Омбудсман Ставрополья Алексей Селюков

Институт регионального Уполномоченного по правам человека, как государственный орган защиты прав и свобод человека, возник в России в конце прошлого и начале нынешнего века. Я не ставлю задачи анализировать историю его учреждения, свою задачу я вижу в том, чтобы подвести некоторые итоги его 10-летней деятельности.

Прежде всего хочу отметить, что за эти годы он учрежден уже в 57 субъектах, что свидетельствует о том, что медленно и с трудом институт пробивает себе дорогу. Хочется верить, что не за горами тот час, когда он станет необходимым звеном в системе органов региональной власти.

В связи с эти хочу напомнить слова Путина В.В., который в своей речи 08.02.2008 года «Стратегия развития России до 2020 года» сказал: «Будущее российской политической системы определено стремлением современного человека, миллионов наших граждан к индивидуальной свободе и социальной справедливости… Работа здесь рассчитана на годы. И она обязательно продолжится с помощью просветительской деятельности, воспитания гражданской культуры. Через повышение роли неправительственных организаций, уполномоченных по правам человека, общественных палат…»

Годы, прошедшие после появления в государственном механизме субъекта федерации института Уполномоченного по правам человека, показали его широкую востребованность населением и признание его полезности региональными властями.

За эти годы Уполномоченные по правам человека всех субъектов, в которых присутствует этот правозащитный институт, рассмотрели сотни тысяч обращений граждан, по значительной части которых смогли помочь людям в защите их прав и свобод.

Большая работа (а это тысячи различных правозащитных мероприятий — конференций, круглых столов, конкурсов, викторин, и т.п.) проведена по инициативе Уполномоченных с участием библиотек, учебных заведений, правозащитных организаций, различных структур гражданского общества по формированию правовой и правозащитной культуры населения, оказания гражданам бесплатной юридической помощи, мониторингу права, правоприменительной практики и совершенствованию законодательства в субъектах РФ.

Практика и итоги деятельности Уполномоченных по правам человека показали, что их деятельность (при надлежащей правовой основе) способна эффективно влиять на соблюдение прав и свобод человека государственными, в том числе правоохранительными и судебными органами, противодействовать коррупции, бюрократизму и субъективизму, ведомственности и корпоративности, а также формальному, или, что еще хуже, обвинительному уклону, к сожалению, присутствующему в их, несомненно важной и нужной, работе.

Оспаривая законность и справедливость отдельных решений государственных, в том числе правоохранительных и судебных органов, добиваясь отмены таких решений, а также заостряя внимание на недостатках и просчетах в их работе, Уполномоченный по правам человека таким способом вносит свой вклад в улучшение их деятельности, в повышение уровня юридических знаний и навыков государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов, а также представителей структур гражданского общества и граждан в деятельности по защите прав и свобод человека, а в целом в формирование правозащитной культуры населения.

Специфика деятельности Уполномоченного в том, чтобы защищать права и свободы, руководствуясь не только Конституцией и законодательством РФ, но, что весьма важно, руководствуясь справедливостью и голосом совести. Поэтому Уполномоченному нередко приходится призывать должностных лиц к проявлению справедливости и гуманности даже в тех случаях, когда формальные требования закона не были нарушены.

Жизнь показывает, что правозащитная деятельность — тот общественный бумеранг, который не дает чиновникам и их руководителям расслабляться, забывать о защите прав человека. Она лучшее средство от самоуспокоенности, зазнайства, переоценки сделанного. Она же двигатель совершенствования государственной деятельности, правовой реформы и постоянной заботы о людях, их правах и свободах.

«И в этом ценность правозащитников, даже если они неудобны и неприятны власти» — сказал Президент РФ Медведев Д.А.

Однако прошедшее 10-летие было не только годами триумфа правозащитной деятельности Уполномоченных по правам человека. Было, к сожалению, допущено немало не просто ошибок, но стратегических просчетов.

Первый и самый важный в том, что сами Уполномоченные, а точнее большинство из них, заблокировали очень нужную, на мой взгляд, инициативу Уполномоченного по правам человека в РФ Лукина В.П. о совершенствовании правовой и организационной основы деятельности регионального Уполномоченного путем создания в России «единой внесудебной системы защиты прав и свобод человека».

Вывод некоторых Уполномоченных о том, что «создание единой внесудебной системы защиты прав и свобод человека» якобы противоречит природе этого института потому, «что повлечет бюрократизацию этой системы и не позволит региональным Уполномоченным учитывать в работе их специфику» не верен.

Думаю, что такие опасения завышены; в то же время не учитывается то, что любая система обладает своими законами функционирования: предсказуемостью, организованностью, согласованностью усилий, а главное, что можно ожидать в этом случае, расширения полномочий в отношении федеральных структур. Система создаст не только единую правовую и организационную основу деятельности Уполномоченных, но, что не менее важно, повысит эффективность деятельности Уполномоченного.

Отсутствие системы уже привело к тому, что вот уже более 10 лет существования института Уполномоченного в регионах нет достоверных, согласующихся показателей о количестве и качестве работы Уполномоченных по рассмотрению обращений граждан, в том числе по субъекту и объекту их правового регулирования, без чего не возможно определить на какие органы, местные, краевые или федеральные больше жалуются люди и искать пути влияния на причины и условия порождающие жалобы. Не разработана также и методика оценки востребованности Уполномоченного населением. Можно продолжить перечислять подобные недостатки, но главное, на мой взгляд, то, что природе института угрожает не возможная в будущем его бюрократизация, а укореняющаяся практика противопоставления рассмотрения конкретных обращений граждан другим сопутствующим видам деятельности Уполномоченного. Примерами может быть содействие правовому просвещению, мониторинг права и правоприменительной практики, что, согласно статье 31 ФКЗ предполагается делать только «по результатам обобщения итогов рассмотрения жалоб».

Вот такая практика, когда рассмотрение обращений становится второстепенным делом, действительно противоречит природе этого института. И это не только мое мнение. Приведу слова известного правозащитника, Заведующего библиотекой правозащитной литературы Левинсона Л.С., — эксперта Института прав человека. Цитирую: «Пафосность титула Уполномоченного по правам человека при отсутствии у носителя этого титула соответствующей пафосу власти ставит российских омбудсманов в сложное положение. В худших случаях декоративность должности порождает представление о ней как о почетной отставке, пребывая в которой можно ничего толком не делать и ни за что не отвечать, а лишь присутствовать на официальных уровнях, пока подчиненный аппарат занимается «футболом» — пересылкой жалоб в «компетентные» инстанции. Такой имитации зачастую соответствуют ожидания бюрократии, предпочитающей иметь дело с неконфликтным омбудсманом. Уполномоченного в таком случае можно сравнить с адвокатом по назначению, безынициативным, отмалчивающимся, не заинтересованным жертвовать дружбой с высокопоставленными бюрократами». Конец цитаты.

Хуже того, многие из Уполномоченных, столкнувшись с юридическими сложностями и нередко рутинной работой по защите прав человека, сместили акцент своей деятельности в сторону приоритета общественной или политической правозащитной деятельности, а также содействия в правовом просвещении населения, совершенствованию законодательства.

При этом приоритеты деятельности они определяют не на основании обобщения и анализа рассмотренных обращений (как этого требует закон), а исходя из конъюнктурных интересов и потребностей.

Не основанное на законе амбициозное вторжение в общественно-политическую жизнь приводит их к конфликтам с властями вплоть до освобождения от занимаемой должности.

Характерны в этом смысле конфликты властей с Омбудсманами в Санкт-Петербурге, Ненецком автономном округе и других субъектах.

Политическая ангажированность некоторых Уполномоченных мешает им видеть своих союзников в правозащитной среде, структурах гражданского общества. Отражение некоторых из них общественными правозащитниками подтверждает это.

Ещё более характерными являются примеры, когда в 2005 году, на Координационном совете в Дагомысе Краснодарского края без обсуждения было отвергнуто не только предложение Лукина В.П. о внесении назревших изменений в Федеральный Конституционный Закон, но и Обращение Русской православной церкви «о разумных пределах свободы слова и поведения, согласованности прав человека и нравственных координат его поведения», которое по просьбе в то время епископа Смоленского, а ныне Патриарха Кирилла огласил бывший Уполномоченный по правам человека в Смоленской области Осин В.Н.

Существенным недостатком в деятельности региональных Уполномоченных остается фактическое отсутствие координации их деятельности (понимая под „координацией“ добровольное, согласованное сотрудничество независимых субъектов соглашения, направленное на улучшение их деятельности).

Полностью отсутствует обмен опытом работы как форма поиска эффективных и приемлемых способов и методов правозащитной деятельности, выявления при обобщении слабых мест в обеспечении и защите отдельных категорий прав человека, равно как и выстраивании, на основе анализа, более эффективной тактики и стратегии правозащитной деятельности. Даже некогда оживленный обмен годовыми Докладами почти прекратился.

В заключение статьи хотелось бы напомнить своим коллегам, что любая государственная деятельность имеет смысл и значение, если она результативна и эффективна, а так же соизмерима с затратами на нее. На сегодня деятельности Уполномоченных этого явно не достает по причинам, указанным в статье.

Более подробно дискуссия по этому вопросу изложена в моем докладе о работе за 2009 год.

А.И. Селюков, Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае, Заслуженный юрист РФ.

От редакции:

Во вступлении к своему главному документу, в виде отдельного издания, Алексей Иванович пишет: «Прошедший 2010 год стал для Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае годом его отчета перед общественностью и властями края о деятельности за 8-летний период существования в крае этой должности.

Более трех месяцев в средствах массовой информации продолжалось, начатое по предложению Губернатора края В.В. Гаевского, обсуждение деятельности Уполномоченного по правам человека в Ставропольском крае и новой кандидатуры на этот пост, в связи с истечением установленного законом срока его пребывания в должности.

Такое обсуждение, названное Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукиным «демократичной инициативой», оживило и обогатило политическую жизнь края, что признают все, в том числе и те, кто поначалу отнесся к ней критично.

Фактически же сотни людей имели возможность довести лично до Губернатора свою оценку деятельности Уполномоченного по защите им прав и свобод человека, предложить в качестве новой кандидатуры себя или того, кто, по их мнению, достоин занять эту высокую должность. Среди претендентов оказалось немало авторитетных, способных людей.

Однако подавляющее большинство участников обсуждения высказались за действующего Уполномоченного. Его кандидатура в итоге и была внесена на рассмотрение Думы края Губернатором, а также группой депутатов краевого парламента. При тайном голосовании на альтернативной основе за действующего Уполномоченного из 42, присутствовавших на заседании депутатов, проголосовано 39, два против, один бюллетень был признан недействительным. Итоги тайного голосования убедительно показали, умеют ли Губернатор и депутаты слышать народ.

Губернатор поздравил Уполномоченного с избранием на третий срок, заявив: «Это достойная оценка всей предшествующей деятельности Алексея Ивановича как юриста и правозащитника и новый аванс доверия ставропольцев. Считаю принципиально важным, что решение о продлении его полномочий в этом качестве принято в ходе публичного обсуждения и практически единодушно. Я благодарен всем, кто проявил неравнодушие в решении этого общественного значимого вопроса. Это, вне всякого сомнения, пробудило гражданскую активность населения края, позволило и мне как губернатору, и краевой Думе сделать выверенный шаг. Надеюсь, А.И. Селюков оправдает оказанное доверие и ожидания земляков».