Омбудсман России в 1998-2011 годы Олег Миронов

Доктор юридических наук, профессор Олег Миронов выполнял обязанности федерального омбудсмана России с 1998-го по 2004-й год. До этого он более тридцати лет преподавал в одном из ведущих юридических вузов страны — Саратовском юридическом институте имени Д.Курского (ныне Государственная академия права).

— Олег Орестович, Вы никогда не были функционером КПРФ, а как получилось так, что на первых выборах в Государственную Думу Российской Федерации оказались в ее списке, а позже стали Уполномоченным по правам человека в России как кандидат от этой партии?

— В начале 1993 года я, как и несколько других юристов из разных вузов страны, был включен в состав экспертной комиссии от КПРФ для участия в «деле КПСС» в Конституционном Суде Российской Федерации. Тогда нам удалось оспорить конституционность Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 г. «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР». После этого руководство КПРФ, в качестве благодарности за проделанную работу, включило нескольких участников этого процесса в свой избирательный список. На выборах в первую Государственную Думу в декабре 1993 года КПРФ набрала достаточно голосов, которые позволили в том числе и мне стать депутатом Государственной Думы первого созыва. В 1995 году я был переизбран в состав второй Государственной Думы.

— Можно сказать, что Вы приняли непосредственное участие в разработке и принятии Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», которое происходило именно в те годы. Думали ли Вы тогда, что, возможно, станете первым омбудсманом России, которому предстоит испытать новоиспеченный федеральный закон в деле?

— Нет, безусловно. Дело в том, что конституционная норма 1993 года однозначно трактовала, что Уполномоченный по правам человека работает на основании соответствующего конституционного закона. Но из-за его отсутствия первый Уполномоченный по правам человека в России Сергей Ковалев был назначен на должность в 1994 году и досрочно освобожден в 1995 году. Поэтому многие депутаты, в том числе я, принимали активное участие в разработке указанного закона. Мне как специалисту по конституционному праву это было просто интересно. Я почему-то думал, что после его принятия Сергею Ковалеву будет предоставлено право продолжить деятельность на посту омбудсмана. Но этого не случилось из-за больших разногласий по его кандидатуре в Государственной Думе. Все же тогда в число депутатов входили представители более десяти партий и партийных объединений, а также независимые депутаты, которые откровенно выступали против него.

— Олег Орестович, все же известно, что партийными благами, включая выдвижение на важные должности, пользуются в первую очередь те, кто стоит ближе к партийному руководству. Вы были рядовым депутатом и, как выясняется, попали в избирательный список по стечению некоторых обстоятельств. Скажите, как получилось, что КПРФ выдвинула именно Вас на этот важный пост в системе органов государственной власти в России?

— В тех условиях я был, наверно, наиболее компромиссной фигурой.

— Тем не менее, в нарушение действующего закона, тогда, насколько я помню, выборы Уполномоченного по правам человека, в которых участвовали кандидаты от многих партий, проходили очень долго.

— Так долго, что я даже не выдержал и обратился к председателю партии Геннадию Зюганову, чтобы он договорился с другими партиями по этому вопросу. Тем более что Александр Шохин, ныне председатель торгово-промышленной палаты России, а тогда руководитель пропрезидентской фракции «Наш дом Россия» в Государственной Думе сказал мне, что они готовы поддержать мою кандидатуру. И так я стал первым омбудсманом, которому предстояло действовать впервые на основании федерального конституционного закона.

— Я помню, Олег Орестович, как в первое время вся Ваша команда, так называемый аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации из 8-10 человек, сидела вместе с Вами в одной комнате в здании на улице Мясницкой, где в летную жару отсутствовали даже жалюзи.

— Это было тяжелое время. Нас старались не замечать все: президент и его администрация, Государственная Дума, общественные организации и правозащитники.

— Насколько я помню, тогда Вы высказывали недовольство и по поводу действий представителей так называемой независимой, демократической прессы.

— Негативно были настроены по отношению ко мне и некоторые журналисты. Я еще не успел ничего сделать: ни плохого, ни хорошего, а они ставили под сомнение все мои начинания. К омбудсману шли только люди – обездоленные, чьи права были нарушены представителями органов власти и другими организациями путем невыплаты заработной платы, невозвратом денежных вкладов, оскорблением национальных чувств, отказом в предоставлении статуса беженца и тому подобнее. Словом, все те, кто нуждался в защите своих прав. При этом надо было обустраивать также аппарат: создавать рабочие места для сотрудников и принимать людей на работу. Предложения взять на работу поступали отовсюду. Но я подходил к каждой кандидатуре тщательно. Боялся ошибиться.

— Но в итоге ошиблись. Наряду с профессионалами приняли на работу «политиканов», людей, которые, почувствовав Ваше слабое место в аппаратных «играх», пошли в атаку. Я имею в виду известное открытое письмо за подписью нескольких высокопоставленных сотрудников Вашего аппарата в декабре 2000 года на имя президента Путина. В этом письме, как сейчас помню, Вас обвиняли во всех смертных грехах, вплоть до связей с ЦРУ США. Благо, президент оказался адекватным и не отреагировал на все эти глупости. Олег Орестович, если вернуться назад, что бы Вы сделали по-другому, на что бы обратили более пристальное внимание в своей работе?

— На кадры. (Не задумываясь ответил бывший омбудсман. Видно, что предательство подчиненных оставило тяжелый осадок на душе).

— Сегодня в Государственной Думе и во многих региональных законодательных органах большинство мест принадлежит «Единой России». Это означает, что омбудсманом может стать только тот кандидат, которого поддержат депутаты этой фракции. Как в этом случае оставаться независимым омбудсману?

— Мне кажется, что все зависит от личности омбудсмана. Я лично был независим. И после назначения на должность вышел из состава КПРФ, как это требует закон. Надо сказать, что мои бывшие однопартийцы обижались на меня, считали, что я не поддерживаю их партийные инициативы. Но я и не мог так поступить, поскольку это было бы нарушением действующего закона. Коммунисты тогда в упор не хотели видеть, что защищая людей, я добавлял очки в их политическую копилку. Не секрет, что меня как омбудсмана политики и журналисты все же ассоциировали с коммунистической партией.

— В отличие от Вас, сегодня некоторые региональные омбудсманы открыто позиционируют свою близость к партии. Правда, к партии власти.

— На мой взгляд, это неправильно. Омбудсман не должен участвовать в партийных проектах. Он должен быть равноудаленным от всех партий и организаций. Он должен добросовестно делать свою работу, руководствуясь законом и голосом совести. Вместе с тем, омбудсман не может эффективно выполнять свою работу, если будет конфликтовать с властью. Он должен уметь договариваться с ней. Уполномоченный по правам человека, по большому счету, это переговорная площадка для разрешения конфликтов между властью и гражданами. По крайней мере, я воспринимал свою работу таким образом.

— А вы следите за работой своего преемника Владимира Лукина на посту федерального омбудсмана?

— Если попадается в руки информация в газете или показывают сюжет по телевидению, то читаю и смотрю. А специально не слежу.

— Вам безразлично, как живет дело, которое вы начинали?

— Я знаю, что действующий омбудсман отказался от целого ряда моих начинаний, к которым я шел долго, подбирая нужный формат. В частности перестал выпускать журнал «Вестник Уполномоченного», не проводит конкурсы студенческих работ, отказался от проведения научно-практических конференций. Не выпускает сборники докладов региональных Уполномоченных. Кроме того, в мою бытность Уполномоченным по правам человека, по моему представлению 5-6 человек получили звание заслуженного юриста России. Владимир Лукин, насколько я знаю, этого не делает. Он упразднил отдел правового просвещения, тогда как это одна из основных функций Уполномоченного. Лично я придавал этому большое значение. В его рамках ежегодно 1 сентября 30-40 сотрудников аппарата Уполномоченного выезжали в школы, училища, воинские части и другие учреждения и вели там открытые уроки прав человека. Я сам выступал, в частности, в МГУ и в других вузах. Ежегодно 10 декабря, во Всемирный день защиты прав человека награждал знаком «За защиту прав человека». Действующий омбудсман переименовал его, назвав «Спешите делать добро». Вручает его даже посмертно. Человек погиб, а тут призывают делать добро. Мне кажется, нелогично.

— Олег Орестович, как Вы уже отметили, верховная власть в стране в лице президента избегала встречи с Вами. За пять лет Вашей работы в должности федерального омбудсмана я помню лишь два телевизионных сюжета: первый касался Вашей встречи с президентом Ельциным, а второй – с заменившим его президентом Путиным. У омбудсмана Лукина такие встречи случаются чаще. Правда, мне кажется, в последнее время их становится все меньше и меньше. По этой причине представление его последнего ежегодного доклада затянулось до середины мая: омбудсман хотел лично вручить свой доклад Президенту Дмитрию Медведеву. Как Вы считаете, насколько важен для развития института омбудсмана в России интерес представителей верховной власти к его деятельности?

— Действующий омбудсман, в отличие от меня, выдвинут на должность президентом страны и имеет возможность чаще встречаться с ним. Это важно, поскольку если чиновник видит, что омбудсман имеет доступ к Президенту, то прежде чем не выполнять рекомендации омбудсмана, задумается о последствиях. Что же касается ежегодного доклада, то, я думаю, недопустимо, когда он представляется на всеобщее обозрение с таким опозданием. На мой взгляд, он должен быть готов и представлен в Государственную Думу в первые месяцы, и его обнародование не должно зависеть от личной встречи омбудсмана с президентом. Единственное преимущество представления доклада президенту лично омбудсманом состоит в том, что глава государства воочию видит, как выглядит доклад Уполномоченного. Важнее, как оценивают этот документ правозащитники, аналитики, журналисты, общественность в целом.

— Вы считаете, что все это влияет на эффективность института омбудсмана?

— Эффективность института омбудсмана зависит от множества факторов. Каждый новый омбудсман или его начинание закладывает камушек в фундамент будущего института Уполномоченного по правам человека в России. В Швеции этому институту 200 лет, а они все еще его усовершенствуют, поскольку у совершенства нет предела. На мой взгляд, институт Уполномоченного по правам человека в России пока еще малоэффективен. Он не влияет на улучшение прав человека в стране. Люди не знают о нем. Очевидно, что настало время внести изменение в действующий федеральный конституционный закон об Уполномоченном по правам человека. Полагаю, что в условиях появления Уполномоченного по правам человека в субъектах федеральному Уполномоченному нет необходимости рассматривать жалобы на местные органы власти. Их должны рассматривать Уполномоченные конкретных регионов. Полномочия Федерального омбудсмана должны распространяться на федеральные структуры, находящиеся в том числе в субъектах, а также он должен рассматривать жалобы, которые не могут решить Уполномоченные в субъектах. Федеральный омбудсман должен заниматься также правовым просвещением, развивать международное сотрудничество в области прав человека. Короче говоря, требуется рассматривать полностью концепцию функционирования института Уполномоченного по правам человека в России, в том числе в связи с появлением специализированных омбудсманов. В частности, я считаю, что создание должности Уполномоченного при Президенте по правам ребенка на основании Указа президента не соответствует европейским стандартам. Указ содержит менее одной страницы текста, в котором его компетенция определена в целом — он может давать рекомендации общего характера. О том, что он должен рассматривать жалобы, в Указе ничего не говорится. Поэтому детский омбудсман при президенте действует как может, применяя, зачастую, популистские методы. Я, например, видел какой-то сюжет по телевидению, где детский омбудсман приехал в суд, где рассматривался вопрос, связанный с защитой прав ребенка. Но он не участник гражданского процесса, и его присутствие в суде можно было расценивать как желание отметиться или оказать моральное давление на судью. Президенту нужно было внести в Государственную Думу соответствующий законопроект и создать полноценный институт детского омбудсмана. В настоящее время его деятельность вызывает определенные вопросы.

— Олег Орестович, важно услышать Ваше мнение еще об одной, на мой взгляд, негативной тенденции – об игнорировании некоторыми вновь назначенными на должность омбудсмана заслуг своих предшественников в развитии института омбудсмана.

— Для института Уполномоченного по правам человека в России и ее субъектах крайне важно соблюдение преемственности. Уважение к деятельности своего предшественника на посту омбудсмана должны стать традицией для действующих омбудсманов. Это недопустимо, когда вновь назначенный Уполномоченный начинает публично критиковать своего предшественника. Или, еще хуже, придает забвению все то, что было сделано до него. Это признак отсутствия культуры: общей, политической, правовой. А ведь на самом деле любой новый омбудсман продолжает все то, что было выработано до него, предыдущим Уполномоченным и его аппаратом. Это только ему кажется, что он все делает с чистого листа. Такое поведение является также элементарным неуважением к тем гражданам, права которых до него защищал предыдущий омбудсман, и к тем сотрудникам аппарата Уполномоченного, которые делали, а некоторые продолжают делать свою повседневную работу. Это в конце концов история института. Если Уполномоченный не чтит своего предшественника, то последующий так же будет относиться к нему самому. Что стоит выставить на своем официальном сайте фотографию, текст биографии, публикации прежнего омбудсмана? Так закладывается традиция. Уполномоченный по правам человека — это не обычное должностное лицо. Он своим поведением, отношением к собственной истории должен показать пример другим органам власти. Это относится также к его отношению к гражданам, ведению приемов и консультациям. Он должен проявлять особую заботу к нуждам граждан и руководствоваться не только буквой закона, но и зовом сердца.

Самый лучший регулятор общественных отношений — это нормы морали и нравственности. Уважение друг к другу — вот что должен воспитывать Уполномоченный в гражданах. А если граждане видят, что Уполномоченный не проявляет уважение к своему предшественнику, разве они будут уважать такого Уполномоченного? Нет, конечно.

Уполномоченный должен отличаться от своего предшественника лишь лучшим поведением и отношением к нуждам тех, кто обращается к нему.

Если даже нет у него возможности и полномочий помочь человеку, он должен делать это таким образом, чтобы не обидеть человека. Надо уметь найти нужные слова для каждого, а не под копирку штамповать стандартные возражения. Так могут поступать другие структуры. Но Уполномоченный не имеет морального права действовать, как обычный чиновник. Наоборот, своим поведением и отношением к нуждам граждан он должен быть примером. Иначе как можно делать замечание другим, если ты сам поступаешь плохо? Обижаешь тех, кто приходит к тебе за помощью.

Послесловие. Встреча с Олегом Мироновым состоялся на факультете журналистики МГУ имени М.В. Ломоносова. По признанию профессора Миронова, он любил преподавать, читать лекции студентам и даже не думал, что когда-то придется оставить любимое дело. К сожалению, многие наши вузы неоправданно игнорируют бесценный опыт и знания выбывших из профессорской и преподавательской обоймы специалистов. Ведь ни в одной компьютерной программе нельзя смоделировать живое общение молодых, познающих специальность студентов с многоопытными профессорами. Ну кто может сегодня лучше рассказать студентам — юристам, социологам, политологам — о становлении нового в российской политико-правовой системе института омбудсмана, чем бывшие Уполномоченные по правам человека, те, кто ее создавали?