Комиссар по правам человека Совета Европы Нил Муйжниекс.

В последние годы в ряде европейских стран я заметил явную тенденцию ухудшения ситуации со свободой объединений, в частности, в отношении деятельности правозащитных организаций и правозащитников, пишет Комиссар по правам человека Совета Европы Нил Муйжниекс на своем сайте. По его словам, растущая напряженность и увеличивающиеся препятствия могут принимать разнообразные формы: юридические и административные ограничения; судебные преследования и санкции, в том числе уголовное преследование за несоблюдение новых ограничительных норм; кампании по дискредитации и выдавливание независимых организаций, а также угрозы, запугивания и даже физическое насилие в отношении их сотрудников. В некоторых случаях атмосфера становится настолько враждебной, что заставляет правозащитников работать скрытно или даже подпольно.

Установление контроля, ограничение финансирования и оскорбительные ярлыки

С 2012 года более чем 60 стран в мире либо приняли законы, либо обсуждали законопроекты, ограничивающие деятельность организаций гражданского общества. Ограничительные положения были приняты также и в ряде Европейских государств, что создавая тем самым все большие препятствия работе НПО на континенте.

В Азербайджане уже существующие бюрократические правила регистрации НПО, предоставляющие минюсту почти полную свободу усмотрения в данном вопросе, были ужесточены в 2013 году введением новых дополнительных административных барьеров в отношении НПО и их доноров, а также введением новых санкций за их несоблюдение. Несмотря на недавние инициативы, направленные на упрощение процедуры регистрации грантов, их получение и использование, а также требования к отчетности НПО остаются столь обременительными, что большинство независимых НПО были вынуждены либо сократить свою деятельность, либо ее прекратить вообще, или же перевести свою деятельность за границу. Чрезвычайно ограничительное законодательство в совокупности с преследованием независимых активистов со стороны государства (см. ниже) делает Азербайджан страной, в которой крайне сложно заниматься правозащитной деятельностью.

С 2012 года власти Российской Федерации постепенно создавали менее благоприятные условия для работы правозащитников. В этот год парламент Российской Федерации принял закон «Об иностранных агентах», обязывающий некоммерческие организации, которые получают гранты из-за рубежа, регистрироваться в качестве «иностранного агента» (в среде носителей русского языка это словосочетание является синонимом «врага», «шпиона» или того, кто служит враждебным иностранным интересам, поскольку этот оборот предъявлялся властью в качестве стандартного обвинения тысяч лиц во время политических репрессий в 1930-х и 1940-х годах), если они занимаются «политической деятельностью», что в официальном понимании может охватывать любую деятельность организации, включая влияние на общественное мнение или предложения по изменению любого направления государственной политики. Применение закона «Об иностранных агентах» создало дополнительные неблагоприятные последствия, для тех некоммерческих организаций, которые уже были объявлены «иностранными агентами» в сравнении с другими организациями, а во многих случаях привело к тому, что такие организации были вынуждены сократить свою деятельность, заниматься самоцензурой или же ликвидировать свои организации. В прошлом году уголовное дело было возбуждено против руководителя организации «Женщины Дона», известной своей правозащитной, гуманитарной и благотворительной деятельностью, поскольку эта организация не зарегистрировалась в реестре «иностранных агентов». Кроме того, принятое в 2015 году новое законодательство позволяет исполнительной власти объявлять «нежелательной» любую иностранную неправительственную организацию, деятельность которой будет оценена как представляющая угрозу конституционному строю, национальной безопасности и обороне.

В Венгрии в условиях, когда легитимность неправительственных организаций, получающих иностранное финансирование, ставится под сомнение членами правящей коалиции, а правомерная деятельность таких организаций характеризуется как «политическая», правительство недавно объявило о планах внести поправки в закон о неправительственных организациях, уточняющие категории лиц, которые должны будут публично декларировать свое имущество. Тем временем в Польше некоторые политики и государственная телекомпания назвали некоторые организации гражданского общества корыстными, работающими против польских интересов или «подчиненными предыдущей правящей системе». В данном контексте последнее предложение правительства о создании Национального центра по развитию гражданского общества — подконтрольного премьер-министру централизованного учреждения, уполномоченного координировать и контролировать распределение общественных денежных средств для НПО, вызывает подозрения, поскольку новая структура может быть использована для финансирования лояльных государству организаций, при этом ограничивая денежные средства для критикующих правительство НПО.

Административные и судебные преследования, злоупотребления проверками и прекращение деятельности

Массовые проверки деятельности НКО на предмет их соответствия критериям «иностранного агента» проводились во время моего визита в Российскую Федерацию в 2013 году. Очевидно, это оказывало сдерживающее влияние на гражданское общество в целом, а также вынуждало руководителей многих НКО тратить больше количество времени и энергии на подготовку документов и отчетностей, которые уже имелись в наличии у государственных органов. Инспекции, хотя и в меньших масштабах, проходили и в Венгрии в 2014 году в результате публикации правительством списка тех, кто получал финансовую поддержку от норвежских грантов. Эти НПО были названы «оплачиваемыми политическими активистами», цель которых «усилить иностранные интересы» в Венгрии. В качестве обоснования принятия мер, направленных против групп гражданского общества, власти страны ссылались на национальный суверенитет и государственную безопасность. Примечательно то, что специальный докладчик ООН по положению правозащитников отметил, что государственные должностные лица в Венгрии признали, что инспекции имели «политический» характер, и что огромный объем времени и ресурсов, потраченный на бессмысленный надзор за гражданским обществом, мог бы быть использован на благие цели.

После неудавшейся попытки государственного переворота в Турции в июле прошлого года и последовавшего за ним введения чрезвычайного положения, исполнительные указы привели к закрытию или ликвидации около 1400 объединений, в том числе и НПО на основании упрощенной административной процедуры роспуска таких групп и передачи их имущества в пользу государственной казны. Как я подчеркивал, закрытие НПО без судебного разбирательства является неприемлемым с точки зрения международного права в сфере прав человека. Несмотря на то, что власти оправдывали эти жесткие меры якобы наличием связей этих организаций с организаторами государственного переворота и террористическими группировками, правозащитная организация «Эмнисти Интернешнл» указывала, что многие организации, подвергшиеся преследованию со стороны властей, работали в области защиты прав человека, включая предупреждение пыток, защиту прав женщин и детей, предоставление гуманитарной помощи, а также помощи беженцам.

Не «враги народа», а стражи на защите прав человека

В ряде стран Совета Европы проводились организованные властями или провластными структурами кампании по дискредитации НПО, в частности занимающихся правами человека и борьбой с коррупцией. Летом 2014 года власти Азербайджана начали широкомасштабное преследование наиболее известных правозащитников и активистов гражданского общества, при этом многие из них подверглись уголовным преследованиям по надуманным обвинениям и были приговорены к тюремным срокам. Соответствующие правозащитники открыто объявлялись «предателями» и «иностранными агентами». Притом что в 2016 году некоторые активисты были выпущены на свободу, другие по-прежнему остаются в тюрьме, а многие уголовные дела до сих пор остаются возбужденными. В 2016 году Европейский суд по правам человека пришел к выводу, что реальной целью уголовного преследования Расула Джафарова – руководителя НПО «Клуб прав человека» – являлась попыткой принуждения его к молчанию и наказанием за его правозащитную деятельность.

В ходе моего визита в Турцию в 2016 году правозащитники сообщили мне о том, что политическим руководством страны были сделаны заявления, ставящие под сомнение роль правозащитных НПО в сфере мониторинга ситуации с правами человека. Как следствие, таким организациям препятствовали опрашивать местных жителей об операциях по обеспечению безопасности на юго-востоке страны, а также им препятствовали в посещении затронутых районов. В последнее время в Венгрии, Польше и в «бывшей Югославской Республике Македония» участились случаи официальной негативной риторики в отношении НПО, финансируемых венгерско-американским филантропом Джорджем Соросом; фонды «Открытое общество» которого в 1990-е годы были одними из основных финансовых источников для правозащитных НПО в Центральной и Восточной Европе и продолжают действовать в некоторых странах этого региона и поныне*. К сожалению, резкие обвинения в отношении НПО наблюдаются и в некоторых других европейских странах, в том числе в Болгарии, Румынии, Сербии и Словакии.

Ограничительные меры в отношении групп гражданского общества зачастую оправдываются необходимостью обеспечения подотчетности и прозрачности деятельности этих групп. Если посмотреть более внимательно, то такое оправдание не выдерживает критики, поскольку НПО должны в любом случае предоставлять властям регулярные финансовые и другие отчеты. Еще одно оправдание, на которое ссылаются правительства, относится к национальному суверенитету и необходимости противодействовать возможному вмешательству со стороны враждебных иностранных государств в процесс принятия политических решений, а также необходимости противодействовать возможной организации массовых беспорядков. Попытка выдать активные НПО за замаскированные «политические партии» – это фальшивое оправдание ограничений их легитимной функции выступать в качестве стражей прав в демократическом обществе, так как НПО не участвуют в выборах, хотя они и могут проводить наблюдение за честностью их проведения.

В основе враждебной реакции властей на правозащитные организации лежит признание того, что результаты деятельности государства в области прав человека имеют важный характер, а критика в этом отношении может быть весьма чувствительной. Именно эта область является естественной сферой деятельности институтов гражданского общества: соблюдение прав человека, обеспечение прозрачности и подотчетности государственного управления, возможные нарушения со стороны официальных властей – все эти сферы общественной жизни в атмосфере запугивания и враждебности, могут быть обозначены как «политическая» деятельность, «направленная против государственных интересов».

При этом международное право в области прав человека прямо признает право каждого на участие в делах общества. Роль НПО включает в себя распространение информации и идей по всем вопросам, представляющим общественный интерес, и рассматривается как аналогичная той роли, которую выполняет пресса. Европейский суд по правам человека отметил, что использование термина «политический» в отношении деятельности НПО может привести к различного рода толкованиям и включать любые цели, связанные с нормальным функционированием демократического общества. Стандарты Совета Европы прямо признают, что вклад НПО в жизнь общества может осуществляться посредством различных форм деятельности, от инструмента связи между разными сегментами общества и государственными органами до действий, направленных на изменения в законодательстве и государственной политике.

Путь вперед

Мы должны четко заявить: конструктивный диалог по вопросам общественных интересов, основанный на фактах, является преимуществом для всех. Вместо стигматизации НПО правительства должны содействовать их участию в механизмах диалога и консультациях по вопросам публичной политики с целью выявления решений, отвечающих потребностям общества.

В частности, правительства должны одинаково относиться к НПО, независимо от источников их финансирования, и всегда исходить из презумпции законности деятельности НПО, в соответствии с международными обязательствами государства по созданию благоприятных условий для работы правозащитников.

Для того чтобы эффективно выполнять свои законные задачи, НПО должны иметь возможность свободно искать и получать финансирование не только от государственных органов в своей собственной стране, но и от институциональных или индивидуальных доноров, другого государства или многосторонних структур. Многие правозащитные и антикоррупционные НПО не имеют иного выбора, как обращаться за поиском финансирование за рубежом, поскольку государственное финансирование в некоторых странах редко предусматривает выделение средств тем НПО, которые занимаются чувствительными темами.

Кроме того, государства должны воздерживаться от наложения громоздких административных требований к НПО, а также во всех случаях ограничивать вмешательство в свободу объединений, учитывая требования необходимости и соразмерности. Санкции следует применять лишь в исключительных случаях, как последнюю меру и только тогда, когда НПО допускают серьезные нарушения.

Европейский суд по правам человека установил: «то, каким образом национальное законодательство воплощает […] свободу [объединений] и ее практическую реализацию со стороны властей, отражает состояние демократии в соответствующей стране. Правозащитные НПО и правозащитники играют ключевую роль в развитии и соблюдении прав человека, демократического управления и верховенства права, а также в продвижении информированности общества об этих вопросах. Общества нуждаются в них, для того чтобы становиться устойчивыми, для способствования публичным дискуссиям и плюрализму, вовлечения населения в общественную жизнь, продвижения тех предложений, которые отвечают основным вызовам, существующим сегодня на континенте, а также для сохранения мира и улучшения жизни всех людей. Исходя из этого, необходимо защищать право на свободу объединений. Пространство, в котором действуют НПО, должно быть расширено.