В Российской Федерации институт Уполномоченного по правам человека был учрежден относительно недавно, чуть более десяти лет тому назад. На федеральном уровне его деятельность регулируется Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[1] (далее — Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ). Статья пятая данного закона имеет норму, согласно которой «в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации». Его финансирование является бюджетным обязательством субъекта Российской Федерации.

В настоящее время, около пятидесяти субъектов Российской Федерации также законодательно учредили подобные институты. А некоторые из них, в том числе, и специализированные институты Уполномоченного по правам ребенка, действующие на основании законов, постановлений, указов и других региональных нормативных актов[2]

Институт Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае действует на основании Закона Краснодарского края от 04.07.2000 г. № 287-КЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае» [3]

Между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации соподчинение отсутствует.

Не смотря на различия в законодательстве, регулирующем деятельность институтов на разных уровнях и в разных регионах, тем не менее, практика такова, что, все они сохраняют единую концепцию, заложенную в Федеральном конституционном законе, в общем, решают сходные задачи. Их, как правило, четыре, одной из них является содействие беспрепятственной реализации основных прав и свобод человека и гражданина и их восстановлению в случае нарушения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. О ней и пойдет речь в данной статье.

Для выполнения указанной задачи, Уполномоченный по правам человека наделен правом рассматривать жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, их объединений на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающих основные права и свободы человека и гражданина.

Все действующие законы об Уполномоченном по правам человека, независимо от уровня их принятия, содержат основополагающие принципы, признанные как на международном уровне, так и в национальном законодательстве: независимость, несменяемость, рассмотрение жалоб, поданных на органы власти и их должностных лиц, особый порядок рассмотрения жалоб, отсутствие административно-распорядительных (властных) полномочий, не подмена функций других государственных органов, территориальность, ограничение срока пребывания на должности и некоторые другие.

На экспертном уровне принято оценивать Закон на соответствие или не соответствие критериям, если в нем соблюдены вышеперечисленные основы. Признано, что отказ от принципов или их нарушение не дает основания считать институт полноценным, так как это ведет к его деформации в целом.

В тексте Закона все принципиальные положения связаны между собой рядом норм. Соответственно, изменяя ту или иную норму, следует учитывать ее связь с другими статьями закона. Например, в законе Краснодарского края задача о содействии беспрепятственной реализации основных прав и свобод человека и гражданина закреплена нормами о порядке рассмотрения жалоб, то есть признание жалобы обоснованной и принятии ее к рассмотрению, правомочия при рассмотрении, реализации информации по результатам проверки и другое. Это, как минимум, 11 статей из 24-х, изложенных в Законе.

Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ предусматривает особый порядок рассмотрения жалобы, который также содержится и в законе Краснодарского края. Получив жалобу, Уполномоченный по правам человека имеет право принять следующие решения:

— принять жалобу к рассмотрению;

— передать жалобу на рассмотрение государственному органу, органу местного самоуправления в Краснодарском крае или должностному лицу на территории Краснодарского края, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

— разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

— мотивированно отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

Отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.

Уполномоченный по правам человека не рассматривает жалобы на решения законодательного органа государственной власти Краснодарского края.

О принятом решении Уполномоченный по правам человека в 10-дневный срок уведомляет заявителя.

В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека информирует также государственный орган, орган местного самоуправления в Краснодарском крае или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются, и предоставляет возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки.

Следует отметить, что обязанность рассмотрения обращений граждан, в том числе и жалоб, законодательно закреплена за всеми государственными и муниципальными органами. Как правило, эти нормы содержатся в законодательстве об этих органах, так как единого законодательного акта до определенного периода не было.

По действующему законодательству, Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации является также и государственным органом.

Ранее, в ряде субъектов Российской Федерации были приняты свои собственные законодательные акты, регламентирующие порядок рассмотрения жалоб граждан. Аналогичный закон действовал и в Краснодарском крае, где правила были иные, чем в специальном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае». Как правило, коллизия законов отсутствовала, так как иерархия законодательства установлена теорией права, согласно которой специальный закон выше общего закона. Возникающие единичные спорные моменты по этому поводу в регионах, разрешались на их уровне или в судебном порядке.

Ситуация изменилась существенно с принятием Федерального закона от 2.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[4] (далее Федеральный закон № 59-ФЗ).

Законодательное регулирование на федеральном уровне привело к неоднозначной реакции региональных законодателей. Во многих субъектах были подготовлены и внесены поправки в действующие законы об Уполномоченном по правам человека. Все это проводилось при участие прокуратуры, а в некоторых случаях и при ее давлении, по мотивам приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Аналогичные изменения, причем прямые отсылочные на Федеральный закон № 59-ФЗ, были подготовлены в марте 2009 года и в Законодательном Собрании Краснодарского края. И только несогласие, озвученное нами публично, направленные обращения законодателям и прокурору Краснодарского края, позволили выйти на процедуру согласования поправок – создание рабочей группы. В конечном итоге, принцип – особый порядок рассмотрения жалоб – в законе Краснодарского края остался без изменения.

Юридическое обоснование сохранения данного принципа заключается в нижеследующем.

Во-первых, закон Краснодарского края «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае» был принят Законодательным Собранием Краснодарского края на основании ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». При разработке краевого закона, в его основу были положены нормы, содержащиеся в Федеральном конституционном законе № 1-ФКЗ, а также требование им руководствоваться.

Во-вторых, в законодательстве Российской Федерации имеется законодательный пробел, относительно регулирования основ деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Это признается на федеральном уровне и в этом направлении ведется соответствующая работа. Обсуждается необходимость принятие Федерального закона «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».

Изменения, которые предлагались, могли изменить природу института Уполномоченного по правам человека в целом. Фактически, институт перестал бы существовать в прежнем виде. Уполномоченный по правам человека лишился бы права не только по своему усмотрению дифференцировать поступающие к нему жалобы, но и принимать жалобы к рассмотрению, то есть оказывать содействие в защите прав человека, при наличии таких нарушений. Ему предлагалось пользоваться Федеральным законом № 59-ФЗ, предметом регулирования которого являются иные правоотношения, то есть возникшие в системе исполнительной и муниципальной властей. Применить этот Закон не представлялось возможным, поскольку Уполномоченный по правам человека не обладает властными полномочиями. Он является исключительно посредником между гражданами и органами власти. В случае внесения планировавшихся изменений, все жалобы он вынужден был бы пересылать по подведомственности, поскольку не в состоянии принять решение ни по одной из них, как того требует Федеральный закон № 59-ФЗ. Кроме того, Уполномоченный по правам человека рассматривает исключительно жалобы, как один из видов обращений, а не все обращения. Он, фактически, выступает в роли органа досудебного урегулирования спора между гражданином и органом власти.

В-третьих, применение Федерального закона № 59-ФЗ в деятельности Уполномоченного по правам человека является спорным и по другим причинам.

Так, сам Федеральный закон № 59-ФЗ в ч.2 ст.1 устанавливает правило, согласно которому «Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами». То есть, закон допускает исключения из общих правил, если они предусмотрены другими федеральными законами. Как указывалось выше, в отношении деятельности регионального Уполномоченного по правам человека пока существует законодательный пробел. Очевидно, что будущий федеральный закон должен устранить возникшие противоречия.

В-четвертых, не смотря на то, что в Российской Федерации отсутствует прецедентное право, тем не менее, судебная практика является важным источником для выбора позиции в возникшем правовом споре. А она, как оказалось, выводит из предмета регулирования Федеральным Законом № 59-ФЗ институт Уполномоченного по правам человека и рассматривает региональные законы с учетом принципа аналогии, то есть в связи с Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ. По этому поводу имеется как минимум шесть судебных постановлений, включая и Конституционный Суд России. Судом признано законным наличие особого порядка рассмотрения жалоб региональными Уполномоченными по правам человека. Несколько примеров:

А). В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.12.1998 г., дело N 78-Г98-43 сказано, что «Суд особо отметил, что ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предполагает учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации для выполнения функций, аналогичных функциям, содержащимся в Законе Санкт-Петербурга «Об уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге.

Судебная коллегия полагает, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга самостоятельно в принятии законов, однако в данном случае, нормы, содержащиеся в обжалованном прокурором Законе, не должны расходиться с принципами деятельности Уполномоченного по правам человека, установленными Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[5];

Б). Своим определением Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2007 г., дело N 74-Г07-16 констатировала, что «Признавая недействующей часть 3 статьи 17 Закона Республики Саха (Якутия) в части запрета на обжалование отказа Уполномоченного в принятии жалобы к рассмотрению, суд сослался на пункт 4 статьи 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ, в соответствии с которым при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако суд не учел, что Закон Республики принят на основании положений статьи 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ, согласно которым должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может учреждаться в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.

Из чего следует, что до принятия федерального закона об уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации Республика Саха (Якутия), как субъект Российской Федерации, обладает всей полнотой власти в регулировании вопросов компетенции Уполномоченного по правам человека в республике, его организационных форм и условий деятельности.

При этом суд оставил без внимания, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Республики Саха, не отменяет и не влечет за собой пересмотра компетенции органов государственной власти, органов местного самоуправления республики, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина.

Кроме этого должность Уполномоченного не подпадает под понятие «должностное лицо», употребляемое в Федеральных законах «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Следовательно, разрешая спор, суд применил закон, не подлежащий применению. При таких обстоятельствах решение суда в указанной части нельзя признать правильным»[6];

В). В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2008 г., дело N 1-Г08-57 говорится, что «Суд не дал правовой оценки тому, что деятельность уполномоченного по правам человека в Архангельской области дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан и не влечет передачу ему полномочий государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (статья 3). Решение уполномоченного носит рекомендательный характер в силу положений пункта 1 статьи 23 областного закона и не подлежит обжалованию в судебном порядке, в то время как действия (бездействие) и решения государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ.

Сравнительный анализ оспариваемых прокурором положений и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» приводит к выводу о том, что законодатель Архангельской области, определяя порядок подачи жалоб и порядок их рассмотрения уполномоченным по правам человека в Архангельской области, вправе был по указанным вопросам осуществить собственное правовое регулирование путем принятия областного закона.

Исходя из того, что в действующем законодательстве Российской Федерации не имеется какого-либо нормативного правового акта, регулирующего деятельность уполномоченного по правам человека в Архангельской области, суд не имел правовых оснований для признания оспариваемого (в части) областного закона противоречащим федеральному закону и недействующим»[7].

Заключая настоящую статью, хотелось бы отметить, что развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации – это процесс не только сложный, но и творческий. Закрепление в теории принципов его деятельности, правоприменительная практика, включая судебную, несомненно, сыграет важную роль в подготовке и принятии основополагающего федерального закона об основах его функционирования, что в свою очередь позволит выработать общие стандарты, оценочные критерии, и, в конечном итоге, общегосударственную концепцию.

__________________________________________________________

Сведения об авторе:

Козлов Владимир Николаевич, заместитель Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае, д.г.с. Краснодарск. края 1 кл.

г. Краснодар

06 июль 2009 г.

1. Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011, «Российская газета», N 43-44, 04.03.1997.

2. Закон Краснодарского края от 26.06.2002 г. « 498-КЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае», «Кубанские новости», N 132-133, 06.07.2002.

3. Кубанские новости», N 142, 01.08.2000.

4. Собрание законодательства РФ», 08.05.2006, N 19, ст. 2060, «Российская газета», N 95, 05.05.2006.

5. Определение Верховного Суда РФ от 24.12.1998г. N 78-Г98-43 размещено в информационно-правовой системе «Консультант Плюс». Ранее нигде не публиковалось.

6. Определение Верховного Суда РФ от 17.10.2007 N 74-Г07-16 размещено в информационно-правовой системе «Консультант Плюс». Ранее нигде не публиковалось.

7. Определение Верховного Суда РФ от 27.08.2008 N 1-Г08-57 размещено в информационно-правовой системе «Консультант Плюс». Ранее нигде не публиковалось.