//Право знать/ Бюллетень №19 Комиссии по свободе доступа к информации/1998 год.

В системе субъектов, осуществляющих контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти, затрагивающей права и свободы граждан, появился новый институт — Уполномоченный по правам человека. Его деятельность будет направлена на защиту прав граждан от произвола и злоупотребления властью со стороны чиновников. Создание этого института в нашей стране открывает новую главу в отношениях между государством в лице его органов управления и гражданами. Основное назначение этого института, по словам самого Уполномоченного Олега Орестовича Миронова, избранного на эту должность Государственной Думой, согласно Конституции РФ — быть объединяющим звеном между гражданским обществом и государственной властью. Его функции связаны с защитой прав человека и гражданина и существенно отличаются от законодательного, судебного, административного и иных форм контроля.

Институт омбудсмена в современном виде возник в Швеции в 1809 г. Однако история этого института уходит в далекое прошлое. Когда король Швеции Карл XII потерпел поражение в битве под Полтавой (1709 г.), он покинул страну и уехал в Турцию. В это время в Швеции начались волнения и беспорядки. Чтобы прекратить их, король, находясь в Турции, издал в 1713 г. закон о введении в Швеции почты Королевского омбудсмена. В его обязанности входило следить за тем, чтобы законы и статуты исполнялись, а гражданские служащие четко выполняли свои обязанности. Позднее этот пост стал называться «канцлер юстиции».

С 1766 по 1772 гг. шведский парламент почти все полномочия короля взял в свои руки, в том числе и назначение канцлера. Однако в 1772 г. король Густав III восстановил королевские прерогативы. В 1809 г. король Густав IV Адольф, прославившийся своим деспотизмом, был свергнут и наконец-то был созван риксдаг (парламент), который решил принять новую конституцию, основывающуюся на принципе равновесия власти короля и парламента.

«За месяц работы мы уже получили

четыре тысячи обращений!»

Таким образом, либерализация общества в начале XIX в. способствовала возникновению конституционных норм в Швеции. Парламент в 1809 г. принял «Документ о правлении» (конституционный акт), созданный под влиянием теории Монтескье о разделении властей. Чтобы как-то уравновесить широкие полномочия короля с полномочиями парламента, последнему предоставлялось право избирать специального парламентского комиссара (омбудсмена) для осуществления надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами и другими органами власти.

В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.

Начиная с 1919 г. подобные органы постепенно учреждались в других странах и вошли в систему правового контроля, которая характеризуется в зарубежном праве парламентским и судебным контролем, а также контролем самих административных органов. Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает прежде в

сего тогда, когда существующие институты не обеспечивают необходимый уровень контроля качества государственного управления и возникает необходимость «дополнительной защиты прав граждан против административного произвола в современном демократическом государстве».

Несмотря на свою почти двухсотлетнюю историю, законодательно должность Уполномоченного до недавнего времени отсутствовала не только в России, но и в других странах Восточной Европы. Польша первой из стран бывшего соцлагеря утвердила ее на своей территории в 1988 г. и, как показывает опыт, этот институт уже пользуется определенным доверием со стороны польских граждан.

На днях я встретился с российским Омбудсменом — Уполномоченным по правам человека — в его временной резиденции на Мясницкой, 47. На встрече речь шла о проблемах становления нового для России института. Во время разговора Олег Орестович вспомнил о своей недавней поездке в Польшу, куда он был приглашен своим польским коллегой. Познакомившись с деятельностью аппарата и условиями работы польского Уполномоченного, Олег Орестович произнес: «Как хорошо быть третьим Уполномоченным и как тяжело быть первым». Не знаю, что подумал тогда польский Уполномоченный, но мне показалось, что в этих словах есть какая-то тревога, и я решил уточнить: «Так ли на самом деле?».

— Мы переживаем очень сложный организационный период. Нам очень тяжело. Вместе с этим у нас есть большое желание скорее обустроиться и выработать свой стиль работы. Это очень важно. Люди во всех регионах России ждут нашей помощи. За месяц работы мы уже получили четыре тысячи обращений! Для сравнения скажу, что эта цифра

во Франции составляет три с половиной тысячи обращений в год. Но я уверен, что трудности с которыми мы сталкиваемся, — это издержки становления института. Я надеюсь, что у меня хватит сил и квалификации, чтобы их преодолеть.

— Кстати, Олег Орестович, насколько важна профессиональная юридическая подготовка для Уполномоченного?

— Мировой опыт показывает, что Омбудсмены во многих странах — это, как правило, юристы высокой квалификации. Ведь основная часть жалоб, поступающих к нам, связана с правовыми вопросами. Поэтому на этом посту недостаточно быть общественным правозащитником, «совестью нации», призывать народ и так далее, тут надо принимать решения по конкретным делам. Каждая жалоба должна быть квалифицированно рассмотрена, по ней должно проводиться что-то вроде расследования. Из этого принципа я исхожу и при формировании своего аппарата. Вокруг меня должна быть правовая аура.

Цитата «Вокруг меня должна быть правовая аура»

— С кем Вы собираетесь взаимодействовать в своей работе?

— Со всеми заинтересованными лицами и организациями, и, в частности, со СМИ. Мы за- интересованы в хороших отношениях с представителями журналистского корпуса. Я всегда считал и считаю, что открытый диалог с прессой может развеять любые слухи и домыслы. Когда я был депутатом Государственной Думы, я всегда внимательно выслушивал журналистов, их вопросы и в меру своей компетенции комментировал ту или иную ситуацию. Если я не знал что-то, то откровенно говорил, что «я не знаю, я поинтересуюсь». Я старался, чтобы были нормальные отношения со СМИ. Российские граждане должны получать через прессу достоверную информацию о деятельности Уполномоченного по правам человека, о том, какие жалобы рассматриваются им, какой порядок обращения, где, в конце-концов, находится его аппарат. С помощью СМИ нужно создать положительный имидж этого института, ведь смысл и значение Уполномоченного по правам человека — это государственная защита прав и интересов граждан.

— Вы полагаете, что высокими призы- вами можно привлечь журналистов к сотрудничеству?

— В статье 30 Федерального Конституционного Закона «Об Уполномоченном по правам человека» сказано, что периодические печатные издания, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия, учреждения или организации, либо которое финансируется полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного. Что касается частных СМИ, то их можно только заинтересовать.

— Каким образом? — Я думаю, что для журналистов должны представлять интерес материалы, находящиеся в нашем распоряжении. Правда, когда жалоба находится в работе, мы не вправе разглашать сведения о ней. Мы можем излагать ситуацию, не называя конкретные фамилии.

— Что это за материалы, которые могут заинтересовать прессу?

— Это драматические истории. Ведь к нам с радостями никто не обращается. Люди пишут со слезами на глазах о нарушениях своих прав. Я думаю, здесь широкое поле для деятельности не только Уполномоченного, но и журналистов, которые могли бы профессионально, доступно представить на страницах своих изданий, на телевидении, радио наши общие интересы и проблемы. Материалы можно проиллюстрировать комментариями наших юристов-экспертов. Хочу заметить, что от профессионализма журналиста, пишущего о такой тонкой материи, как права человека, зависит многое. Досадно, когда журналист берется за правовую тему, но плохо себе представляет правовые нормы. Я не раз убеждался, что некоторые журналисты не обладают достаточными профессиональными знаниями в той области, о которой пишут.

Цитата «Граждане должны получать через прессу достоверную информацию о деятельности Уполномоченного по правам человека».

— Олег Орестович, Вы говорите о некомпетентности некоторых журналистов, но ведь нередко недостоверная или неполная журналистская информация – результат «информационной закрытости» чиновников.

— Есть определенные стереотипы, которые достались нам от прошлого, когда высокие должностные лица были защищены от граждан и СМИ. Информация исправлялась и дозировалась. Сегодня нежелание того или иного государственного чиновника общаться с прессой или стремление ограничивать доступ граждан к информации я объясняю его невысокой общей и политико-правовой культурой. В то же время я бы хотел высказать опять же упрек и в адрес некоторых журналистов. Многие чиновники опасаются искажения своей информации журналистами. Такие случаи, к сожалению, бывают. Я лично сам не раз убеждался в этом. Нередки случаи пред- намеренной дискредитации должностных лиц.

— Как будет строиться Ваша работа с негосударственными, в том числе правозащитными организациями?

— Вскоре после моего назначения Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге по инициативе Комиссии по правам человека при Президенте РФ проводилась научно-практическая конференция с участием руководителей соответствующих комиссий субъектов Российской Федерации и неправительственных правозащитных организаций. Несмотря на свою занятость, я посчитал своей обязанностью принять участие в этой конференции. Когда я появился в Петербурге, отношение ко мне было достаточно отрицательное. Там даже готовилась резолюция с осуждением Государственной Думы за то, что на такую должность назначен коммунист. Я выступил перед участниками конференции, высказал свою точку зрения по проблеме защиты прав граждан, участвовал вместе с другими делегатами в радиопередаче по этой же проблеме. После этого мне показалась, что я развеял сомнения, как-то растопил лед. Я предложил всем сообща действовать в интересах человека. Среди правозащитников есть очень много энергичных людей. Например, А.В. Бабушкин — руководитель правозащитной организации в Москве. Это очень деятельный человек. В настоящее время, пока у меня не укомплектован аппарат, по моей просьбе его организация готовит заключения по ряду жалоб из следственных изоляторов и мест лишения свободы. В дальнейшем у меня будет специальный отдел по взаимодействию с неправительственными правозащитными организациями. Руководителей этих организаций я приглашу в экспертный совет Уполномоченного. Так что, я сторонник объединять все силы, всех, кто может принести пользу в этом благородном деле. Мы готовы сотрудничать и с КСДИ, поскольку проблемы, которыми вы занимаетесь, имеют непосредственное отношение к нашей деятельности.

Есть мнение Необходимость активного включения российского омбудсмена в процессы защиты прав граждан, в том числе — на информацию обусловлена определенной неразвитостью других социальных и правовых институтов, которые должны выполнять эту миссию. Так, во многих странах судебная защита, например, прав граждан на информацию занимает главенствующее положение в общей организационно-правовой системе. В на- шей стране это правило пока не действует, хотя суды наделены особыми полномочиями для рассмотрения дел, возникающих в сфере административно-правовых отношений, к числу которых относятся дела по информационным спорам. В настоящее время в судебном порядке можно обжаловать не только единоличные действия должностных лиц, но и коллегиальные действия органов государственного управления и общественных организаций, направленные на ограничение доступа граждан к информации. К числу таких ограничений, подлежащих обжалованию, согласно статье 24 федерального Закона «Об информации, информатизации и защите информации» от 25 января 1995 года, является «отказ в доступе к открытой информации или представление пользователям заведомо недостоверной информации».

Предполагалось, что суды в силу своей независимости от других ветвей власти возьмут на себя «львиную долю» информационных споров, возникающих между гражданами и органами управления. Однако, как показывает практика, за последние пять лет, с момента принятия Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года, этого не произошло. Суды так и не смогли обеспечить эффективную защиту информационных интересов гражданского общества. Многие граждане и журналисты жалуются на неоперативность и нерасторопность судов при рассмотрении таких дел.

Вместе с тем, кажется, сбываются опасения тех, кто считал, что расширение компетенции судов в плане судебной защиты прав граждан на информацию может повлечь самоустранение органов государственного управления от приема и рассмотрения аналогичных жалоб граждан.

Действительно, данные социологических исследований показывают, что люди все реже и реже обращаются в «вышестоящие инстанции» за защитой своих прав на информацию. Однако было бы неправильно связывать это с расширением полномочий судов. Основная причина, по нашему мнению, состоит в том, что при рассмотрении такого рода жалоб многие чиновники стараются в первую очередь защищать свои узковедомственные интересы, «честь мундира». Было бы наивно думать, что если командир №-ой воинской части не дает информацию ни гражданам (из числа родителей), ни СМИ о ЧП во вверенном ему подразделении, то при обращении в Министерство обороны справедливость будет немедленно восстановлена.

Мы видим, что в условиях недоверия со стороны граждан как к суду, так и к «вышестоящим инстанциям», появляются новые институты, сочетающие в своей деятельности судебные и административные методы разрешения информационных споров. Так появилась, например, Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. Несмотря на неоднозначную оценку ее деятельности со стороны некоторых экспертов, тем. не менее, за четыре года своего существования Судебная палата рассмотрела столько информационных споров, сколько не снилось ни одному гражданскому суду.

Можно предположить, что в скором будущем защитой информационных прав граждан займется и другой, недавно организованный институт — Уполномоченный по правам человека. А там, глядишь, и общая судебная система наладится.

Аналитическая группа ПФ «КСДИ»

июль, 1998