Первый Комиссар Совета Европы по правам человека написал большое количество книг по юриспруденции, но особой популярностью пользуются среди тех, кто изучает особенности функционирования института омбудсмана,  его статьи и воспоминания о своей деятельности на посту Омбудсмана Испании и Комиссара Совета Европы (1993-2006 гг).

А.Хиль-Роблес. Фото AFP.

Представляем статью А. Хила-Роблеса «Испании очень повезло».

***

Испании очень повезло — несмотря на долгие годы диктатуры, определенные условия для демократии уже существовали.

Как-то ночью в офис Защитника народа позвонила одна сеньора:

— Я хочу поговорить с Защитником народа.

— Что у вас случилось, сеньора?

— Меня муж побил, хочу на него пожаловаться.

— Это частное дело, мы не можем его решить, позвоните своему адвокату.

— Как! Вы хотите, чтобы я в такой час разбудила своего адвоката!

Смысл деятельности омбудсмана заключается в защите и охране того беспомощного и, как это ни парадоксально, с каждым днем все более беззащитного в современном обществе существа, которое известно как «человек администрируемый», а теперь еще и гражданин.

Охрана и защита от кого? От государства, от действий органов государственной администрации.

Нам возразят: какой абсурд! Именно государственная администрация является наиболее важным и усовершенствованным механизмом защиты и управления в интересах граждан. На случай отклонений или злоупотреблений предусмотрен целый ряд политических (парламентский контроль), общественных (средства информации) и судебных механизмов, причем последние законодательно наделены абсолютной гарантией беспристрастности, и они незамедлительно исправят противоправные действия и решения.

Однако число «администрируемых», встающих на путь обжалования в этих сферах, невелико. Благоговейный страх перед непредсказуемыми шагами тех, чьи действия и решения обжалуются, ведут к накоплению собственно юридических казусов.

Если же полагаться на прямой парламентский контроль, то эффективность депутатских запросов и деятельности парламентских комиссий невысока даже в тех странах, которые располагают развитой демократической системой, а что говорить о тех, которые только осуществляют переход от авторитаризма к демократии.

Общественный контроль со стороны средств массовой информации слишком часто осуществляется сообразно интересам тех, кто контролирует сами эти средства, в связи с чем их объективность и беспристрастность порой оказываются более чем спорными.

Таким образом, «одиночество администрируемого», отдельного гражданина в его отношениях с администрацией становится день ото дня все очевидней и возрастает в связи с вмешательством чиновников в общественные дела.

Все это приводит нас к неизбежной необходимости констатировать, что в наше время граждане, требующие от органов публичной администрации предоставления стольких услуг, обязаны также предусмотреть для себя защиту от нежелательных и пагубных последствий безличного функционирования административной машины на любом ее уровне и, что еще важнее, должны располагать средствами для эффективного реагирования на действия чиновников, но также на их пассивность, на их невмешательство в случаях, когда они обязаны вмешиваться.

Факты наглядно показывают, что гражданин, права которого попираются, нарушаются или игнорируются, даже при наличии возможности не всегда готов ввязаться в сложную, длительную и дорогостоящую борьбу с администрацией. Незнание законов и благоговейный страх перед юстицией ведет к тому, что во множестве случаев огромное число граждан стоически — пусть и впадая порой в отчаяние — терпит абсолютно недопустимые административные нарушения. Предположение, будто администрация может обеспечить эффективный самоконтроль исключительно за счет внутренней опеки нижестоящих органов вышестоящими или за счет надзорных действий юстиции, относится скорее к области фантастики. Любая администрация склонна считать лучшим для общества то, что она сама, то есть коллектив специализирующихся в данной сфере чиновников, сочтет таковым, и только твердое применение всех возможных форм контроля, среди которых обязательными являются судебные средства, может притормозить и направить в должное русло разрастающуюся административную деятельность, способную легко перейти в произвол.

В этой общей для демократических стран ситуации делаются попытки так или иначе все-таки решить эту проблему. Возможно, именно простота и практичность института омбудсмана способствовали тому, что большинство стран на разных континентах, наряду с совершенствованием собственных традиционных форм контроля, решило позаимствовать старый, зародившийся в Швеции еще в XVI в., скандинавский институт, до недавнего времени остававшийся практически неизвестным.

Институт омбудсмана или его аналоги под различными названиями внедряются в самых разных правовых системах при соблюдении единственного требования — страна должна быть демократичной. Это делается как на национальном, так и на региональном, местном и отраслевом и становится отличительным признаком современных демократий.

После смерти Франко испанцы находились в растерянности: сорок лет пропаганда убеждала их, будто демократия и политические партии — это синонимы беспорядка, хаоса, гражданской войны. За годы своего правления диктатор не допустил существования ни одной демократической организации, церковь и армия были всесильны. Перед нами встала задача наполнить подлинным смыслом понятие «гражданин». В течение сорока лет диктатуры (плюс еще ста пятидесяти предыдущих) человек в Испании расценивался как подданный. Простой испанец никогда не имел никаких прав перед лицом власти. Речь шла о том, чтобы превратить подданного в гражданина. Для этого наши административные инстанции следовало подчинить принципам конституции.

Эти принципы, основные права и свободы сосредоточены в первом разделе конституции, и мы лишили парламент права изменять его, так как знаем, насколько мы опасны, когда заседаем в ппарламенте. Для внесения поправок в этот раздел требуется не только решение обеих палат, но и национальный референдум.

Кроме того, мы подумали, что обязательства государственных институтов надо подкрепить действием еще двух институтов — Конституционного суда и службой парламентского контроля за администрацией. Конституционному суду, помимо прочего, была вменена еще одна функция: разрешение конфликтов между государством и регионами. Мы знали, что у нас будет много проблем со Страной басков, с Каталонией, с Андалусией. Требовалась дополнительная инстанция, которая решала бы вопросы без дискуссий. В конце концов регионы и государство приняли это. С опредленным неудовольствием, но приняли.

Вторым механизмом, приведенным в действие для защиты основных прав, стал институт омбудсмана, или, как его называют в Испании, «Защитника народа». Он избирается тремя пятыми голосов каждой палаты (чтобы на эту должность не попал представитель какой-либо одной партии) сроком на пять лет, в течение которых он контролирует работу всех органов государственной адмистрации в стране. Делает он это по собственной инициативе, так как не получает от парламента никаких императивных указаний. О своей деятельности он отчитывается ежегодно, а также при необходимости перед специально назначенной для этого комиссией. Это единственный испанец, который, не будучи парламентарием, представляет Конгрессу и Сентау доклад о состоянии органов государственной администрации. Он рассказывает о положении в области прав человека, об ошибках, допущенных административными органами, и о жалобах граждан.

Любой гражданин, в том числе и иностранный, оказавшийся у нас проездом, может написать Защитнику народа, ему не нужен для этого адвокат, с него не требуют никакой платы. Наша служба работает круглосуточно — ведь гражданин и после пяти вечера в пятницу продолжает пользоваться своими основными правами. Вступая в должность, я сказал своим сотрудникам — к их великому огорчению, — что работать будем и в субботу, и в воскресенье.

Если вы в один прекрасный день прилетите в Мадрид, и у вас возникнут проблемы в аэропорту Барахас, за который мы также отвечаем вместе с испанской полицией, знайте, что вы можете позвонить, и мы будем отстаивать ваши права. У нас всегда кто-то дежурит в аэропорту. Когда я вылетал в Москву рейсом Аэрофлота, узнавшие меня сотрудники полиции спросили: «Уж не с проверкой ли вы к нам пожаловали сегодня?» Я ответил: «Нет, нет. Сегодня никаких проверок. Просто я лечу этим рейсом.» Честно говоря, они проводили меня до самолета — хотели убедиться, что я действительно улетаю.

В первые годы мы получали благодарности от граждан просто за то, что принимали и регистрировали жалобу и заводили по ней дело. Ведь раньше в администрации никто и внимания не обращал на такие жалобы. Для простого человека власть — едина, он никогда не верил в то, что ему кто-то поможет. Важно разрушить этот имидж власти, показать, что есть демократические институты, которые будут заниматься каждым конкретным делом. Надо добиться, чтобы люди поверили в то, что демократическая система работает, что человеку есть куда обратиться, если машина правосудия годами не решает его проблему, а администрация не реагирует на жалобы. И когда от Защитника через несколько месяцев приходит ответ, когда сыну дают полагавшуюся ему стипендию, когда наконец-то выдается разрешение на строительство дома, то люди просто не верят, что не только все получилось, но еще и бесплатно.

Количество жалоб растет, но на основе этих жалоб разрабатываются и принимаются новые законы, и именно благодаря этому количество жалоб уменьшается. Наступает момент, когда Защитник должен сесть рядом с министром и сказать ему: вот смотри, на твое министерство поступило пять тысяч однотипных жалоб, наверное, у тебя действуют старые инструкции, но теперь они неконституционны, и людям приходится решать эти вопросы через суд, надо бы изменить пункт такой-то и такой-то. Таким образом мы решили многие проблемы, в подобных случаях правительство идет нам навстречу. Вопрос виновности нас не интересует, пусть этим занимаются политики.

Публикация ежегодного доклада вызывает расстройство желудка у центрального правительства и местных властей. Но Защитник народа и его служба — не орган политического преследования. Политику надо давать шанс исправиться до того, как предавать его действия огласке. Мы даем министру здравоохранения, к примеру, неделю перед публикацией отчета о состоянии психиатрических больниц. Он знает, что публикацию не остановить, но может подготовить план исправления ситуации, и когда отчет появляется в прессе, он соглашается с неутешительными выводами, но тут же представляет свой план.

Когда парламент принял решение, что уполномоченный будет проверять жалобы, касающиеся армии, например, случаи злоупотреблений в отношении граждан, находящихся на воинской службе, или нанесения телесных повреждений, то все, и я в том числе, подумали, что проблем будет очень много. Но оказалось не столь много, поскольку в Испании армией руководит гражданский министр. А уполномоченный по правам человека как правило разговаривает с министром. Во всяком случае, до сих пор все проблемы удавалось улаживать.

Мы понимали, насколько трудно офицерам признать, что их начальник сделал что-то, по уставу не положенное. Поэтому в первые годы, когда ситуация была особо сложной, наши доклады публиковались, но в смягченной форме. Однако существовал негласный договор: нам рассказывали все, как было, виновный нес наказание, но публично об этом не заявлялось, хотя окружение знало, что взыскание накладывалось по инициативе Защитника.

Теперь мы совершенно свободно посещаем казармы или места, где солдаты содержатся под стражей за какую-либо провинность. Хотя помню, как однажды министр решил устроить мне ловушку. Он пригласил меня в министерство обороны на обед с высшими чинами генштаба, сухопутных войск, ВМС и ВВС. Обед был весьма протокольным. Ну, вы сами знаете, как военные обставляют подобные мероприятия: много шума, «звона шпор» и т. п. Мы сели обедать, и министр мне говорит: «Уверяю вас, мы в полном вашем распоряжении, Конституция, естественно, соблюдается повсеместно». Я на это отвечаю: «Я совершенно уверен в этом, но должен сказать вам, господа, следующее: представляете, я настолько убежден в вашей готовности к сотрудничеству, что в данную минуту, пока мы с вами обедаем, моя инспекторская служба находится в воинской части такой-то и ведет проверку». Повод здесь был разумный: дать понять министру, что мы входим в расположение частей задолго до того, как он и начальники дают на это разрешение. Мы входим туда потому, что нам позволяет это делать Конституция. И ни министр, ни начальники никак не смогут этому помешать, даже во время обеда. Естественно, высший командир проверяемого подразделения подавился куском; мы торопливо добрались до десерта, залпом выпили кофе и разъехались. Правда, несколько месяцев спустя у нас был ответный обед, и мне вручили почетный знак, который я храню до сих пор.

Без подобных закулисных игр и негласных договоренностей проникнуть в такой закрытый институт, как испанская армия, поначалу было невозможно — ведь прежде она никакому контролю не подвергалась. Приезд Защитника и его уполномоченных воспринимался как унижение. И тут надо очень осторожно натягивать вожжи— важно внедрять демократические принципы, а не добиваться всего и сразу, невзирая на последствия. И в итоге нам в армии стали практически всюду помогать, стали сами говорить нам: вот здесь у нас не так, здесь надо что-то менять… В конце концов они поняли, что Защитник не только инспектирует и карает, но может даже помочь добыть какие-то деньги у парламента.

В Испании невозможна ситуация, при которой власти не реагируют на представления Защитника. Они не могут просто сказать, что бюджет мал, что денег нет, что они нужны на другое… Такая ситуация невозможна по двум причинам. Во-первых, в парламенте существует комиссия из депутатов и сенаторов, которая напрямую работает с Защитником. Свои доклады Защитник представляет сначала этой комиссии, а только потом выступает на пленарных заседаниях, где всегда присутствует пресса. Возникает огромное общественное давление, и оппозиция всегда этим пользуется. Во время доклада все фракции задают множество вопросов, но дебаты проходят позже, в отстутствие Защитника. Оппозиция использует его доклад для запросов, для подготовки законопроектов и так далее. Однако происходит все это без Защитника — его ведь выбирает весь парламент, он не может оказывать содействие той или иной фракции.

А во-вторых, Защитнику всегда открыта дверь в средства массовой информации. Пресса сама настолько заинтересована в сообщениях Защитника, что просто на лету ловит всю поступающую от него информацию. Стоит Защитнику объявить, что у него есть сообщение для прессы, тут же сбегаются корреспонденты всех газет и телеканалов. Они знают, что это будет супер-новость, сенсация, потому что это всегда критика в адрес правительства. Общественная поддержка у нас огромная. И если Защитник сказал, что где-то непорядок, правительство не может это игнорировать.

Ловушка, конечно, есть, но она состоит не столько в полномочиях Защитника, сколько в том, что разные политические силы ревнуют Защитника друг к другу, тем более, что Защитник контролирует не только центральные, но и местные, региональные и муниципальные власти. А политические партии представлены на всех уровнях. Защитник, предположим, разоблачает мэра какого-нибудь маленького городка, а мэр этот, разумеется, представитель какой-то партии. Так что цепляем мы всех, и политические силы начинают создавать свои «профсоюзы обиженных Защитником». Они договариваются между собой, чтобы парламентские слушания проходили как можно тише: сегодня критикуют меня, а завтра — тебя. Поэтому Защитнику необходимы хорошие личные отношения со средствами массовой информации, поскольку только они могут препятствовать замалчиванию проблем в парламенте.

Испании очень повезло в том смысле, что несмотря на долгие годы диктатуры, в стране все-таки был политический класс — люди, которые сформировались и получили образование за границей, — и потому опредленные условия для демократии уже сущестовали. Был уже образованный юридический аппарат, технически подготовленная администрация. Старый аппарат стал трупом, его оставалось только вынести, но некоторая социальная ткань уже сущестововала. В России же, насколько я могу судить, много структурных проблем. Не знаю, есть ли у вас в парламенте воля к тому, чтобы в стране был настоящий омбудсман, действительно независимый, которого парламент будет поддерживать и которым не сможет манипулировать. Если предполагается, что омбудсман — это фигура, которая будет действовать в пользу правительства или в пользу оппозиции, то это уже не настоящий омбудсман. Должно быть четко определено, какими полномочиями и средствами обладает омбудсман. Можно дать сколько угодно полномочий, но если не дать средств, то все тут же рухнет. Но как раз в России очень важно создание такого института, который приблизит демократию к гражданам и будет давать объективный, без политических пристрастий и антипатий анализ. Он даст возможность провести анализ системы правосудия, и не теоретический, а основанный на конкретных жалобах. Такой аналитический доклад будет на пользу не каким-то политическим силам, а всему народу в целом.

Вторая наша удача состоит в том, что институт Защитника народа появился на гребне демократического подъема в Испании и правительство очень нам помогало, так как все это происходило сразу после падения диктатуры, и критика Защитника помогала менять систему. Она воспринималась как объективная критика, не направленная против личностей. Когда демократия установилась и ответственность уже возлагалась на существующее правительство, напряженность стала возрастать. Но к этому моменту Защитник уже нашел свое место в обществе, убивать его было уже поздно.

Но самое главное на этом посту — это личность Защитника. Защитник должен отдавать себе отчет в том, что после пятилетнего пребывания на этом посту у него не останется ни одного друга. Разумеется, не останется ни одного друга в правительстве. И если у тебя есть планы делать дальнейшую карьеру, то лучше не начинать. Это не значит, что Защитнику надо быть Дон Кихотом, он должен уметь и торговаться, и договариваться, но если разоблачение необходимо, то никаких компромиссов быть не может. Присягу надо исполнять. Помимо короля (а его я не контролировал), один друг у меня все-таки остался. Это Фелипе Гонсалес. Но таких людей, как он, не бывает. Политическая цена этой работы огромная, ни премьер-министр, ни политические деятели никогда не простят ее Защитнику. И личная цена тоже немалая, мне эта работа стоила двух хирургических операций. И потом — все время видишь только патологические случаи. Ведь к нам не приходят рассказать, как хорошо их приняли в минстерстве.

На уполномоченных (их у Защитника тридцать) и на сотрудников аппарата эта ненависть не распространяется, она концентрируется на самом Защитнике — ведь решения принимает он лично. В Конституционном суде двенадцать человек, и принимаемые им решения — это решения Конституционного суда. А кто такой Защитник — известно всем.

Источник: http://index.gdf.ru/others/298robl.html

Комиссар по правам человека Совета Европы Альваро Хиль Роблес отвечает на вопросы участников семинара Московской школы политических исследований

«Демократический институт уполномоченного по правам человека — омбудсмана» (Голицыно, 31 октября — 1 ноября 1999 года)

Александр Сунгуров (Фонд «Стратегия», г. С.-Петербург).

Хотел бы поблагодарить г-на Альваро за книгу, которая очень помогает становлению института Уполномоченного в России. И хочу задать вопрос: В регионах России достаточно сильна исполнительная власть. И во многих случаях, если не в большинстве, представительная ветвь власти находится под жестким контролем исполнительной власти губернаторов или президентов республик. Как Вы считаете, должна ли в этой ситуации модель регионального Уполномоченного базироваться на идеальной модели независимости? Т.е. уполномоченный должен избираться парламентом, но при этом являться отдельной ветвью власти, имея свою строку в бюджете… Или в этих условиях необходимо дополнительная защита этого парламентского Уполномоченного со стороны парламента. Не окажется ли формально независимый Уполномоченный в регионах под очень жестким давлением исполнительской власти, чем в случае второй возможной модели, когда он становится более парламентским (например, по петербургской модели закона, уполномоченный работает на независимых правах, типа счетной палаты). Тем самым он прикрывается парламентом региональным от влияния исполнительной власти.

Альваро Хиль Роблес

Что касается моей книги, эта книга достаточно старая, и я даже к ней испытываю отцовские чувства. Я написал ее очень давно. В ней есть не только положительные стороны, но и ошибки…

Что касается региональных омбудсманов. В нашей стране они также существуют в автономных областях Испании. Возможно, что давление, которое на них оказывается, значительно сильнее, чем давление оказываемое на центрального национального омбудсмана. И я думаю, что Вы правы в своем предположении, что региональный Уполномоченный должен бы пользоваться дополнительной защитой представительной власти, поскольку ему необходима дополнительная поддержка в данном случае. И единственная возможность противостоять политическому давлению — это естественно, как Вы и предполагаете, парламентская поддержка. Я думаю, что это основополагающий момент в данном случае. В мире есть примеры назначенных уполномоченных, как во Франции (медиатер). Но это исключение. Я думаю, что все-таки парламент должен назначать омбудсмана и заслушивать его омбудсмана. Я думаю, что в этом случае он наиболее успешно выполнит свою миссию.

Бойцова Виктория Валентиновна, доктор юридических наук

Моя диссертация была посвящена правовому институту омбудсмана в 15-ти странах мира и защищена в 1995 году. Г-н Хиль Роблес, я читала Вашу книгу также с энтузиазмом и восхищением и была увлечена Вашей убежденностью, которая на мой взгляд, не являлась следствием профессиональных устремлений исключительно. Но скорей это являлось плодом всей Вашей жизни в качестве правозащитника. Мне бы хотелось задать Вам следующий вопрос и одновременно представить свои соображения. Будьте добры, определитесь более точно с вопросом о специализации омбудсмана. Общей тенденцией развития института омбудсмана в мире является не только количественный рост, но и качественное многообразие. Миру известны свыше 20 типов омбудсманов: тюремных, университетских, студенческих, специализирующихся на защите прав ребенка, прав женщин, мужчин. Не все специалисты в области омбудсманства положительно оценивают это многообразие служб. Моя точка зрения состоит в том, что поскольку гражданское общество отличается богатством и разнообразием форм проявления, постольку и омбудсманы могут формироваться на основе гражданского общества и выражать отдельные интересы социальных групп, профессиональных корпораций и слоев населения. В связи с этим, мне бы хотелось узнать Ваше мнение в отношении подобных специализаций, поскольку в нашей стране эта идея не встречает большой поддержки. В частности, мои коллеги из неправительственной организации «Соучастие в судьбе» Алексей Иванович Головань и Наиль Галимзянович Шамсутдинов предложили законопроект «Об Уполномоченном по правам сирот г.Москвы». И сейчас упорно и убежденно добиваются реализации этой идеи. Каково Ваше отношение к подобной специализации служб омбудсманов в мире, в Испании и в России.

Альваро Хиль Роблес

Я с большим удовольствием отвечу на Ваш вопрос. Честно говоря, я небольшой сторонник специализации института омбудсмана. Я думаю, что в моей книге эту мысль я отразил и в других работах тоже. Причина в этом одна: я думаю, что омбудсман должен обладать глобальным взглядом на вещи и в таком случае дети, старики — все такие же граждане, как и прочие. И мне кажется, что не было бы достаточно обоснованным, если омбудсман дробил бы свои доклады в парламенте, например, касаясь тех или иных категорий: детей, стариков, женщин. Мне кажется, что компетенция омбудсмана должна быть всеохватывающей и касаться всех категорий населения. Я говорю это потому что раздробление сил, как правило ослабляет функции. И по крайне мере в моей стране поставить вопрос о специализации омбудсмана было бы достаточно сложно. Но можно идти по другому пути — активизировать деятельность общественных организаций, которые бы сотрудничали с омбудсманом, и это сотрудничество было бы взаимным. Они могли бы работать по разным отраслям, по разным направлениям. И такое положение возможно в обществе. Но я повторяю, что я не большой сторонник дробления института омбудсмана — по правам студентов, по правам трамвайщиков и еще кого-нибудь. Тогда будет тысяча омбудсманов и в конце концов никто не будет знать, чем же они занимаются. Я думаю, что это достаточно ясная идея. Один единственный омбудсман на национальном уровне, оснащенный и наделенный правами, полномочиями. Могут быть региональные омбудсманы, взаимодействующие с социальными организациями. Но вы знаете принцип «разделяя — властвуй». Я думаю, что здесь он может найти определенное звучание…

Владислав Виноградов, депутат областного Представительного собрания Астраханской области

Основная проблема становления именно этого института в регионах заключается в том, что приходится постоянно отвечать на один и тот же вопрос: «А нужен такой институт вообще или не нужен?».

С одной стороны, резко сопротивляется региональная прокуратура. Это не что иное как «профессиональный кретинизм» юристов. Они не понимают, что помимо законов есть еще какие-то моральные санкции, есть еще достойная репутация человека, который занимается защитой прав человека. С другой стороны, исполнительная власть стремится превратить эту службу в очередной отдел по обращению граждан, куда стекаются письма по невыплатам социальных пособий и т.д. В этом сложно найти свое настоящее место.

Я думаю, что Вы сделаете большую пользу России, если будете как можно чаще бывать в российских регионах. Потому что приезд европейского Уполномоченного по правам человека, как правило, подталкивает и оказывает сильную помощь в деле защиты прав. Я наблюдал визит нашего национального Уполномоченного и то, во что это превращается. Ему показывают газпромовский садик, и все изумленные астраханцы видят по телевизору, как дети едят бананы. Потом находят в тюрьме нормальную камеру, где сидят нормальные люди. А потом появляется отчет Уполномоченного о том, что все нормально, ничего не нарушается. Понятно как подобное действует на эффективность и авторитет этого института.

Алексей Автономов, Фонд развития парламентаризма и Институт государства и права Российской Академии Наук

Как, на Ваш взгляд, должны строится взаимоотношения между центральным Уполномоченным по правам человека и региональными? У нас региональный институт уполномоченных только формируется. В Вашу бытность Уполномоченным этот институт тоже только формировался в Испании. Я думаю, что у Вас есть на это свой взгляд.

И второй вопрос: Как, на Ваш взгляд, должны строится горизонтальные взаимоотношения между Уполномоченным по правам человека? Поскольку именно объединение усилий должно укреплять этот институт. А с другой стороны здесь нет прямого административного подчинения, и вот эта трудность породила этот вопрос.

Альваро Хиль Роблес

Я думаю, Ваш вопрос и предыдущее выступление очень интересны. Я постараюсь ответить.

Почему нужен омбудсман? Вы сами мне, уважаемый представитель Астраханской области, ответили. Я бывал в тюрьмах нашей страны, во многих тюрьмах. Во времена франкизма я был там клиентом. А после франкизма я был представителем общества и поэтому меня трудно чем удивить. Я видел все это во всей красе, тюремную жизнь. Почему нужен омбудсман? Вы не должны ездить в тюрьму с проверкой, сообщая об этом заранее. Я в Испании ездил по 83 тюрьмам со своими помощниками и никогда в жизни об этом заранее не сообщал. Если вы сообщите, что едете туда, они ее помоют, посадят туда своих самых лучших заключенных, мылом помоют коридоры и стены. Конечно, речь не об этом. При поездках в тюрьмы, конечно, нужно говорить с заключенными при отсутствии охранников, смотреть как они едят, что они едят. И потом писать доклад о состоянии дел в тюрьмах, в пенитенциарной системе, представлять дело на рассмотрение парламента — такой доклад, чтобы он вызвал инфаркт у министра юстиции. И тогда возможно что-нибудь изменится. Сначала нужно произвести, пробудить желание менять у самого министра, чтобы потом, изменившись, он уже проникся необходимостью менять пенитенциарную систему в национальном масштабе. Но это, конечно, результат острых столкновений и результат настоящих проверок, а не каких-то проверок для отписки, для галочки, они всегда будут есть бананы в Вашем присутствии, когда Вы будете оповещать, что Вы едете. Но то же самое может случиться и в больницах. В нашей стране службы скорой помощи изменились после того, как защитник (омбудсман) в течение 4-х месяцев подряд приезжал в эти больницы в самые разные часы суток (ранним утром, поздним вечером), смотрел как работают, какое оборудование используется, он поднимал скандалы вокруг этого положения и такая настойчивость привела к тому, что в конце концов выделены миллионы песет на то, чтобы установить новое оборудование в больницах, направить туда квалифицированных врачей. Когда говорят, зачем нужен защитник прав человека? Я говорю: «Для того же, для чего нужны и депутаты. Но депутаты этого не делают, а защитник это делает». Конечно, я с большим удовольствием съежу к Вам в Астрахань, правда не могу сказать заранее как и когда, но я даю Вам слово, что приеду.

Что касается региональных омбудсманов. В Испании у нас накоплен большой опыт деятельности национальных и региональных омбудсманов. У нас, как Вы знаете, региональные автономные области политически независимы от центра и располагают своими органами власти, своими региональными институтами. Но если в компетенцию национального омбудсмана входит практически вся страна, то здесь, конечно, область деятельности несколько уже. С целью обмена опытом мы проводили два раза в год собрание-совещание национального и региональных омбудсманов, обсуждали проблемы, координировали наши задачи. Конечно, все это проводилось в высшей степени открыто, чистосердечно. Мы не говорили, что вот ты должен делать то или то, ты должен заниматься только региональными делами… Конечно, региональный омбудсман может в какой-то момент заняться и вопросом национального значения. У нас нет иерархии между национальным и региональными омбудсманами, но есть тесное сотрудничество.

Что касается горизонтальных взаимоотношений. Конечно, проводятся встречи региональных омбудсманов. Но есть сложность, которая заключается в том, что в разных областях, в разных регионах возникают разные проблемы. И в какой-то степени взаимоотношения на горизонтальном уровне носят достаточно формальный характер, хотя какие-то точки соприкосновения возможны. В Европе, например, скоро будет проводиться совещание во Флоренции, где соберутся региональные омбудсманы, не национальные, а региональные. И в Европе такие собрания региональных омбудсманов проводятся.

Борис Пантелеев, Санкт-Петербургское отделение Комитета за гражданские права

Как Вы считаете, возможен ли Ваш совместный с нашим Уполномоченным по правам человека Олегом Орестовичем Мироновым рейд по нашим российским тюрьмам, в том числе, например, посещение следственного изолятора № 4 г. С.-Петербурга (где уже против 3-х начальников возбуждено уголовное дело, а одного из них уже посадили)?

Альваро Хиль-Роблес

Спасибо за Ваш вопрос. Я думаю, что самое главное при посещении пенитенциарных учреждений, да и любых других учреждений, где люди лишены свободы — это выявлять действительное положение дел, действовать в соответствии с правдой, нельзя скрывать проблемы, которые есть. И в своих докладах омбудсман должен говорить, конечно, все что есть, ничего не скрывать, ничего не утаивать. Конечно, есть и такие вопросы, которые лучше обговаривать, а не писать о них в докладе. Но глубинные вопросы надо публично отражать. Вопрос, приеду ли я? Вы потерпите немножко, я только что занял свою должность, я, так сказать только «приземляюсь». В Совете Европы 41 страна, умножьте на количество населения и на тысячу проблем, которые есть и Вы поймете… Но я везде постараюсь быть, где я могу быть полезен. Конечно, время ограничено, и надо ждать определенного момента. Я не говорил сегодня о моей должности Комиссара, это не совсем соответствует теме нашего семинаре. Но должность Комиссара Совета Европы не предполагает занятия индивидуальными жалобами, индивидуальными случаями. Я больше занимаюсь глобальными вопросами. Но вы можете быть совершенно уверены, что я не отвернусь, если возникнет вопрос с правами человека.

Наталья Сидорова, пресс-клуб газеты «Вечерний Петербург»

Наши правозащитники упорно настаивают на том, что то, что происходит в Чечне — это демографическая катастрофа, а власти столь же упорно это отрицают. Хотелось бы знать Вашу позицию, потому что от Вас многое будет зависеть.

Альваро Хиль-Роблес

Конечно, я говорил, что хотел выступать только по проблеме омбудсмана. Но нельзя уходить ни от одной из проблем. Вы понимаете, что сейчас я стараюсь получить максимальное количество информации по этой проблеме. Я открыт и готов выслушать любую информацию о том, что происходит. Естественно за пределами России мы читаем то, что публикуется, и нам приходят известия от средств массовой информации. Мы их оцениваем, и я хотел бы иметь объективный справедливый взгляд на все это. Я хочу использовать мою поездку сюда, в Россию сейчас, чтобы узнать что происходит. Поэтому сейчас я нахожусь на этапе создания моего собственного мнения и получения информации по этой проблеме. Но сейчас, конечно, преждевременно давать какое-то собственное мнение — у меня нет достаточной информации.

А. Сунгуров

Вы дважды упоминали о необходимости ежегодного отчета Уполномоченного перед парламентом, который его избрал, все равно это региональный или федеральный. В русском языке есть два слова: «доклад» и «отчет». Человек может делать «доклад», а выслушавший его парламентарий принимает меры. Если это «отчет», то парламентарии могут его принять или не принять. Подразумевается, что они могут выставить оценку, как работает Уполномоченный. И конкретный опыт уже был в Свердловской области, когда региональный Уполномоченный г-н Машков сделал ежегодный отчет, а парламентарии стали его в течение трех месяцев обсуждать: оценить ли его работу на «удовлетворительно» или «неудовлетворительно», и какие замечания сделать ему по его работе. Как вы можете это прокомментировать?

Альваро Хиль-Роблес

Отвечу кратко. Доклады или, дословно, отчеты — это документы для работы парламентариев, чтобы общественность и средства массовой информации знали о том, что происходит в стране в отношении нарушения прав человека и в отношении работы органов государственной администрации. И омбудсман должен отчитаться о том, что он делал за год работы: он может делать специальные доклады, скажем по состоянию тюрем, о несовершеннолетних и т.д. По испанскому законодательству эти отчеты или доклады не рассматриваются как «отчетность», по которой голосует парламент. Потому что это покушение на независимость и свободу омбудсмана, потому что возникает риск, что мы создаем доклад и в зависимости от голосования на парламенте этот отчет может оказаться аргументом за импичмент… Доклад представляется, публично обсуждается с участием телекамер, прессы, средств массовой информации. Но никакого голосования по оценке доклада не происходит. Т.е. фракции парламентские могут говорить все, что они считают нужным, все что они думают. Они могут говорить, критикуя омбудсмана или одобряя его деятельность, и все это публикует пресса, все это публикуют средства массовой информации. Но голосования никакого нет, оценки докладу в целом не дается. Конечно, омбудсман несет ответственность перед парламентом за то, что он делает, это понятно.

Ознобкина Елена, журнал «Index-Досье на цензуру»

Когда Альваро Хиль Роблес выступает, то возникает некоторая атмосфера, когда даже кажется, что институт омбудсмана будет жить (в том числе в нашей стране), приносить какие-то плоды гуманности. Вместе с тем, Альваро Хиль Роблес подчеркнул важную вещь: институт омбудсмана функционирует успешно в тех обществах, которые имеют лигитимную и устойчивую демократическую правовую систему. Очень важен момент общественного доверия к структурам, осуществляющим те или иные властные полномочия. Вот мы тоже сегодня имеем демократически избранную, лигитимную власть. Но, оказывается, лигитимностьлигитимности рознь. Лигитимность должна по идее включать в себя еще элемент «неформального» признания авторитета власти и морального доверия ей. Ведь мы передоверяем этой власти распоряжаться нашими жизнями, нашим достоинством, нашими судьбами…Да, в России создан аппарат Уполномоченного. Но я довольно скептична в отношении развития института омбудсмана в сегодняшней России. Не случайно этот институт называется у нас институтом Уполномоченного. В нашем языке, в нашем сознании, уполномоченный — это фигура, назначенная властью и соблюдающая ее интересы. Эта фигура воспринимается скорее как фигура государственного функционера, а не независимого общественного защитника. Т.е., мне кажется, что пока этот институт у нас мертв (при всей прогрессивности закона об Уполномоченном). И доказательством тому, сегодняшним доказательством — абсолютная беспомощность этого «демократического института» перед ситуацией в Чечне. Ведь речь идет не просто о попрании достоинства людей, речь идет об уничтожении части граждан страны. Происходят массовые нарушения не просто прав человека, но не берется в расчет просто право на жизнь… О каком же моральном, общественном авторитете Института уполномоченного может идти тут речь…

Алексей Симонов, Президент Фонда защиты гласности

Мы говорим о моральном авторитете, которым должен обладать любой уполномоченный по правам. Хватит ли в нашей стране имеющихся в настоящий момент моральных авторитетов, которые могли бы быть или претендовать быть уполномоченными, быть моральными авторитетами? Я думаю, что когда господин Хиль Роблес начинал в Испании — ситуация в известной степени была такая же… Как Вы выращивали эти моральные авторитеты?

Альваро Хиль-Роблес

Вопрос сложный для ответа. И я не знаю — выращен ли я как моральный авторитет; я не могу об этом судить сам лично. Но действительно, я много говорил на прежних семинарах этой школы, что у нас в Испании была долгая диктатура. Диктатура, которая стала следствием гражданской войны, ужасной гражданской войны, которая разрушила нашу страну, разрушила наш прогресс как свободного общества, приостановила на 40 лет наше развитие. И мое поколение и я сам — мы плод всего этого. Кто-то из нас родился в изгнании, кто-то жил в стране, но без свободы. И когда настал момент задуматься о будущем нашей страны, когда наш диктатор умер в собственной постели, умер своей естественной смертью, у нас была огромная ответственность. Что мы хотим делать с нашей страной? В тот момент мы решили, что хотим построить страну, где есть место для всех нас, для всех тех, кто живет в Испании. Т.е. не следовать словам поэта, сказавшего что в Испании одна половина погибает от рук другой половины Испании. Мы должны жить все вместе, обе половины в нашей родной Испании. Это было непросто. Нам пришлось культивировать, выращивать друг друга. Наши ценности, моральные, этические ценности должны были быть такими, чтобы мы могли в итоге сесть за стол рядом с теми, кто нас угнетал в течение долгих десятилетий. Мы должны сосуществовать и строить вместе с ними нашу страну. И даже протягивать им руку, пожимать им руку, этим людям, которые отправили нас в изгнание. Мне пришлось зачастую делать это — пожимать руки этим людям. Мы попытались смотреть вперед и искать, что нас объединяет и попытаться оставить в стороне то, что нас разделяет. Эта основа для того, чтобы попытаться в политике найти людей, у которых есть огромный моральный авторитет, нравственный авторитет. Найти людей, у которых была своя целостная траектория, свой жизненный путь и которые согласились бы вести эту работу — это было очень важно. Мы их не выращивали, они уже были здесь, мы их просто использовали. Я Вам приведу пример, это не мой пример, потому что первым омбудсманом в Испании, первым Народным защитником Испании был человек необыкновеннейший — это Хуакин Руис Хименес, сейчас ему за 80 лет. Тогда ему было 60 лет, когда он стал Народным защитником, первым защитником в Испании. Он был Министром в правительстве франкистов в 50-е годы, он был Министром образования, потом он подал в отставку с поста Министра образования, развивался внутренне. Он присоединился к демократическим силам, работал с демократическими силами в течение долгих лет. И у него был огромный авторитет, потому что он публиковал «Тетради для диалога», где писали те, кто был в подполье, в оппозици, и он нас защищал, потому что Франко его не преследовал как бывшего Министра. А он нас защищал и он пользовался огромным авторитетом. Т.е. в корнях своих он был франкистом, но он изменился. И мы признали его моральный авторитет, и он был первым омбудсманом в Испании, абсолютно бесспорным, все за него проголосовали единодушно. Я думаю, что это база для примирения, основа для примирения: попытаться найти те точки, которые нас объединяют, не забывая о том что нас разделяет. Потому что все остается, никогда ничего не надо забывать, потому что тот, кто говорит, что забыл — он просто лжет. Но мы должны вместе строить, работая на будущее. Я думаю, что тот, кто хочет быть депутатом и представлять народ, тог, кто хочет иметь любую власть — он должен, прежде всего, быть способным смотреть в глаза гражданам, а не опускать глаза, не отводить глаза, потому что даже если он ошибается, он должен быть уверен, что он работает честно и ради общего блага — вот что такое нравственный авторитет. Мы можем ошибаться, мы можем заблуждаться, неправильно действовать, но внутренне мы должны быть способны смотреть друг другу в глаза, не отводя взгляда — и это главное. Для строительства будущего в Испании мы просто смотрели друг другу в глаза и все. Это главное.

Нона Диваева, Республика Башкортостан

Одним из важных моментов деятельности омбудсмана является его доклад. Мы в своей Республике столкнулись с тем, что Уполномоченный, делая свой доклад напрочь избегает многих моментов- наиболее острых, очень важных, в частности, связанных с независимостью СМИ, с различными политическими и гражданскими аспектами. Т.е. он эффективен в вопросах здравоохранения, но не действует, если дело затрагивает политические аспекты. Означает ли это, что он не эффективен и не соответствует функции и роли этого Института?

Альваро Хиль Роблес

Понимаете, если омбудсман в своем докладе не рассказывает, что происходит с администрацией в здравоохранении, в образовании, в безопасности граждан, если он не рассказывает об этом, я думаю, что он не выполняет своих функций. Потому что если это неудобные какие-то высказывания… Но он должен быть неудобным. Омбудсман не для того, чтобы быть удобным, он не должен плясать под дудку власти. Омбудсман существует для того, чтобы говорить власти, как на самом деле обстоит дело и почему граждане страдают отчего-то и что и как надо изменить, чтобы они не страдали. Омбудсман — Институт абсолютно критический, т.е. он лоялен по отношению к власти, но он критичен. Иначе он не выполняет свои функции.

София Иванова, г. Рязань, журнал «Карта»

Г-н Хиль-Роблес, очень приятно, что Вы интересуетесь судьбой России и вместе с нами наблюдаете вторую попытку установления Института омбудсмана в России. Первым Уполномоченным был Сергей Ковалев, вторым — Олег Миронов. Не знаю можно ли сравнивать эти две личности. Но вопрос мой таков. Как Вы считаете, имеет ли право Уполномоченный по правам человека публично заявить, что он против отмены смертной казни? Это заявление было сделано Олегом Мироновым в интервью «Общей газете».

Альваро Хиль-Роблес

Я выскажу здесь только общее соображение. Омбудсман должен быть превыше всего и, прежде всего, человеком свободным в своем мышлении, в своем образе мыслей. Потому что вряд ли он сможет бороться за свободу других, если он не свободен в своем образе мыслей и выражении своей мысли. Я говорю не о свободе безумного человека, который говорит все, что ему придет в голову, но он должен быть свободным говорить вещи твердо и непреклонно. Если Вы спрашиваете, я скажу мое личное мнение, я был, есть и всегда буду человеком, противостоящим смертной казни. Потому что я не верю, что смертная казнь для чего-то годится. Я не думаю, что имеет смысл отнимать у кого-то жизнь. Это не разумное наказание, это ни для кого не пример, это никого не пугает. Я всегда так думал и всегда это говорю и для меня это убеждение продолжает быть важной частью моей борьбы в моей жизни. Я считаю, что наказание в любом обществе должно быть рациональным и разумным. Отнятие жизни никогда не является рациональным, и никогда не является разумным — даже в тех демократиях, где хотят дать нам большие уроки демократии. Смертная казнь для меня абсолютно неприемлема.

Юрий Вдовин, г.Санкт-Петербург правозащитная организация «Гражданский контроль»

В России возник еще один Институт защиты прав человека — это администрации, властные структуры, которые создают комиссии по правам человека из административных органов. Это имитационная структура. Как Вы относитесь к этому, и есть ли где-нибудь в других странах такие прецеденты, когда администрации создают свои комиссии по правам человека в противовес Институту омбудсмана?»

Александр Ландо, Уполномоченный по правам человека Саратовской области

Что такое омбудсман — это состояние души или профессия? Есть ли необходимость, чтобы на этой должности был профессиональный юрист?

Альваро Хиль-Роблес

Быть омбудсманом — состояние души или это профессия… Не знаю. Не думаю, что это профессия, потому что если омбудсман будет считать, что это профессия — то он будет плохо работать. Я думаю, что это в какой-то степени это личные обязательства, личное безумие человека быть омбудсманом. Потому что проблем очень много у омбудсмана. Вы сами понимаете. Наверное здесь важно личное обязательство человека, которое он берет на себя. Ты пытаешься поддержать твое общество, твою страну. Я вообще оптимист. Я думаю, что чем труднее вещи, тем лучше. Я уже пять лет приезжаю в Россию, и мы садимся за этот стол и все эти пять лет обсуждаем… Все говорят — все фатально, все ужасно, Россия не выживет и т.д. Т.е. обычное кино… Но страна-то развивается, страна эволюционирует. Мы говорим о демократии… Россия выстраивается, за 24 часа этого не сделаешь. В Испании вот тоже тяжелейшие проблемы, фундаментальные проблемы, кажется, что они не решаемы, но время идет и мы идем вперед, мы решаем эти проблемы. Я не говорю, что эти проблемы исчезают, но мы способны идти вперед, узнавать наши проблемы и бороться за то, что они были решены. Надо иметь надежду. Никто не изменит нашу страну, мы испанцы это давно поняли, — надо работать плечом к плечу, надо критично работать. Но вместе со всеми.

Вы спрашивали, есть ли эти комиссии по правам человека, укрощенные, при администрации. Они могут существовать, я не говорю нет. Понимаете, в Европе есть много неправительственных организаций, работающих с правами человека. Они очень важны в этой борьбе. В некоторых странах есть Комиссии по правам человека, официальные, они совершенно лигитимны, законны и они очень активны. Необязательно, что если они правительственные или административные, — необязательно, что поэтому они плохие, необязательно они в противовес омбудсману работают. Все должны сотрудничать в вопросах защиты прав человека.