИ, С. Ковалев был одним из немногих источников информации для российских СМИ об истинном положении дел в Чеченской Республике, о ходе боевых действий, в частности, о боях в Грозном и его бомбардировках.

Следует отметить, что спустя несколько месяцев после освобождения от должности С. Ковалев сыграл важную роль в спасении, заложников захваченных чеченской военизированной группировкой в одной из больниц г. Буденновска Ставропольского края в июне 1995 года. Бывший Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вместе с несколькими депутатами и журналистами стал добровольным заложником, взамен захваченных граждан.

Второй этап. В конце декабря 1996 года Государственная Дума нового созыва приняла Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который после одобрения Советом Федерации и подписания Президентом России вступил в силу после его официального опубликования[5].

Выборы и назначение первого всероссийского Уполномоченного после принятия ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в российской Федерации состоялись лишь 22 мая 1998 года. В результате новых фракционных договоренностей Уполномоченным по правам человека из многих кандидатов был избран и утвержден в должности профессор, доктор юридических наук, депутат Государственной Думы, представитель фракции КПРФ О. Миронов.

Новый Уполномоченный понимал, что в сложившихся условиях весьма непросто создать эффективный правозащитный институт. Более того, когда далеко не все осознавали его необходимость. Но в одном он был уверен: ему, опытному юристу, удастся переломить ситуацию. «Главное на данном этапе, –скажет он журналистам во время своей первой пресс-конференции после назначения[6], – создать  вокруг себя «правовую ауру» и выработать свой стиль работы». Это прежде всего означало: создать команду профессионалов, способную понять правовые проблемы каждого, кто будет обращаться к Уполномоченному.

С первых дней своего назначения О. Миронов столкнулся с реальными политическими и финансово-техническими проблемами. Как он сам писал в своем первом ежегодном докладе, становление института Уполномоченного проходило в период финансово-экономического кризиса, размывания единого правового и экономического пространства, массовых выступлений граждан в защиту своих прав, в ряде случаев приобретающих крайние формы (блокирование автомобильных и железнодорожных магистралей, голодовки, самоубийства и другие). На процесс формирования института оказывал негативное влияние правовой нигилизм, имеющий место в российском обществе, скептическое отношение к новому институту ряда государственных служащих. Нельзя не отметить и инертность органов государственной власти, в обязанности которых входит обеспечение деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[7]. Но следует отметить, что и принадлежность самого  федерального Уполномоченного к КПРФ, не способствовала формированию позитивного взгляда на институт – за это пресса часто критиковала его и по поводу и без такового. Критике подвергался он и со стороны однопартийцев, которые обвиняли Уполномоченного «в малоэффективности  в борьбе с режимом Б. Ельцина».

Полной неожиданностью и не только лично для О. Миронова, но и всего института Уполномоченного стало открытое письмо группы высокопоставленных работников его аппарата, обращенное к Президенту Российской Федерации В. Путину, опубликованное в «Российской газете». В этом письме сотрудники аппарата Уполномоченного выражали свое недовольство деятельностью Уполномоченного, в частности, его международными связями. По своей сути, это было скорее обвинительное заключение, выдержанное в духе времен массовых репрессий. Приведем  цитату из открытого письма: «Состоявшаяся поездка (Уполномоченного – прим. авт.) в США, щедро профинансированная находящимся на содержании ЦРУ «Фондом за демократию», стала логическим завершением мимикрирования О.О. Миронова в сторону наднациональной доктрины прав человека, используемой в качестве инструмента иностранного вмешательства во внутренние дела России» [8].

Несмотря на указанные проблемы, за пять лет работы О. Миронову все же удалось создать первый российский национальный институт для защиты прав человека. В иерархии государственных должностей должность Уполномоченного стала сравнима с должностью Председателя Конституционного суда. Значительно выросло количество работников аппарата Уполномоченного, улучшилось его материально-техническое состояние. Вместе с тем, так и не был определен статус работников самого аппарата Уполномоченного в системе государственных должностей. Забегая вперед, отметим, что этот вопрос был решен лишь при следующем Уполномоченном.

О. Миронов стал более активно участвовать в публичных мероприятиях, в том числе международных, с выездом за пределы России, как сообщала его пресс-служба, для обмена опытом. Правда, некоторые из таких поездок – в страны, которые вряд ли можно назвать образцовыми с точки зрения соблюдения в них прав человека, становились поводом для критики Уполномоченного по правам человека со стороны журналистов и других оппонентов[9].

Наряду с рассмотрением жалоб аппарат Уполномоченного занимался бесплатным правовым просвещением граждан, выпускал специальные брошюры и плакаты на тему прав человека. И на сегодняшний день большое исследовательское значение имеют изданные аппаратом Уполномоченного сборники документов, отражающих становление, развитие и деятельность института Уполномоченного в России и ее субъектах, а также периодический информационный журнал «Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» и ежемесячный информационный бюллетень «Права человека в России» и других материалов научно-просветительского характера. Наряду с ежегодными докладами о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и специальными докладами Уполномоченного, посвященными отдельным вопросам соблюдения прав человека, указанные издания направляются в российские научные и публичные библиотеки, библиотеки юридических вузов, воинских частей, учреждений пенитенциарной системы и другие учреждения

При Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи был создан экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми знаниями в области прав и свобод человека и гражданина – была найдена новая форма социально-политических коммуникаций института Уполномоченного с другими, как государственными, так и общественными структурами.

Статья 5 ФКЗ об Уполномоченном по правам человека дает право субъектам Российской Федерации учреждать институт Уполномоченного в каждом регионе по своему усмотрению. Не все субъекты Российской Федерации на первом этапе воспользовались данным правом.

Первым субъектом воспользовавшимся данным правом стал Башкортостан. В соответствии со статьей 88 Конституции Республики и Закона республики об Уполномоченном в Башкортостане постановлением Государственного Собрания Республики от 9 декабря 1996 года был назначен и после принесения присяги Государственному Собранию 27 декабря 1996 года вступил в должность Уполномоченного Ч. Газизов, Заслуженный юрист России, почетный работник прокуратуры РФ. Таким образом, он стал первым Уполномоченным, назначенным не только в конкретном субъекте Российской Федерации, но и во всей России после принятия ФЗ об Уполномоченном.

Со дня принятия ФКЗ об Уполномоченном в конце 1996 – начале 1997 годов и до конца 2000 года из 89 субъектов Российской Федерации должность  Уполномоченного была учреждена лишь в пяти (Республике Башкортостан, Свердловская, Смоленской, Астраханской, Саратовской областях и Республике Татарстан, Волгоградской области).

Большую роль в создании института уполномоченного в субъектах России на первом этапе сыграли комиссии по правам человека, которые функционировали при главах многих субъектов. Зачастую именно комиссии по правам человека в целом или отдельные их члены, представители как государственных, так и общественных структур, выступали инициаторами создания института Уполномоченного по правам человека в своих субъектах[10]. А в некоторых субъектах происходила логическая «трансформация» отдельных комиссий в институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации[11].

Вместе с тем, наличие возможности у субъектов выбирать между Комиссией по правам человека и институтом Уполномоченного, на наш взгляд, имело негативное влияние на распространение института Уполномоченного в регионах Российской Федерации. Региональные власти, так или иначе, чувствовали себя более комфортно, скорее, с комиссией, поскольку она была подотчетна и зависима от них.

Несмотря на это институт уполномоченного продолжал создаваться в разных субъектах Российской Федерации. Так, в 2001 году он был создан еще в 8 субъектах Федерации (Московской, Липецкой, Пермской, Самарской, Калининградской, Кемеровской, Амурской областях и Красноярском крае).

В 2002 году был утвержден новый состав Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. Но 2002 год был самым непродуктивным для развития института Уполномоченного в субъектах России. В указанном году, Институт был создан лишь в трех субъектах (Архангельской области, Республике Коми и Краснодарском крае). В 2003 году институт Уполномоченного создается еще в шести субъектах (Брянской, Калужской областях, Алтайском и Приморском краях, Республике Саха (Якутия) и Республика Ингушетия).

Третий этап. В начале 2004 года третьим Уполномоченным в России становится кандидат, предложенный Президентом Путиным, В. Лукин, один из основателей партии «Яблоко», бывший депутат Государственной Думы Российской Федерации. Новый Уполномоченный – известная в России и за ее пределами личность с богатым профессиональным и политическим опытом. В отличие от своего предшественника, новый Уполномоченный имеет  историческое образование.

В том же году Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации была преобразована в Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.

Анализируя роль и место Уполномоченного в условиях посттоталитарного государства, В. Лукин  в своих первых докладах обращает внимание власти на то, что «национальный правозащитный институт вынужден зачастую брать на себя более широкие функции, потребность в которых обусловлена неразвитостью независимой судебной системы, доминированием исполнительной власти в ущерб законодательной и судебной, избыточным государственным контролем над средствами массовой информации, непрозрачностью и высокой коррумпированностью государственного аппарата»[12]. На взгляд автора, это означает, что институт Уполномоченного по правам человека должен иметь более высокий статус не за счет заимствования полномочий других институтов или из-за того, что он является государственным учреждением, а за счет собственного авторитета, авторитета самого Уполномоченного.

Именно поэтому, считает В. Лукин, результаты деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует, очевидно, оценивать исходя из того, насколько ему удается «расшевелить» традиционную бюрократическую машину, добиться большего внимания чиновников к заботам и интересам людей. Это предполагает настойчивую работу с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, которая не заканчивается после получения Уполномоченным ответов государственных ведомств на его рекомендации. Содержание самих этих ответов нередко вынуждает Уполномоченного вновь и вновь обращаться в те же ведомства в целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан.

Хотя политические оценки находятся вне компетенции Уполномоченного, вместе с тем В. Лукин обращает внимание на то, что перестройка системы государственной власти, объясняемая ростом экстремистской, террористической угрозы, не встретила полного понимания в российском обществе и была расценена частью граждан как чреватая нарушением их конституционных прав и свобод. Вместе с тем, по его мнению, «ключевую роль в реализации социально-экономических прав граждан должно играть государство, располагающее для этого целой системой институтов, а также необходимыми полномочиями. Отстраненность государства от социальной сферы и тем более его технократическая «зацикленность» на технологии реформ в ущерб их социальной составляющей – недопустимы. Особенно на фоне уроков первой половины 90-х годов XX века» [13].

На взгляд автора, анализ деятельности Уполномоченного по правам человека за первый пятилетний срок (2004-2008 гг.) выявляет явную тенденцию к отождествлению  института Уполномоченного в России с государственным органом исполнительной власти: зачастую В. Лукин выражает явное недовольство ситуацией раздробленности системы Уполномоченных в России. По его мнению, региональные лидеры просто не желают создания дополнительного органа, контролирующего их действия и способного поймать за руку нерадивого чиновника[14]. На проблему создания единой системы Уполномоченных он обращает внимание также в своем последнем докладе за первые пять лет его деятельности.

В. Лукин считает, что институт уполномоченного по правам человека задуман как составная часть единообразной системы государственной защиты прав и свобод человека. Там, где его нет, система оказывается неполной, а граждане лишаются одного из средств защиты своих прав и свобод. Когда в одном субъекте Российской Федерации указанный институт существует, а в другом – отсутствует, об одинаковом для всех уровне государственной защиты прав и свобод человека говорить, естественно, не приходится.

В своем докладе        Уполномоченный подчеркивает, что с апреля 2002 года в Государственной Думе находится новый проект ФКЗ об Уполномоченном, в котором предлагается в пункт 1 статья 5 слова «могут учреждаться» заменить словом «учреждаются». То есть предлагается  норму о создании института Уполномоченного в субъектах превратить в  императивную[15].

«Как показывает опыт, во многих случаях нарушенные права и свободы могут быть оперативно восстановлены на месте события. Не происходит же этого зачастую потому, что органы государственной власти и местного самоуправления просто не ощущают присутствия независимого должностного лица, уполномоченного оценить их действия без скидки на «круговую поруку», «телефонное право» и другие распространенные «житейские понятия». Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации идеально приспособлен для выполнения таких функций. Конечно, при условии его подлинной независимости. Но это уже вопрос качества, а не организации государственной защиты прав и свобод человека», — резюмирует Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации[16].

Призывая вернуться к рассмотрению вопроса о введении императивной нормы, предусматривающей учреждение должности уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации, Уполномоченный отнюдь не стремится приобрести новых подчиненных. Региональные уполномоченные ему неподотчетны. Вообще говоря, принцип независимости и неподотчетности друг другу всех уполномоченных по правам человека представляется единственно верным. Ведь в пределах своей компетенции каждый из них несет всю полноту ответственности за обеспечение прав и свобод человека не перед какой-то вышестоящей инстанцией, а исключительно перед законом и, руководствуясь своим пониманием справедливости.

Вместе с тем, вопрос о создании «вертикальной» системы уполномоченных в России продолжается дебатироваться.

По мнению некоторых исследователей, закрепление права учреждения и назначения Уполномоченного в субъектах за самими субъектами весьма обосновано как с точки зрения Конституции России, которая относит защиту прав и свобод человека к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и с точки зрения фактического создания самого института регионального уполномоченного. В данном случае, прежде всего, следует учитывать то, что неравномерность развития субъектов Российской Федерации сказывается практически на развитии и отдельных ее сфер, в том числе на состоянии защиты прав и свобод человека и гражданина. Поэтому институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, как орган контроля представительной ветви власти субъекта Российской Федерации, должен создаваться именно при наличии политической воли органов власти субъектов Федерации[17].

Процесс становления института региональных уполномоченных по правам человека по-прежнему сталкивается с немалыми трудностями. Отчасти они носят вполне субъективный характер: в одних регионах органы государственной власти пытаются «руководить» деятельностью своих уполномоченных, в других – сами уполномоченные склонны порой такое «руководство» принимать как должное, забывая о том, что частью вертикали власти не являются. Некоторые трудности, напротив, обусловлены объективными причинами.

Как было указано выше, в соответствие с большинством законов субъектов Российской Федерации компетенция региональных уполномоченных не распространяется на территориальные органы федеральных органов государственный власти, деятельность которых находится в исключительном ведении Российской Федерации. К тому же, поскольку как гражданско-процессуальное, так и уголовно-процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации, региональный уполномоченный не наделен правом обращаться в суд для защиты прав и свобод граждан, знакомиться с уголовными и гражданскими делами и делами об административных нарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Это, однако, не означает, что в описанных выше ситуациях региональные уполномоченные полностью лишены инструментов защиты прав и свобод человека. Они могут обратиться к федеральному Уполномоченному с просьбой принять к рассмотрению поступившую к ним жалобу. Как показывает опыт, жалобы граждан, направляемые федеральному Уполномоченному его коллегами из регионов, чаще всего соответствуют установленным критериям приемлемости: хорошо обоснованы и документированы, снабжены экспертным заключением. В результате такие жалобы удается рассматривать в более интенсивном режиме, а эффективность вмешательства федерального Уполномоченного возрастает.

Федеральный Уполномоченный имеет соглашения или меморандумы о порядке взаимодействия и сотрудничества с Генеральной прокуратурой и  Главной военной прокуратурой Российской Федерации, МВД России, Минобороны России, ФСИН России и другими. Многие из региональных уполномоченных последовали этому примеру, подписав аналогичные соглашения или протоколы о сотрудничестве с соответствующими территориальными органами федеральных органов государственной власти.

Анализируя динамику развития регионального института Уполномоченного в регионах, можно констатировать следующий факт: до конца февраля 2004 года, то есть до официального вступления в должность Уполномоченного в России В. Лукина, институт Уполномоченного был создан лишь в 27 субъектах РФ. За последние пять лет их количество увеличилось почти вдвое[18]. Кроме того, более чем в 20 субъектах функционируют специализированные уполномоченные по правам ребенка с разными полномочиями и уровнем независимости от Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ и органов власти.

Первые Уполномоченные по правам ребенка в Российской Федерации появились в 1998 году как пилотный проект Детского фонда ООН ЮНИСЕФ в РФ и Минсоцразвития РФ в Калужской, Волгоградской Новгородской областях, в городах Санкт-Петербурге и Екатеринбурге. А в начале 2000-х – должности «детского» уполномоченного стали появляться и в других субъектах РФ на основании нормативных правовых актов субъектов РФ. Например, в Москве был принят соответствующий закон. На должность Уполномоченного по правам ребенка в Москве был назначен А. Головань, по инициативе которого была создана Ассоциация детских Уполномоченных по правам ребенка в России.

Анализируя правовой статус Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, можно разделить их на следующие группы:

— самостоятельное государственное учреждение и должностное лицо, действующее на основании специального закона, назначаемое решением исполнительного или законодательного органов (Волгоградская, Самарская Тюменская области, Республике Саха (Якутия), Ямало-Ненецкий автономный округ, Краснодарский край, Республика Дагестан);

— структурное подразделение института Уполномоченного по правам человека в субъекте и независимое от Уполномоченного должностное лицо, назначаемое законодательным органом субъекта Федерации (Ростовская область);

— структурное подразделение института Уполномоченного по правам человека и назначаемое на должность Уполномоченным по правам человека субъекта РФ или решением исполнительного органа власти субъекта (Алтайский край, Нижегородская и Свердловская области);

— структурное подразделение исполнительного органа власти субъекта и должностное лицо, назначаемое на должность исполнительным органом субъекта РФ (Республика Карелия, Белгородская, Вологодская, Ивановская, Кемеровская области).

Основная часть Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ относятся к последней группе и функционирует при главе исполнительного органа субъекта или того или иного министерства, относящегося к блоку министерств социального направления (здравоохранения, образования, социального развития).

Развивая тему об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации в части требования к кандидатуре на эту должность, следует отметить, что многие высказывают мнение о том, что на должность Уполномоченного по правам человека должно назначаться лицо из числа достойных доверия лиц, знающих проблемы, связанные с правами человека. Это должны быть не просто теоретические знания о естественных и приобретенных правах, зафиксированных во многих международных и внутренних документах,  а умение защищать их в своей стране и регионе, с учетом их особенностей. Однако, на деле, как показывает анализ, не все действующие Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации соответствуют этим требованиям. Ежегодные доклады многих Уполномоченных содержат, на взгляд автора, излишнюю информацию теории проблем прав и свобод человека, не уделяя  при этом должного внимания способам их реализации в своем регионе.

Существуют определенные методики оценки эффективности функционирования института Уполномоченного, разработанные на основе практики аналогичных институтов в других странах. Кроме того, как показывает мировая практика, для эффективного выполнения этой работы существуют определенные критерии морально-этического, психологического, возрастного, образовательного, национального, культурного характера, установленные для оценки деятельности самих Уполномоченных. Для их анализа требуется, естественно, более глубокое и всестороннее представление этой темы. Но определенную информацию можно получить на основании метода биографического анализа. Основываясь на указанном методе, можно проанализировать, кто становится Уполномоченным по правам человека в России и ее субъектах, и насколько кандидатуры, представленные на должность российского Уполномоченного,  соответствуют тем требованиям, которые предъявляются к должностным лицам, призванным защищать права и свободы человека от чиновничьего произвола.

Можно констатировать, что все трое Уполномоченных по правам человека в России являлись депутатами Государственной Думы Российской Федерации: двое из них – С. Ковалев и О. Миронов – действующими на момент назначения, а В. Лукин на момент выдвижения на должность занимался партийной работой вне парламента, поскольку его партия проиграла на последних выборах депутатов в Государственную Думу. То есть это лица, имеющие определенный опыт политической борьбы с целью прихода к власти.

По образованию лишь О. Миронов был юристом, то есть относился к той профессии, которая более соответствует мировой тенденции назначения на должность омбудсмана. В законах многих стран это требование прописано даже в соответствующих нормативных актах. Например, согласно закону Эстонии Канцлер юстиции  должен иметь высшее академическое образование, он должен быть опытным и признанным юристом. ФКЗ об Уполномоченном по правам человека в России не содержит таких требований. Зато соответствующее требование содержат соответствующие законы ряда субъектов России. Но, как правило, они не носят императивного характера, поэтому известны случаи игнорирования этой нормы в некоторых субъектах.

В мировой практике для будущего омбудсмана большое значение имеет также опыт по защите прав человека. Представляется, что опыт защиты прав человека могут иметь представители самых разных профессий. И для этого совсем не обязательно иметь юридическое образование и работать в правоохранительных или судебных органах. Например, первый Уполномоченный России С. Ковалев имел ученую степень кандидата биологических наук и долгие годы занимался биологическими исследованиями, но вместе с тем считался одним из известных правозащитников страны. Опыт защиты прав человека, безусловно, могут иметь также депутаты законодательных органов, в рамках своих депутатских полномочий. Напротив, О. Миронов являлся профессиональным юристом, профессором конституционного права, но вместе с тем практической защитой прав человека занимался только в начале своей трудовой деятельности в качестве оперуполномоченного в органах милиции. Дальнейшая его работа в области юриспруденции была связана с преподаванием.

Исходя из этого можно констатировать, что с точки зрения опыта защиты прав человека лишь С. Ковалев профессионально занимался правозащитной деятельностью, поскольку до своего назначения на должность Уполномоченного он совмещал депутатскую деятельность с должностью председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации на общественных началах. На взгляд автора, достаточно спорным, является наличие опыта правозащитной деятельности у О. Миронова в годы работы в одном из ведущих юридических вузов страны – Саратовском юридическом институте (ныне – Саратовская государственная академия права). Поскольку опыт, это не знание теории права или конституционного права, а в первую очередь, каждодневная практика. С этой точки зрения, не менее спорным является также наличие опыта правозащитной деятельности у В. Лукина в качестве депутата Государственной Думы, хотя в определенных случаях депутат как представитель органа законодательной власти, в некоторой степени, занимается защитой прав и интересов своих избирателей.

Перейдя к биографическому анализу Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, можно сказать, что по профессии и по опыту правозащитной деятельности здесь наблюдается большое многообразие. Так, юридическое образование получили менее трети Уполномоченных. Остальные имеют инженерные, педагогические, экономические специальности. Уполномоченные по правам в Калининградской области И. Вершинина, в Республике Алтай С. Шефер и в Приморском крае В. Ушаков имеют медицинское образование. Последний до назначения Уполномоченным занимал должность руководителя департамента здравоохранения своего региона.

Шестеро из семидесяти являлись кадровыми офицерами, прослужившими в воинских подразделениях и правоохранительных органах. Трое Уполномоченных: в Республике Карелия В. Шмыков, в Астраханской области Ю. Салтыков, в Белгородской области Н. Шатохин дослужились до звания генерал-майора.

Уполномоченные получали образование в самых разных вузах страны. При этом, каждый седьмой из них имеет два высших образования, второе, как правило – юридическое, а трое из них – три высших образования.

Большинство Уполномоченных – 26 человек – до назначения на должность работали в структурах исполнительной власти субъектов. Количество бывших депутатов регионального уровня составляет 18 человек. Немного меньше бывших сотрудников правоохранительных органов: прокуратуры, органов внутренних дел, государственной безопасности – 11 человек.  Есть также представители из профессорско-преподавательской среды – 4 человека, бизнеса и избирательных комиссий – по 2 человека; НКО, судов, адвокатуры – по одному человеку.

Примечательно, что трое Уполномоченных  до назначения на должности занимали пост руководителя законодательного органа своего субъекта. В их числе А. Жаров – бывший Председатель Московской областной Думы, И. Зелент – бывший Председатель Законодательного Собрания Иркутской области, С. Жеков – бывший Председатель Законодательного Собрания Приморского края.

Высшие должности в органах исполнительной власти занимали Уполномоченные Т. Марголина – вице-губернатор Пермской области, И. Блохина – заместитель Губернатора Тверской области. Уполномоченный Новгородской области Г. Матвеева занимала должность заместителя главы  администрации Великого Новгорода.

Уполномоченный по правам человека в Ростовской области А. Харьковский, прежде чем быть назначенным на должность Уполномоченного, в течение десяти лет руководил прокуратурой области, Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае А. Селюков занимал должность прокурора края, а бывший Уполномоченный по правам человека в Самарской области В. Баландин руководил Самарским областным управлением юстиции.

С точки зрения гендерного равенства, первенство явно на стороне мужчин-Уполномоченных. Из 70 бывших и ныне действующих Уполномоченных по правам человека лишь пятнадцать – женщины. При этом, лишь пять из них были избраны в качестве первых Уполномоченных по правам человека в своих регионе: Ахраменко Н.П. – в Архангельской области, Вершинина И.Ф. – в Калининградской область, Захарова Ф.Н. – в Республике Саха (Якутия), Омарова У.А. – в Республике Дагестан, Пинишина С. Ф. – в Пензенской области.

Для кандидатов на должность региональных Уполномоченных, установлены и возрастной ценз, не менее 30 лет. Вместе с тем подавляющее большинство Уполномоченных по правам человека назначены на должность в возрасте старше 50 лет, из них 16 человека заняли должность Уполномоченного по правам человека в своем регионе в возрасте старше 60 лет.

Большинство Уполномоченных не афишируют свою партийную принадлежность и политические пристрастия. В биографических данных лишь пятерых из них указана их принадлежность к руководящим органам региональных отделений ВПП «Единая Россия» – Уполномоченных по правам человека в Пензенской области – С. Пинишиной, Волгоградской области – В. Ростовщикова и Архангельской области – Л. Анисимовой. Первый Уполномоченный в Волгоградской области М. Таранцов – был член КПРФ, а Уполномоченный в Самарской области И. Скупова – членом партии «Яблоко».

Большинство российских Уполномоченных награждены орденами и медалями разных степеней, а одному из них – В. Ростовщикову, до того как он стал Уполномоченным по правам человека в Волгоградской области, было присвоено звание Героя России и вручена медаль «Золотая звезда» за мужество и героизм, проявленный в чрезвычайных обстоятельствах, за смелые и решительные действия в условиях, сопряженных с риском для жизни.

Как показывает анализ, на сегодняшний день путь к должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации у подавляющего большинства Уполномоченных весьма схож: государственная служба в органах исполнительной власти субъекта или правоохранительных органах (милиция, прокуратура) – депутатская деятельность в городском или областном представительном органе – Уполномоченный по правам человека. Некоторые из них до своего назначения на эту должность занимали самые высокие государственные должности в структурах органов государственной власти субъекта Федерации. Можно сделать вывод о том, что главы исполнительных органов субъектов стремятся выдвигать на эту должность наиболее опытных «аппаратчиков». С одной стороны, эти люди лучше знают все недостатки государственного регионального администрирования и, в случае необходимости, могут быстро найти решение по восстановлению нарушенных прав; но, с другой стороны, учитывая «аппаратный» менталитет, есть сомнение в том, что они станут «не удобным» для власти, каковыми принято считать омбудсманов во всем мире.

Следует отметить, что широкая российская общественность сегодня практически лишена права участвовать в процессе выдвижения на должность Уполномоченных. При том что Уполномоченный – это посредник между обществом и властью и защитник граждан. Неслучайно в некоторых странах он так и называется – защитник народа или народный защитник, адвокат народа, представитель народа.

На наш взгляд, в том числе в условиях формирования вертикали власти выдвижение на должность Уполномоченного в субъекте должно происходить с участием общественности. Во многих субъектах Российской Федерации функционируют региональные Общественные палаты, которые вполне бы могли рекомендовать достойных кандидатов, которые действительно пользуются непререкаемым авторитетом и имеют определенные достижения в области защиты прав человека.

Вместе с тем, следует отметить, что становление и  развитие многих институтов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации было сопряжено с определенными политическими издержками. Так, в конце 2003 года Губернатор Саратовской области Д. Аяцков отказался воспользоваться своим правом и выдвижения на второй срок кандидатуру действующего Уполномоченного по правам человека в Саратовской области А. Ландо, который пользовался популярностью среди жителей области. На должность Уполномоченного по правам человека в Саратовской области группой депутатов Саратовской областной Думы (по данным некоторых источников по просьбе прокурора Саратовской области), была выдвинута на безальтернативной основе и утверждена в должности Уполномоченного по правам человека в Саратовской области кандидатура начальника отдела областной прокуратуры Н. Лукашовой.

Парадоксальная ситуация сложилась в Архангельской области, где более года не могли выбрать уполномоченного по правам человека. Срок полномочий избранного уполномоченного Н. Ахраменко, которая работала в этой должности с 2002 года, закончился еще в 2007 году, но политические разногласия среди депутатов законодательного органа области, а также между ними и губернатором области не позволяли своевременно провести выборы и назначить нового уполномоченного по правам человека.

Не менее сложным было создание и развитие института Уполномоченного по правам человека в городе Санкт-Петербурге. Несмотря на то, что Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» был принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга еще в декабре 1997 года, первый Уполномоченного по правам человека был избран и назначен на должность лишь в июле 2007 года. Им стал  представитель партии «Единая Россия» И. Михайлов. Однако, 21 октября 2009 года депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга досрочно прекратили его полномочия. Это был первый в России случай отставки омбудсмана по политическим мотивам. Свое решение парламентарии обосновали так: «Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге И. Михайлов совершал действия, несовместимые с государственной должностью». Среди претензий, предъявленных омбудсману, значится, например, участие сотрудников его аппарата в муниципальных выборах на территории Ленинградской области. Его также обвинили в том, что «на официальном сайте Уполномоченного в открытом доступе изложены сведения из поступивших Уполномоченному жалоб граждан, содержащие личную, семейную тайну граждан, подробные обстоятельства их частной жизни». «Установленное грубое нарушения норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов, норм международного права повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан», – констатировала контрольная группа, изучавшая деятельность Михайлова на посту омбудсмена[19]. Между тем, накануне парламентского заседания петербургский Уполномоченный по правам человека и его коллеги выставили на своем официальном сайте текст открытого письма, направленного Губернатору и Председателю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В нем они подробно изложили свою позицию и опровергли все обвинения.

Письмо содержит упоминание о том, что «14 октября 2009 года на заседании Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в первом чтении был принят Закон Санкт-Петербурга «О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» и «О Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга». Указанный закон сокращает численность аппарата Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге на 60 процентов, а также ликвидирует отдельные должности в аппарате Уполномоченного, в том числе должность руководителя аппарата.

По мнению авторов письма, сам факт сокращения штата, предполагаемого сокращения бюджета и упразднения отдельных должностей в условиях финансового кризиса должен приветствоваться, особенно применительно к государственной службе, и, что они с этим абсолютно согласны. Но, к сожалению, «подоплека внесения указанного законопроекта иная». По их словам негодование председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, например, «вызвало участие семи сотрудников Аппарата Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге в муниципальных выборах в Ленинградской области»[20].

По словам И. Михайлова председатель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В. Тюльпанов «продемонстрировал всем, что он может существенно влиять на институт омбудсмана, провозглашенный независимым. Сначала он во всеуслышание объявил, что попросил меня запретить моим сотрудникам не участвовать в выборах. То есть, по сути, предлагал мне нарушить закон, используя свое служебное положение. Я отказался, и незамедлительно последовали репрессии. Сначала на 60 процентов сократили аппарат. Потом под надуманным предлогом, проигнорировав все законы, приняли постановление о досрочном прекращении моих полномочий».

Спустя два месяца новым Уполномоченным по правам человека был избран председатель Общественного совета Петербурга, председатель Комиссии по вопросам помилования в Петербурге и художественный руководитель Культурно-просветитель-ского центра театра и кино «Алеко» А. Козырев. Его кандидатуру внесла губернатор города В. Матвиенко. Несмотря на это, бывший Уполномоченный был намерен оспаривать решение депутатов. «Я буду оспаривать это решение в суде, вплоть до Страсбургского», — заявил он «Российской газете».

Ситуация с отстранением от выполнения должности избранного Уполномоченного по правам человека вновь стало поводом для обсуждения вопроса правовой защищенности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. На официальном сайте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации было размещено заявление В. Лукина о необходимости законодательного укрепления независимости региональных омбудсманов. Только создание единой системы защиты прав человека на всей территории Российской Федерации, по мнению В. Лукина, повысит эффективность правозащитной деятельности региональных омбудсманов, а так же создаст условия для федеральных гарантий независимости уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации[21].

В тексте заявления упоминается, что случай с И. Михайловым послужит стимулом для совершенствования законодательства, регулирующего правозащитную деятельность региональных омбудсманов, и позволит создать правовые условия для их взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Сам И. Михайлов так прокомментировал инициативы уполномоченного РФ: «При назначении и снятии регионального уполномоченного было бы разумно использовать систему так называемого «двойного ключа» – когда подобные решения принимаются не только на местном уровне, но и подтверждаются федеральным омбудсменом».

Примечательно, что в Санкт-Петербурге расположен один из известных в стране исследовательских центров деятельности региональных омбудсманов – Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратеги», которым было организовано большое количество исследований по созданию института эффективного омбудсмана. Многие регионы России пользовались этими разработками при учреждении института уполномоченного по правам человека в своих субъектах.

[2] Карташкин В.А. Полномочия и деятельность Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации // Безопасность. М., 1998. № 7-10. С. 88.

[3] Государственная Дума I созыва функционировала с 14 января 1994 г. по 17 января 1996 года.

[4] Федеральный конституционный закон в России считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (статья 108 Конституции РФ).

[5] Закон впервые опубликован в «Российской газете» 4 марта 1997 года.

[6] Давтян С. Кому не нравится независимый омбудсмен? // Репортер, 2002, 3 дек.

[7] См.: Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в России и ее субъектах. М.: Юридическая литература, 2000. С. 25.

[8] См.: Открытое письмо государственных служащих аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Президенту Российской Федерации Владимиру Владимировичу Путину // Российская газета. 2001. 29 нояб.

[9] Бахрошин Н. Главный путешественник России. Штрихи к портрету правозащитника Миронова // Версия, 2000. 5 дек.

[10] Примером может служить опыт Архангельской области. См.: Выступление Дундиной В.К. на Всероссийской научно-практической конференции «Правозащитное движение и механизмы защиты прав человека» // Правозащитное движение и механизмы защиты прав человека: Стенографический отчет Всероссийской научно-практической конференции (Санкт-Петербург, 13–14 июня 1998 г.). СПб., 1998. С. 41.

[11] См., напр.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Саратовской области о деятельности по защите прав человека в 1999 году. Саратов, 2000. С. 7.

[12] См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2005 году. М., 2006. С. 3.

[13] Там же. С. 5.

[14] Давтян С. Лукин В.: Омбудсмен не может построить коммунизм // Саратов-СП. 2004. 3 июн.

[15] См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2008 году. М., 2009. С. 85.

[16] См.: Там же.

[17] См., напр.: Маркелова Е.Г. С.41.

[18] Хронология назначения и работы Уполномоченных по правам человека в субъектах России на март 2009 года выглядит следующим образом: 1996 год — Республика Башкортостан: Газизов Ч.Б. (1996-2005 гг.), Тукумбетов Ф.Г. (2005-2009 гг.), Каюмов Р.Ф. (2009 год – по настоящее время). 1997 год — Свердловская область: Машков В.В. (1997-2001 гг.), Мерзлякова Т. Г. (2001 год – по настоящее время). 1998 год – Смоленская область: Осин В.Н. (1998-2008 гг.), Капустин А. М. (2008 год – по настоящее время). 1999 год — Саратовская область: Ландо А.С. (1999-2004), Лукашова Н.Ф. (2004 год – по настоящее время); Астраханская область (Виноградов В.В. (1999-2005 гг.), Салтыков Ю.Н. (2005 год – по настоящее время); 2000 год — Республика Татарстан: Вагизов Р.Г. (2002 год – по настоящее время); Волгоградская область: Таранцов М.А. (2000-2009 гг.), Ростовщиков В. А. (2009 год – по настоящее время). 2001 год – Московская область: Крыжов С.Б. (2001-2006 гг.), Жаров А.Е. (2006 год – по настоящее время); Липецкая область: Бородин В.А. (2001-2006 гг.), Загнойко Н.И. (2006 год – по настоящее время), Красноярский край: Жмаков И.Е. (2001-2008 гг.), Денисов М.Г. (2008 год – по настоящее время); Пермская область: Матвеева С.Н. (2001-2004 гг., досрочно), Марголина Т.И. (2004 год – по настоящее время); Самарская область: Баландин В.Н. (2001-2004 гг., досрочно), Скупова И.А. (2004 год – по настоящее время); Калининградская область: Вершинина И.Ф. (2001 год – по настоящее время); Кемеровская область: Волков Н.А. (2001 год – по настоящее время); Амурская область: Глотов В.П. (2001-2005 гг.), Хащева Л.С. (2005 год – по настоящее время). 2002 год — Архангельская область: Ахраменко Н.П. (2002-2008 гг.), Анисимова Л.В., (2008 год – по настоящее время); Республика Коми: Вокуев Л.М. (2002-2007 гг.), Завьялова Л.В. (2007 год – по настоящее время); Краснодарский край: Козицкий А.Г. (2002 – по настоящее время); Ставрополский край: Селюков А.И. (2002 год – по настоящее время). 2003 год – Брянская область: Копырнов Б.М. (2003-2008 гг.), Рожков П. М. (2008 год – по настоящее время); Алтайский край: Вислогузов Ю.А. (2003 год – по настоящее время); Приморский край: Жеков С.В. (2003-2009 гг.), Ушаков В.Г. (2009 год – по настоящее время); Республика Саха (Якутия): Захарова Ф.Н. 2003 год – по настоящее время); Калужская область: Зельников Ю.И. (2003 год – по настоящее время); Республика Ингушетия: Кокурхаева К.-С. А-К. (2003-2009 гг.). 2004 год – Таймырский АО: Лузгин В.И. (2004-2005 гг.), Завьялова Л. В. (2005 год – по настоящее время); Нижегородская область: Ольнев В.В. (2004 год – по настоящее время). 2005 год – Курская область: Ефремова Н.Д. (2005 год – по настоящее время); Удмуртская Республика: Кокорин М.К. (2005 год – по настоящее время); Брянская область: Копырнов Б.М. (2003-2007 гг.), Рожков П.М. (2007 год – по настоящее время). 2006 год — Республика Дагестан: Омарова У.А. (2006-2007 гг., 2009 год – по настоящее время), Алисултанова С.С. (2007-2009 гг.); Хабаровский край: Березуцкий Ю.Н. (2006 год – по настоящее время); Чеченская Республика: Нухажиева Н.С. (2006 год – по настоящее время). 2007 год – Тверская область: Блохина И.В. (2007 год – по настоящее время); Орловская область: Васютина Ю.С. (2007 год – по настоящее время);  Ненецкий автономный округ: Дульнева Б.Н. (2007 год – по настоящее время; Республика Алтай: Шефер С. С. (2007 год – по настоящее время); Иркутская область: Зелента И.З. (2007 год – по настоящее время); Кабардино-Балкарская Республика: Зумакулова Б.М. (2007 год – по настоящее время); Республика Мордовия: Ястребцев Ю. А. (2007 год – по настоящее время); Санкт-Петербург: Михайлов И.П. (2007-2009 гг., досрочно), Козырев А.  (2009 год – по настоящее время). 2008 год — Хабаровский край: Березуцкий Ю.Н. (2008 год – по настоящее время); Пензенская область: Пинишина С. Ф. (2008 год – по настоящее время); Республика Адыгея: Прихленко М.В. (2008 год – по настоящее время); Брянская область: Рожков П.М. (2008 год – по настоящее время); Новгородская область – Матвеева Г.С. (2008 год – по настоящее время); Омская область: Пронникова В.В. (2009 год – по настоящее время); Республика Карелия: Шмыков В.А. (2008 год – по настоящее время). 2009 год – Ульяновская область: Эдварс Г. А. (2009 год – по настоящее время).

[19] Кто поможет омбудсмену // Российская газета. 2009. 22 окт.

[20] Открытое письмо руководителя и сотрудников Аппарата Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге Михайлова И.П.

http://www.ombudsmanspb.ru/activity/comments/p1048).

[21] По соб. Росбалт-Петербург. Российский омбудсмен создает правозащитную ветвь власти  // http://www.rosbalt.ru/2009/10/28/684232.html