20 лет назад в России был принят федеральный конституционный закон (ФКЗ), призванный урегулировать деятельность нового для страны государственного правозащитного института.

Идея создания должности Уполномоченного по правам человека в РФ (далее – Уполномоченного) была заложена в Конституции РФ, принятой на всеобщем референдуме 1993 года. Согласно ей, необходимо было принять соответствующий ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее – ФКЗ об Уполномоченном). Но его принятие затянулась на четыре года. Появился он во времена парада суверенитетов субъектов РФ во второй половине 90-ых годов прошлого столетия. Во времена, когда политические элиты многих субъектов РФ, и не только национальных республик, но и многих областей и краев, стремились подчеркнуть любыми путями свою самодостаточность и независимость при принятии экономических и политических решений.

Процесс появления в таких условиях ФКЗ об Уполномоченном, затрагивающим интересы региональных элит, не мог быть гладким. Согласно этому законопроекту, в субъектах должен был появиться условный наместник Федерального Уполномоченного, который должен был следить за соблюдением прав человека региональными чиновниками. Регионами этот акт был расценен как посягательство на их суверенитет и недоверие к политическому руководству.

Законопроект появился в рамках второго созыва Государственной Думы Федерального Собрания (1995-2000 гг.), куда входило девять фракций, представляющих пять партий и несколько неформальных депутатских групп. Принятие в условиях такого широкого политического представительства, с порой противоположными представлениями  о правах и свободах человека, в законодательном органе страны закона, который должен был регулировать деятельность некоего абстрактного формирования с многочисленным аппаратом, функции которого пока мало кто себе представлял, можно назвать успехом. Особенно, если учесть то обстоятельство, что в 1994 году депутаты предыдущего созыва уже назначали, а спустя год успешно освободили от должности первого Уполномоченного по правам человека в РФ Сергея Ковалева, формально «за выступление в поддержку чеченских сепаратистов», а на самом деле – за деятельность против войны в Чечне. Тогда именно отсутствие ФКЗ об Уполномоченном помогло депутатам без особого труда выполнить эту политическую задачу — уволить Уполномоченного. Отсутствие же ФКЗ об Уполномоченном помешало Ковалеву приступить к формированию аппарат Уполномоченного, без которого трудно себе представить его работу.

Депутаты, безусловно, понимали, что принятие ФКЗ об Уполномоченном лишит их возможности уволить будущего Уполномоченного, если его деятельность покажется им сомнительной, как это случилось с Ковалевым. По законопроекту это можно было сделать лишь при совершении Уполномоченным уголовного преступления.

Кроме того, принятие не просто закона, а федерального конституционного закона депутатами Государственной Думы в те годы не означало, что он автоматически будет одобрен верхней палатой Федерального Собрания — Советом Федерации, который состоял из губернаторов и председателей законодательных органов субъектов РФ.

В Совете Федерации, как и ожидалось, главным камнем преткновения стала как раз норма о создании представительства Уполномоченного по правам человека в РФ в субъектах. Члены Совета Федерации проголосовали против принятия ФКЗ об Уполномоченном в такой редакции. Он был одобрен лишь после того, как согласительная комиссия, созданная для этой цели, нашла приемлемую редакцию спорной нормы . В новой редакции статьи 5 ФКЗ об Уполномоченном субъекты получили право создавать не представительство федерального омбудсмена у себя, а в соответствии со своим законодательством учреждать по своему усмотрению должность Уполномоченного по правам человека в своем субъекте, за счет средств бюджета субъекта РФ.

Такое развитие института, при создавшихся условиях, устраивала также Президента РФ, так как отсутствие института Уполномоченного препятствовала включению России в международные институты. 26 февраля 2017 года, в установленный законом срок, президент РФ Борис Ельцин подписал ФКЗ об Уполномоченном и он вступил в силу после его официального опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации от 3 марта 1997 года.

С тех прошло 20 лет. За эти годы в политической системе страны произошли колоссальные изменения. Канул в лету парад суверенитетов. Власть стала централизованная. Поэтому, если в первые несколько лет со дня принятия ФКЗ об Уполномоченном этот институт был учрежден в не более, чем десяти субъектах РФ из 83-х, то теперь он имеется во всех субъектах, включая вошедших в состав России Крым со Севастополем. Кроме того, утратила силу статья 5 ФКЗ об Уполномоченном. Вместо нее в Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации внесена норма, согласно которой до рассмотрения кандидатуры на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации согласовывает ее с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Хотелось бы, конечно, чтобы такая эволюция института Уполномоченного в субъектах РФ происходила естественным путем, с осознанием субъектов его важности для развития гражданского общества. Но в условиях ограниченных бюджетных средств, ограниченных экономических возможностей и, как следствие, финансовой зависимости многих субъектов от федерального центра, расширение института происходило, естественно, не без давления Администрации Президента РФ. Это связано с тем, что в условиях усиления гражданской активности среди протестной массы, которая имела место, Уполномоченные должны брать на себя функцию медиатора между обществом и властью.

Появление института Уполномоченного во всех субъектах, с одной стороны, дало возможность гражданам России, проживающим в разных субъектах, иметь одинаковые механизмы защиты своих прав, даже если один из этих механизмов – Уполномоченный, который как указано в законодательстве, просто дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан и не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. С другой стороны, насаждение должности Уполномоченного во всех субъектах с применением административных ресурсов федерального центра привело к тому, что на эту должность выдвигаются, избираются и назначаются, как правило, исключительно проверенные и «надежные» для власти люди, для которых государственные интересы, разумеется, преобладают над правами отдельных индивидов, особенно, если соблюдение прав и свобод таких отдельных индивидов, даже теоретически, может угрожать безопасности общества.

Быть государственным служащим и одновременно правозащитником — непростая задача и не каждый способен выполнять эту работу без оглядки на власть.

В таких условиях очевидно, что как-либо зависящий от власти Уполномоченный никогда не будет ставить под сомнение властные решения, направленные на формирование большинства единомышленников, поддерживающих ее решения.

Поэтому неудивительно, что основная тематика, которая находит отражение в ежегодных докладах Уполномоченных как документа, обобщающего их правозащитную деятельность, является социальная защита граждан.

Доклад, на самом деле, это не просто отчет, а лакмусовая бумага, которая отчетливо показывает уровень независимости и внутренней свободы самого омбудсмена. Открываете ежегодный доклад любого российского регионального омбудсмена. Лишь немногие затрагивает острые вопросы, которые могут вступить в конфликт с политическим курсом руководства страны или своих субъектов. К числу таких проблем можно отнести права отдельных социальных групп, таких, например, как ЛГБТ-сообщества, свобода слова и собраний, гражданская активность вне политического тренда. Они, к сожалению, остаются вне поля правозащитной деятельности большинства Уполномоченных.

ЖКХ и социальная защита граждан важны, безусловно. Но, даже если эти проблемы составляют большую часть обращений к Уполномоченному, что так и есть, это не означает, что проблемы меньшинства являются второстепенными. Отнюдь нет.

Тем не менее, несмотря на существующие проблемы и наличие конфликта интересов, за прошедшие 20 лет институт Уполномоченного по правам человека в России и ее субъектах стал узнаваемым. И, если в начале слово «омбудсмен» как синоним слову «уполномоченный» многие даже не выговаривали, сегодня оно вошло в лексикон многих политиков и общественных деятелей и простых граждан. Кроме того, Уполномоченный способствовал развитию институтов уполномоченного по правам отдельных социальных групп. А две из них — уполномоченный по правам ребенка и уполномоченный по защите прав предпринимателей — получили государственное признание.

Важным показателем популярности института Уполномоченного является и то обстоятельство, что теперь ни одно ведущее СМИ внутри страны не обходится без комментариев отдельных Уполномоченных по вопросам прав и свобод человека. Да и судя по регулярным встречам представителей власти: от президента страны до руководителей субъектов, и власть придает этому институту большое значение.

Уполномоченный, мнением которого не интересуются журналисты, должен задуматься над этим. Кто-то скажет: обойдусь без них. Безусловно, но проблема никуда не исчезнет, и, рано или поздно, этот вопрос заинтересует депутатов, которые назначают Уполномоченного — и делают свои выводы о его деятельности, в основном, по материалам СМИ. До сих пор есть Уполномоченные, которые не имеют даже своего официального сайта или представительсв в социальных сетях. А из числа тех, кто открыл официальны сайт, есть такие, которые размещают информацию о своей деятельности нерегулярно или вовсе не размещают.

Популярность Уполномоченного — это, безусловно, важный капитал, который можно тратить только для развития гражданского общества, в котором уважаются и соблюдаются права и свободы граждан, независимо от их принадлежности к большинству, их национальности, политической ориентации, гендерной идентичности, цвета кожи и так далее. В противном случае, Уполномоченный потеряет приобретенный капитал и при усилении гражданской протестной массы в обществе, не сможет выполнить эффективно главную свою функцию медиатора между обществом и властью из-за отсутствия доверия, как у одной, так и у другой стороны.