В последний год по всей планете, от Чили до Гонконга, стали множиться протесты. Европа не осталась в стороне от проходящей волны демонстраций. Протесты принимают различные формы: от крупных и повторяющихся манифестаций до занятия общественных мест и стихийных собраний. Способы организации и проведения собраний также меняются за счет использования социальных сетей.

Причины роста мобилизации протестующих в Европе многогранны. Это и экономическое неравенство, и снижение доверия к традиционным политическим элитам и институтам, и нарушения прав человека и демократических норм, а в целом – это стремление значительных слоев наших обществ быть услышанными.

Демонстрация предоставляет гражданам возможность участвовать в публичном обсуждении социальных и политических проблем. Поэтому защита права на свободу мирных собраний имеет решающее значение в поддержании здорового демократического общества. В странах-членах Совета Европы этот факт давно признан, а данное право закреплено в Конституции многих стран. За изрядное число лет своей работы Европейский суд по правам человека (далее – Суд) существенно развил свою правоприменительную практику, касающуюся права на свободу мирных собраний, в рамках статьи 11 Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ).

В контексте растущего числа протестов власти некоторых стран принимают меры правового и иного характера, угрожающие реализации этого права либо направленные на утрату его сути. Эти меры принимают различные формы: от жесткого контроля за проведением демонстраций, запретов на их проведение и разгонов до изменений в законодательстве, расширяющих возможность применения санкций в отношении организаторов и участников мирных собраний.

Хотя ЕКПЧ и допускает определенные ограничения свободы мирных собраний, они должны быть крайне узкими с тем, чтобы реализация этого основополагающего права не ущемлялась на практике. Ограничения должны быть прописаны в законе и преследовать правомерную цель, например предотвращение беспорядков или преступлений либо защита прав и свобод других людей, и исходить из принципа соразмерности.

Защита права на мирные собрания независимо от сути выражаемого протеста – обязанность властей

Ограничения права на мирные собрания ни в коем случае не могут основываться на сути и содержании посланий участников протеста, даже если при этом критикуется власть, оспаривается мирным способом существующий порядок или высказываются непопулярные взгляды, вызывающие неприязнь, тревогу либо шокирующие других людей. По своей сути, право на мирные собрания тесно связано с правом на свободу выражения мнений. Единственным исключением при этом являются собрания, имеющие целью подстрекательство к насилию или отрицание демократических принципов.

В обязанности властей входит защита права всех лиц свободно выражать свои взгляды в ходе публичных собраний, а также защита таких лиц от тех, кто хочет лишить их права на свободу собраний и на то, чтобы их мнение было услышано. Поэтому органам правопорядка следует действенно защищать публичные мероприятия от их противников, преследующих цель препятствовать проведению таких мероприятий.

Примером могут служить прайд-шествия и иные демонстрации в защиту прав лесбиянок, геев, бисексуалов, трансгендеров и интерсексуалов (ЛГБТИ), которые в ряде стран запрещаются по соображениям морали и общественного порядка. К сожалению, в местах проведения этих демонстраций, участники нередко остаются без защиты, подвергаются нападениям со стороны лиц с противоположными взглядами и даже становятся жертвами насилия со стороны полиции.

В июне текущего года я настоятельно призывала грузинские власти обеспечить безопасность участников прайд-шествия в Тбилиси в контексте роста напряженности, ненависти и даже угроз в адрес тех, кто участвовал или поддерживал организацию данного мероприятия. Мероприятие было отложено и в конечном итоге проведено в следующем месяце спонтанно и в меньшем масштабе из-за отсутствия гарантий безопасности для его участников. С другой стороны, в сентябре 2019 года я приветствовала мирное и достойное проведение первого прайд-шествия в Сараево (Босния и Герцеговина), несмотря на публичные призывы против этого него, в том числе со стороны членов правительства.

Мирные собрания не должны быть уголовно наказуемы

Европейский суд установил, что мирные демонстранты не должны подвергаться уголовному преследованию. Однако в некоторых странах к организаторам или участникам мирных демонстраций могут применяться уголовные санкции. Такие наказания, наряду с иными излишними или несоразмерно суровыми мерами ответственности за действия, совершаемые во время публичных мероприятий, являются нарушением права на свободу собраний.

В августе этого года я обратилась к властям Российской Федерации с письмом, в котором высказала серьезные опасения в связи с чрезмерным вмешательством в осуществление права на проведение мирных собраний в Москве, в ходе которых было задержано более 1 000 человек. Крайне тревожным стало то, что некоторые из арестованных за совершение насильственных действий в отношении сотрудников правоохранительных органов были впоследствии приговорены к реальным срокам тюремного заключения вплоть до 3,5 лет лишения свободы, как сообщалось, за совершение таких действий, как бросить пустую пластиковую бутылку в хорошо экипированных полицейских или потянуть полицейского за руку. Я также особо обеспокоена вынесением приговоров и тюремному заключению активистов за неоднократные нарушения правил проведения публичных мероприятий несмотря на то, что они, по всей видимости, не совершали никаких насильственных действий.

Еще одним тревожным примером является недавнее возбуждение уголовного дела в отношении демонстрантов в 2018 году, протестовавших на протяжении нескольких месяцев против отсутствия эффективного расследования гибели мужчины в возрасте 21 год в Республике Сербской (Босния и Герцеговина). В этом случае преследовались «нарушения общественного мира, согласия и порядка», а демонстрации разгонялись и запрещались.

Суровость приговоров организаторам и участникам собраний может иметь сдерживающий эффект в отношении желания других лиц участвовать в подобных демонстрациях.

В своих замечаниях, представленных Суду в 2018 году, я выражала серьезную озабоченность в связи с попытками ретроактивно установить уголовные наказания за масштабные демонстрации, имевшие место в Турции в 2013 году (известные как «события в Гези»). Я подчеркивала, что, начатые в связи с этим судебные разбирательства с высокой долей вероятности напугают многих мирных участников демонстраций и помешают реализации в стране права на мирные собрания.

Мирные демонстрации иногда приводят к актам насилия и вандализма, которые совершаются группами людей, зачастую не имеющих ничего общего с другими протестующими. Очевидно то, что власти обязаны наказывать виновных лиц за такое предосудительное поведение. Однако это не означает, что мероприятие в целом должно автоматически считаться немирным. Организаторы демонстраций, а также мирные их участники не могут привлекаться к ответственности и наказываться за такие акты насилия. Кроме того, властям следует разработать ясное определение того, что является насилием в обстановке проведения публичных мероприятий.

Злоупотребление требованием уведомления и иные препятствия для осуществления права на мирные собрания

Я обеспокоена тем, что в различных странах власти злоупотребляют процедурой уведомления о проведении демонстраций, в результате чего непризнанные надлежащим образом прошедшими эту процедуру или несанкционированные демонстрации запрещаются, а их организаторы и участники подвергаются наказаниям. Обращаясь к властям Российской Федерации в 2017 году, в своем меморандуме мой предшественник выражал сожаление по поводу того, что для критиков властей процедура уведомления фактически превратилась в обязательство запрашивать разрешение на проведение публичных мероприятий. Кроме того, проведение публичного мероприятия без предварительного уведомления наказывалось административным арестом на срок до двадцати суток. В этом же ключе я недавно выразила несогласие с тем, что в октябре 2019 года власти Азербайджана проводили разгон демонстраций на том основании, что они не были согласованы. Я призвала власти этой страны привести процедуру уведомления в соответствие с европейскими нормами и воздержатья от того, чтобы превратить ее в систему получения разрешения.

Во Франции и Испании новые законы «О собраниях» (см. примечания ниже) ужесточили законодательство о проведении спонтанных публичный мероприятий.

Следует напомнить, что в соответствии с международными стандартами в области прав человека, как это подчеркивается в Руководящих принципах обеспечения свободы мирных собраний Венецианской комиссии и БДИПЧ/ОБСЕ, предварительное уведомление о проведении собрания не требуется. Процедура уведомления должна, прежде всего, служить целям содействия проведению собраний. Она ни в коем случае не должна фактически превращаться в процедуру получения разрешения на проведение такого мероприятия.

Количество спонтанных, не запланированных заранее собраний, которые зачастую проходят в отношении событий, требующих немедленного реагирования, также может увеличиваться, особенно с учетом использования социальных сетей. Такие публичные мероприятия позволяют гражданам своевременно выражать собственное мнение о тех или иных событиях, поэтому их следует считать составляющей демократических обществ и защищать наряду с иными формами публичных мероприятий, а не разгонять и запрещать их.

Хотя государства могут правомерно вводить определенные ограничения в отношении того, как должны использоваться публичные места и, следовательно, в отношении времени и мест проведения публичных мероприятий, такие ограничения должны всегда оставаться соразмерными. В качестве примера явно несоразмерных ограничений может служить предоставление губернаторам провинций в Турции права полностью запрещать публичные мероприятия. Хотя эта мера была введена во время двухлетнего чрезвычайного положения (2016-2018 гг.), она стала частью постоянного законодательства и нередко используется произвольно.

В некоторых странах власти согласовывают проведение мероприятий только в недоступных для широкой публики отдаленных местах, либо блокируют общественный доступ к ним иными способами. Абсолютные запреты на проведение демонстрации в определенных местах, например перед зданиями парламентов и правительств, в центрах городов и иных общественно важных местах, серьезно затрудняют реализацию права на проведение мирных собраний.

В некоторых странах также ограничивался доступ к веб-сайтам или социальным сетям, содержащим информацию о демонстрации. Такая практика может вести к ущемлению права на мирные собрания. Как подчеркивается в Рекомендации Комитета министров (2016)5 «О свободе интернета», установленные Европейским судом стандарты соблюдения права на мирные собрания применяются как в режиме онлайн, так и офлайн, в том числе в отношении ограничений этого права.

Право на мирные собрания не должно ограничиваться законодательно

Ряд стран-членов приняли законы, которые могут вести к несоразмерным ограничениям права на свободу мирных собраний. Некоторые из этих законов превращают обыденные действия участников публичных мероприятий, например фотографирование сотрудников полиции или ненасильственное сопротивление, в правонарушение, за которое они могут понести наказание.

Например, в 2015 году Испания приняла закон «О безопасности граждан» после серии крупных демонстраций, прошедших в 2011-2013 годах. Этот закон предусматривает возможность наложения административных санкций и штрафов за определенные виды поведения во время публичных собраний. Они включают в себя незначительные нарушения, сопротивление или неповиновение сотрудникам полиции. Большие штрафы могут также налагаться в случае общественных беспорядков во время демонстраций, проводимых вблизи от зданий выборных органов, даже вне времени их работы. Со времени вступления закона в силу было наложено значительное количество штрафов. В письме испанскому парламенту в ноябре 2018 г. я подчеркивала, что этот закон может негативно повлиять на реализацию права на мирные собрания.

Реагируя на протестное движение «Желтых жилетов», в марте 2019 г. Франция также внесла в свое законодательство поправки. В меморандуме от февраля 2019 г. «О поддержании общественного порядка и о свободе собраний в контексте движения ”Желтых жилетов”» я выражала обеспокоенность по поводу рассмотрения законопроекта (принятого спустя некоторое время — в апреле 2019 г.), положения которого могли негативно отражаться на осуществлении права на мирные собрания. Это закон предусматривает, в частности, ужесточение наказаний за уже запрещенные Уголовным кодексом деяния, включая умышленное, «без уважительной причины», сокрытие лица в ходе демонстрации. Понимая стремление властей обеспечить возможность распознавания лиц, применяющих насилие, квалификация этого преступления в более тяжкое позволяет полиции задерживать подпадающих под действие этой меры лиц, препятствовать их участию в собраниях в случае мирного поведения.

Важно также избегать принятия законов, которые могут оказывать дискриминационное воздействие на осуществление права на мирные собрания, поскольку отношение к собраниям может разниться в зависимости от их организаторов. В 2016 г. мой Офис подверг критике поправки, внесенные в законодательство Польши. Они отдают приоритет собраниям, организуемым государственными органами, церквями и религиозными организациями и тем, которые проводятся на постоянной основе – так называемым «регулярным собраниям» – и могут наносить ущерб праву других лиц проводить собрания.

Кроме того, в нормативных положениях о праве на мирные собрания нередко присутствуют расплывчатые и неточные формулировки. Это расширяет дискреционные возможности правоприменительных органов власти и увеличивает риск произвольных ограничений этого права.

Необходимость соблюдения прав человека при проведении публичных мероприятий

На протяжении длительного времени мой Офис обращает внимание на проблему чрезмерного применения силы правоохранительными органами при осуществлении правопорядка в контексте проведения публичных мероприятий. В последнее время я поднимала этот вопрос в ряде стран, включая Азербайджан, Грузию, Испанию, Россию и Францию.

Хотя в некоторых странах охрана общественного порядка во время проведения демонстраций становится все более сложной, полиция обязана содействовать проведению публичных мероприятий, обеспечивая надлежащую защиту демонстрантов и предотвращая возможные нарушения порядка. Решая эти задачи, полиция должна действовать сдержанно и соразмерно, минимизируя ущерб и обеспечивая сохранность жизни и здоровья людей.

К сожалению, сообщения о многочисленных случаях непропорционального применения силы сотрудниками правоохранительных органов против мирных демонстрантов продолжают появляться из разных мест по всей Европе. Такие сообщения включают в себя в том числе информацию об избиениях и использовании методов сдерживания толпы, способных создавать угрозу безопасности людей.

Для контроля или разгона толпы демонстрантов полиция многих стран все чаще прибегает к оружию так называемого несмертельного действия. Это — дубинки, слезоточивый газ, жалящие гранаты, электрошокеры, водометы и резиновые пули. На мой взгляд, некоторые виды такого оружия непригодны для поддержания общественного порядка в контексте проведения публичных мероприятий из-за неизбирательности их воздействия и угрозы, которую они представляют для безопасности мирных демонстрантов. Особенно тревожит число лиц, которые были серьезно ранены от применения резиновых пуль в ходе демонстраций за последнее время. Кроме всего прочего, применение такого оружия не способствует деэскалации напряженности, что должно оставаться одной из основных целей поддержания порядка во время демонстраций.

Я также нахожу тревожным тот факт, что во время демонстраций журналисты и независимые наблюдатели за соблюдением прав человека зачастую подвергаются нападкам и насилию как со стороны демонстрантов, так и со стороны полицейских. Гарантировать безопасность журналистов во время демонстраций крайне важно для того, чтобы они могли выполнять свои обязанности.

Как обеспечивать свободу мирных собраний?

Законы и практика проведения собраний должны адаптироваться к быстро меняющимся условиям. При этом они всегда должны соответствовать международным нормам в области прав человека, свободы собраний и поддержания правопорядка во время публичных мероприятий. Содействие проведению собраний и предоставление мирным демонстрантам возможности свободно выражать свои взгляды входит в основные обязанности государственной власти, которые должны всегда учитывать эти требования при регулировании права на мирные собрания.

Средства правовой защиты от мер, несоразмерно или произвольно органичивающих свободу собраний, таких как злоупотребление процедурой уведомления или запрет проведения мероприятия, должны всегда оставаться доступными, понятными и своевременными.

Поддержание порядка во время демонстраций должно основываться на контактах и сотрудничестве с организаторами и участниками демонстраций, а методы, используемые органами государственной власти, должны иметь своей целью снижение напряженности. Хорошим примером деэскалации напряжения является использование в ряде стран-членов полицейских групп связи, участвующих в контроле демонстраций для того, чтобы предвидеть вероятные проблемы, поддерживать диалог с демонстрантами и сводить к минимуму нарушения. Властям следует обеспечивать прохождение специальной подготовки сотрудниками правоохранительных органов, вовлеченными в публичные мероприятия, как по вопросам согласованного регламентирования собраний, так и в отношении соразмерного применения силы в случае необходимости. Соблюдение прав человека при проведении демонстраций предполагает также серьезную подготовку сотрудников полиции в области прав человека.

Странам-членам следует провести всестороннюю оценку рисков, связанных с применением во время собраний оружия несмертельного действия. При этом они могут взять за основу своих действий Руководящие принципы обеспечения свободы мирных собраний Венецианской комиссии и БДИПЧ/ОБСЕ, Основные принципы ООН по применению силы и огнестрельного оружия сотрудниками правоохранительных органов и Руководство ООН по правам человека от 2019 г. в том, что касается применения оружия несмертельного действия правоохранительными органами.

Чрезмерное применение силы полицией ни в коем случае не должно оставаться безнаказанным. Это крайне важно для укрепления или восстановления доверия населения к правоохранительным органам. Поэтому все неправомерные действия полиции во время демонстраций должны надлежащим образом расследоваться и наказываться. Это подразумевает, что сотрудники правоохранительных органов, поддерживающие порядок во время демонстраций, должны быть ясно идентифицированы с помощью хорошо различимых номеров или именных знаков. Полезным инструментом повышения ответственности правоохранительных органов является создание независимых механизмов подачи жалоб на действия полиции.

И последнее, но от того не менее важное: ключевым фактором снижения риска неправомерного поведения и чрезмерного применения силы является соблюдение экономических и социальных прав сотрудников правоохранительных органов. Им следует выплачивать достаточно высокую заработную плату и предоставлять отпуска для отдыха и восстановления сил наряду с оказанием адекватной психологической поддержки.

Протесты различного рода вряд ли прекратятся. Они свидетельствуют еще и о готовности граждан участвовать в общественных делах и выражать свои взгляды мирными средствами, хотя и могут вызывать беспорядки и нарушения общественного спокойствия. Их подавление будет лишь означаеть ограничение демократического пространства и способности общества решать возникающие проблемы.

Дуня Миятович

Полезные справочные материалы

Пособие для изучения статьи 11 Европейской конвенции по правам человека: свобода собраний и объединений, 31 августа 2019 г.
Руководящие принципы обеспечения свободы мирных собраний, Венецианская комиссия Совета Европы и ОБСЕ/БДИПЧ, 3-е издание, 2019 г.
Справочник ОБСЕ по охране общественного порядка во время проведения собраний, 2016 г.
Проект GODIAC («Надлежащая практика диалога и коммуникации как стратегические принципы охраны политических проявлений в Европе»).
Комитет ООН по правам человека. Проект Замечания общего характера № 37 к статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах: право на мирные собрания.
Доклад Специального докладчика ООН по вопросу о правах на свободу собраний и объединений Совету ООН по правам человека «О правах на свободу собраний и объединений в цифровую эпоху», 2019 г.