Голоса, которые не должны молчать. Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их, гласит статья 19 Всемирной декларации прав человека. Накануне годовщины принятия этого документа - Всемирного дня прав человека группа из 55 независимых организаций и экспертов при Организации Объединенных Наций призвали государства во всем мире, защитить защитников прав человека, а также реагировать и расследовать случаи на продолжающие нападения на них со стороны разных субъектов, которые привели к гибели лидеров общин, юристов, журналистов, женщин-правозащитников, общественных деятелей и многих других. Таким образом, они потребовали прекратить дискриминацию и несправедливость в отношении правозащитников. По их словам, правозащитники не берут в руки оружие, они не прибегают к насилию - защитники используют только свои голоса и настойчивость, чтобы поставить конец несправедливости мирным путем.

10 декабря 1948 года была принята Всеобщая декларация прав человека. Одним из атрибутов современной демократии является наличие в стране должностного лица, задача которого — способствовать соблюдению тех самих прав и свобод человека, о которых говорится в этом документе: омбудсман. В странах с развитой демократией он способствует созданию «хорошего управления» (англ. «good governance»).

Известно, что идея создания должности парламентского уполномоченного по правам человека (или омбудсмана, как принято его называть в странах Запада) родилась в России в конце прошлого столетия, во время перехода страны из одной общественной формации в другую: из тоталитаризма в демократию. Этот факт был сначала отражен в российской декларации прав и свобод человека и гражданина, затем в новой конституции, и, наконец, в соответствующем федеральном законе об омбудсмане, принятом спустя четыре года после всенародного одобрения основного закона страны. Ещё до принятия данного закона Государственная Дума успела назначить в качестве уполномоченного по правам человека известного правозащитника Сергея Ковалева, который, правда, проработав чуть больше года, с таким же успехом был затем отстранен от должности. Через какое то время, уже после принятия закона об уполномоченном, им был назначен профессор доктор юридических наук и депутат Государственной Думы Олег Миронов, который долго считал себя первым уполномоченным по правам человека, а иногда жаловался журналистам, что плохо быть первым, поскольку все приходится начинать с нуля.

Действительно, профессору Миронову приходилось создавать первый государственный правозащитный институт в стране, с конкретным аппаратом из государственных служащих. Но, несмотря на это, определенного ответа на вопрос, какая из этих дат является днем рождения института уполномоченного по правам человека в России до сих пор нет.

На самом деле не так уж и важно, в каком году и в каком месяце появился тот или иной государственный институт. Дата важна лишь с исторической точки зрения. С практической точки зрения куда более важно определить место института уполномоченного по правам человека в политико-правовой системе страны, как на федеральном, так и региональном уровнях, чтобы омбудсманы не вторгались в компетенцию других органов, не дублировали их работу и не имитировали занятость важной работой.

Чем должен заниматься омбудсман?

Работа омбудсмана, безусловно, важное и ответственное занятие. Хотя сам омбудсман и не наделен властными полномочиями, которыми обладают правоохранительные органы, суд, административные органы, задача омбудсмана — эффективно регулировать конфликты, возникающие между властью и обществом. По крайней мере, люди должны четко понимать, что выплачиваемые ими налоги, которые идут, в том числе, на содержание омбудсманов и служащих их аппаратов — не напрасная трата денег. Люди должны также знать, что омбудсман не может строить коммунизм, кормить всех голодных и обеспечивать всех нуждающихся отдельной квартирой. Перед ним стоят совершенно иные задачи. Омбудсмана, как и СМИ, условно можно назвать четвертой властью, наделенной правом говорить правду во всеуслышание, ставить перед властью неудобные вопросы и требовать от нее, чтобы чиновники в государстве уважали и соблюдали права и свободы человека.

Важным залогом эффективности омбудсманов во всем мире является их независимость. На законодательном уровне российские омбудсманы вроде как независимы, но на практике, к большому сожалению, наблюдается немало регионов, где органы государственной власти пытаются «корректировать» своих омбудсманов, а в некоторых бывает и так, что сами омбудсманы склонны порой принимать вмешательство властей в их деятельность как должное, забывая о том, что они не являются частью властной вертикали.

Со дня принятия федерального конституционного закона об уполномоченном по правам человека в России в 1997 году число регионов, где есть должность омбудсмана, лишь в этом году превысило пятьдесят. То есть до восьмидесяти трех (по количеству субъектов) еще далеко — власти некоторых субъектов до сих пор как огня боятся наличия у себя под боком уполномоченного по правам человека. На этом фоне вполне успешным можно считать другой административный проект — уполномоченный по правам ребенка. Действующему уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка Павлу Астахову удалось договорится практически со всеми субъектами о создании в них должности детского омбудсмана. Практически за год создана такая система уполномоченных по правам ребенка в России, о которой Федеральный уполномоченный по правам человека России Владимир Лукин может только мечтать. И сегодня, несмотря на отсутствие подчиненности, уполномоченному при Президенте по правам ребенка удается управлять всей этой системой. (Читайте статью «Вертикаль омбудсмана Астахова» на сайте «Евро-омбудсмана» в ближайшее время).

Продолжая разговор об уполномоченных по правам человека в регионах России, отмечу, что на самом деле власти боятся не должности омбудсмана: при желании на нее можно назначить «нужного» человека. Для региональных властей это не проблема, особенно если учитывать, что подавляющее большинство действующих сегодня в российских регионах омбудсманов — бывшие высокопоставленные чиновники исполнительных или законодательных органов власти субъектов. Власти не боятся их, потому что знают, что если омбудсман не будет оправдывать оказанное ему высокое доверие, его можно отстранить от должности. Так уже было, и не раз. В 1995 году был отстранен от должности всероссийский омбудсман Сергей Ковалев, в 2009 году — омбудсман Санкт-Петербурга Игорь Михайлов, в 2010 же году с целью отстранения от должности омбудсмана Ненецкого автономного округа было буквально „изуродовано“ все местное законодательство об уполномоченном: срок его полномочий был уменьшен с четырех до трех лет, упразднен его аппарат. И, самое ужасное, в законе была предусмотрена норма о выражении недоверия омбудсману. К слову, у граждан нет полномочий отозвать своего депутата в случае невыполнения им своих обещаний, а у депутатов теперь есть право выразить недоверие «нерадивому» омбудсману. А сколько омбудсманов потеряли доверие власти после одного срока работы и по этой причине их кандидатура не была предложена на новый срок? Трудно сказать. Например, один из известных региональных омбудсманов России, Александр Ландо из Саратова, только за день до внесения списка кандидатов на должность регионального омбудсмана в областную думу на новый срок узнал, что в нем он не числится. По предложению областной прокуратуры (негласном, конечно),  на должность уполномоченного по правам человека в Саратовской области был назначен на безальтернативной основе начальник отдела областной прокуратуры. А сколько длилась эпопея с переназначением омбудсмана в Архангельской области?

Власти в регионах никак не привыкнут к тому, что на дворе XXI век, а гражданское общество это, зачастую, умение сочетать порой несовместимые явления: власть и контроль над ней. Частью такого контроля и является омбудсман. Но власть до сих пор не терпит слово «контроль», особенно по отношению к себе, если это даже простая формальность.

А нужен ли вообще омбудсман?

Трудно сказать, хорошо это или плохо, когда в некоторых регионах нет омбудсмана. Если считать, что Россия — демократическая страна, и плохая оценка работы любого чиновника со стороны омбудсмана может плохо отразиться на его дальнейшей карьере, то наличие омбудсмана в каждом регионе крайне необходимо хотя бы потому, что в таком случае с мнением омбудсмана чиновники будут считаться. Но если чиновники получают ту или иную должность не за профессиональные качества, а по протекции, и рекомендация омбудсмана воспринимается ими как легкая неприятность, которая не может иметь никаких серьезных последствий, то очевидно, что содержание «защитника» с его многочисленным аппаратом — весьма неэкономная трата бюджетных средств. Особенно сегодня, в условиях дефицита средств на содержание сотен тысяч инвалидов, пенсионеров и воспитанников детских домов.

Вряд ли можно ответить на вопрос, насколько отсутствие должности омбудсмана в регионе отражается на «качестве» прав человека. Не то чтобы в том или ином регионе совсем не нарушались и уважались права человека, нам до этого пока далеко, а просто — чтобы нарушенные права человека хотя бы были восстановлены без проволочек. После знакомства с лентами так называемых «новостей», размещенных на официальных сайтах отдельных омбудсманов создается впечатление, что они порой сами не понимают, в чем заключается их задача. Законодательная норма о том, что должность уполномоченного по правам человека создается в целях обеспечения гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами звучит лишь как декларация.

Сообщения об участии уполномоченных в конференциях и торжествах по разным случаям могут создать впечатление, что у защитников прав человека в России не работа, а сплошной праздник. Могут ли такие омбудсманы вызывать доверие у граждан, которые еле-еле сводят концы с концами? Между тем должность омбудсмана во многих странах связана с тяжелой посреднической работой. Омбудсман — не перевалочный пункт по распределению жалоб граждан между правоохранительными органами или социальными службами, а серьезная переговорная площадка. Я был приятно удивлен, когда недавно мне стало известно, что рекомендации омбудсмана канадской провинции Квебек выполняются на 99 процентов; это связано, в первую очередь, с тем, что омбудсман в Квебеке четко понимает свои полномочия — что он может, а что нет. И хвалиться тем, что добился того, чтобы кому-то было выделено социальное жилье или починены давно выработавшие свой ресурс канализационные трубы, он не может. Граждане и так знают, что в случае невыполнения органами местной власти своих обязанностей, можно подавать в суд и суд заставит их соблюдать закон. У граждан Квебека есть еще одно тайной оружие — голосование на выборах против «нерадивых» чиновников или партий, поддерживающих их.

Дело омбудсмана — усадить за стол граждан и представителей власти, чтобы они разговаривали друг с другом как партнеры, с уважением. Именно после этого чиновники понимают, что их карьера зависит от каждого человека. А судя по сообщениям, размещенным на сайтах российских омбудсманов, в их компетенцию входит все — от ремонта жилья до оформления ребенка в детский сад. С таким объемом работы не может справиться ни один омбудсман. И как раз по этой причине омбудсманы представительствуют в разных «важных» мероприятиях, а их сотрудники задыхаются от работы, готовя к подписи разного рода обращения омбудсмана в самые разные инстанции. Парадокс состоит в том, что когда омбудсман получает ответ на свое обращение в тот или иной орган, из которого следует, что «факты, изложенные в жалобе гражданина, не соответствуют действительности», у него нет ни специалистов, ни полномочий для независимой проверки этих фактов. В результате он просто вынужден соглашаться с такими ответами и направить казенный ответ заявителю. Поэтому неслучайно, что некоторые омбудсманы за долгие годы работы превращаются в таких же чиновников как и те, на которых жалуются граждане.

Многие жалобы, поступающие к уполномоченным, похожи на крик души против черствого и унижающего человеческое достоинство поведения некоторых чиновников. Да, во многих случаях, чиновники не нарушают формальный закон. Но роль омбудсмана заключается не столько в том, чтобы учить тому, как правильно по закону, а скорее в том, чтобы учить чиновников, людей, наделенных властными полномочиями, относится к человеку уважительно, без чванства и высокомерия. С пониманием того, что его работа, отдельный кабинет, служебная машина и так далее оплачивается за счет налогов, поступающих в бюджет, в том числе благодаря тем, кто не имеет ни кабинета, ни служебной машины, а нередко и средств для полноценного питания. Вести переговоры — тяжелая, изнурительная работа. Куда проще перенаправить жалобу в тот или иной государственный орган, который обязан по закону проверять жалобы граждан, независимо от того, поступила ли она с сопроводительным письмом омбудсмана или ее подал лично гражданин. Спрашивается, зачем в таких случаях нужен посредник в лице защитника прав человека, если гражданин сам может обращаться в соответствующий орган или к должностному лицу?

Безусловно, часто гражданин просто не знает к кому обращаться в силу отсутствия информации. И в таких случаях его нужно четко ориентировать, а не делать его работу, воспитывая в нем правового иждивенца. Каждый должен знать, что у него есть конституционные права, а у государственных органов и должностных лиц — обязанность не нарушать их. И гражданин должен знать, что в случае нарушения его прав надо обращаться в суд. Но во многих случаях граждане обращаются к омбудсману за защитой своих прав, минуя существующие для этого судебные, правоохранительные и административные органы — их там просто никто не слушает, особенно если социальное положение заявителей, мягко говоря, ниже общепринятых стандартов, хотя по российской же конституции каждый имеет достоинство, независимо от своего социального положения и умения правильно излагать свои мысли.

Замкнутый круг

Совсем недавно в небезызвестной станице Кущевская Краснодарского края в рамках уголовного дела по факту массового убийства граждан были вновь изучены сотни давно закрытых дел и фактов, отказов в возбуждении уголовных дел. Как было установлено, в некоторых случаях правоохранительные органы поступили необоснованно. У меня нет фактов, но можно предположить, что получив отказ от правоохранительных органов, некоторые жители этой станицы могли обратиться с жалобой к уполномоченному по правам человека в Краснодарском крае. В свою очередь, получив жалобу, уполномоченный по правам человека мог направить их в прокуратуру с просьбой разобраться. Разобравшись во всем и «обнаружив», что не нарушена процедура рассмотрения жалобы граждан, прокуратура могла ответить омбудсману то же самое: «факты нарушения прав и законных интересов гражданина не обнаружены». Что тут остается делать омбудсману? Отправлять данный ответ заявителю. Круг замкнулся.

Нетрудно представить, каково состояние человека, который, возможно, прошел по этому замкнутому кругу и обнаружил, что помочь ему уже никто не сможет, и все эти официальные документы, с государственным гербом наверху, поступающие из разных учреждений, в том числе от уполномоченного по правам человека — всего лишь фиговый листок, прикрывающий недостатки в работе чиновников.

Недавно на сайте уполномоченного по правам человека в Саратовской области была размещена информация, суть которой заключалась в том, что некий гражданин решил перевести своего сына из специального лицея в колледж. Заранее договорившись с администрацией колледжа, он забрал документы сына из лицея и принес их в колледж. Но тут обнаружилось, что администрация колледжа ошиблась, поскольку согласно какому-то министерскому документу так делать было нельзя. Ошарашенный таким заявлением гражданин обратился за помощью к саратовскому омбудсману за защитой прав своего сына, которые, как ему показалась, были нарушены администрацией колледжа. Получив данное обращение, уполномоченный направил его в министерство образования области с просьбой оказать содействие. Министерство, разобравшись, пришло к выводу, что администрация колледжа поступила в соответствии с министерскими нормативными актами, и информировало об этом уполномоченного. Уполномоченный, в свою очередь, донес до сведения заявителя данное сообщение, заодно разместив его на своем сайте.

Все вроде по закону. Легче ли от этого стало гражданину и его сыну, который из-за невнимательности работников администрации колледжа вынужден был уйти из лицея и не попал в колледж? Что делать молодому человеку, оставшимся наедине со своими проблемами? — Пополнить ряды радикально настроенных против власти и чиновников. Омбудсману, по всей вероятности, было не до этого, поскольку в его сообщении не было ни одного слова в поддержку обратившегося к нему гражданина — просто сухое, чиновничье изложение ситуации. А ведь человек, наверняка, ждал, что омбудсман ему поможет или, хотя бы, поговорит, объяснит.

Омбудсман должен уметь найти нужные слова для каждого, кто обращается к нему. В этом и заключается его сущность, этим он и должен отличаться от других органов. Очевидно, что задача омбудсмана состоит в том, чтобы понять не только суть проблемы, но и мотивы, заставляющие граждан искать защиту своих прав в учреждении должностного лица, носящего название «Уполномоченный по правам человека».

Безусловно, существует немало примеров, когда российские омбудсманы проявляли мастерство народной дипломатии при разрешении конфликтных ситуаций. Однако на общем фоне все же доминируют простые отписки, или так называемые „просьбы“ уполномоченных, обращенных в вышестоящие организации или в правоохранительные органы, «проверить изложенные в заявлении граждан факты нарушения их прав». Особенно грешат этим уполномоченные по правам человека, которые ранее, до назначения на должность омбудсмана, работали в тех же правоохранительных органах или в высших органах власти. Вместо того чтобы самим вникнуть в проблему, они „поручают“ это другим, понижая свою роль до уровня простого статиста.

Кстати, в этом как-то признавался бывший федеральный омбудсман России Олег Миронов. Суть его признания заключалась в том, что у омбудсмана нет возможности проверить обоснованность многих жалоб, поэтому он обречен на сотрудничество с некоторыми органами. То есть можно делать вывод, что если граждане получают отрицательный ответ на свое обращение в те или иные вышестоящие органы, то бессмысленно обращаться после этого к омбудсману. Он все равно не поможет, поскольку у него нет возможности вести самостоятельное расследование. Получается, что норма в законодательстве о том, что омбудсман рассматривает жалобы граждан, если исчерпаны все средства правовой защиты, попросту не действует.

Несовершенство федерального законодательства нередко вынуждает уполномоченных по правам человека искать возможности для эффективного сотрудничества с органами власти. Большое распространение получило заключение так называемых „соглашений о сотрудничестве“ между уполномоченными по правам человека и другими органами, однако, как ни странно, эти соглашения усиливают позицию не омбудсманов, а тех же государственных органов, для которых наличие такого соглашения с омбудсманом свидетельствует об их стремлении к имиджу блюстителя прав человека. Но когда дело касается реальных действий, эти же органы, нередко, попросту не выполняют свои обязательства перед уполномоченным. В качестве примера можно назвать инцидент, произошедший между федеральным омбудсманом России и Министерством внутренних дел РФ 31 мая 2010 года.

Напомню, федеральный омбудсман России Владимир Лукин, приехавший на Триумфальную площадь Москвы для выяснения причин нарушения права оппозиции на митинг, так и не смог получить нужной информации о должностных лицах милиции, которые давали команду о разгоне митингующих. Хотя, формально, между двумя ведомствами существовало соглашение о взаимодействии. Данный инцидент вынудил омбудсмана Лукина объявить об односторонней приостановке действия соглашения.

Омбудсман не имеет властных полномочий. Поэтому главным его достоинством является умение слушать и слышать, а также убеждать и говорить. Говорить правду. Человек, лишенный этих качеств, вряд ли может быть хорошим омбудсманом, который пользуется авторитетом среди граждан. Кто-то из омбудсманов на вопрос журналистов «что такое омбудсман?», ответил: «Омбудсман — это состояние души». С этим трудно не согласиться.

Сейран ДАВТЯН