Одной из функций института Уполномоченного по правам человека, функционирующего в системе политических коммуникаций России и ее субъектов с середины 1990-х годов является правовое просвещение граждан. В соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Уполномоченный способствует правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты средствами, указанными в Законе. Аналогичная норма имеется также в законодательных актах, регулирующих деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Однако из-за отсутствия системы в вопросе правового просвещения ее выполнение носит скорее декларативный характер.

Анализ показывает, что выполнение указанной функции связано с определенными проблемами правового, организационного и творческого характера. Прежде всего, следует отметить, что в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность Уполномоченных, не указаны конкретные субъекты, правовым просвещением которых обязаны заниматься Уполномоченные. Учитывая отсутствие указания в Законе конкретных субъектов, правовым просвещением которых должны заниматься Уполномоченные, можно полагать, что к их числу относятся не только рядовые граждане, но и должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, которые нередко допускают нарушение прав и свобод человека по причине их незнания. Это практически нереализуемая задача в силу отсутствия у Уполномоченных необходимых средств. Во многом этим можно объяснить отсутствие в ФКЗ об Уполномоченном и в соответствующих законах субъектов Российской Федерации указаний на средства, с помощью которых Уполномоченные должны осуществлять возложенную на них функцию правового просвещения.

По этой причине каждый Уполномоченный сам выбирает подходящую ему форму правового просвещения исходя из собственных познаний в области прав человека, опыта правозащитной деятельности и других факторов. И если учесть, что на должность уполномоченного нередко попадают люди, далекие от науки и образования, то получается удручающая картина.

Следует отметить, что в этом и других вопросах Уполномоченные придают особое значение сотрудничеству со СМИ. Например, Уполномоченный по правам человека в Свердловской области Т. Мерзлякова не только регулярно отвечает на вопросы читателей екатеринбургской «Областной газеты», но и проводит ежегодные «летучки» с ее редакционным коллективом. Сотрудничает Уполномоченный также с местными многотиражками и считает все это важным с точки зрения правого просвещения и защиты прав граждан.

СМИ, с которыми взаимодействуют Уполномоченные по правам человека, условно можно разделить на три группы:

1. финансируемые за счет федерального бюджета или бюджета субъекта;
2. финансируемые за счет средств граждан и независимых юридических лиц;
3. печатные издания самых Уполномоченных.

Анализируя особенности взаимодействия между Уполномоченными и первыми двумя группами СМИ в контексте правового просвещения, можно отметить, что процесс является не только нерегулярным, но и носит бессистемный характер, что обусловлено определенными факторами правового, экономического, организационного, творческого характера. Отношения со СМИ у каждого Уполномоченного имеют свои правовые и организационные особенности.

Отношения между Уполномоченными и СМИ регулируются Законом РФ «О средствах массовой информации» (далее – Закон о СМИ), а также ФКЗ об Уполномоченном и законами субъектов об Уполномоченном в конкретном субъекте.

Известно, что целью выпуска любого СМИ, особенно коммерческого, является обеспечение материальных или нематериальных интересов его учредителя. С этой точки зрения эффективность взаимодействия между Уполномоченным и СМИ зависит от того, насколько Уполномоченный интересен для аудитории конкретного СМИ; насколько информационная деятельность Уполномоченного, направленная, в том числе, на правовое просвещение граждан, соответствует редакционной политике. Во многом именно от этого зависит его доступ к СМИ.

Учитывая данное обстоятельство, законодатель предусмотрел определенные обязательства для СМИ, финансирование которых осуществляется за счет федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 30 ФКЗ об Уполномоченном периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, органы местного самоуправления, государственные предприятия, учреждения или организации, либо которое финансируется полностью или частично за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного. Аналогичные права предусмотрены также для Уполномоченных в субъектах Российской Федерации по отношению к печатным изданиям, финансируемым за счет бюджетов субъектов.

Хотя в этих нормах нет прямого указания о публикации в СМИ текстов, которые содержат элементы правового просвещения, тем не менее понятие «заключение» можно трактовать как разъяснение по конкретным правовым вопросам. Однако здесь возникает одна немаловажная для печатного СМИ проблема: объем и частота публикаций таких «заключений» Уполномоченного. Очевидно, что если оно будет опубликовано в силу Закона, но не будет соответствовать редакционной политике, СМИ будут искать любые пути для отказа в публикации, тем более что в ФКЗ об Уполномоченном нет каких-либо указаний о сроках размещения в СМИ таких публикаций. В таких случаях остается решать вопросы о взаимодействии между Уполномоченными и СМИ только на паритетных, взаимовыгодных условиях. В данном случае Уполномоченному следует понимать, что представленная им или его пресс-службой информация может быть востребована в том случае, если она является информативной, познавательной и, безусловно, соответствующей типу данного СМИ. Стоит отметить и еще один немаловажный фактор: по словам специалиста в области рекламы и связи со СМИ А. Назайкина, «готовя пресс-релиз, ориентированный на журналистов, необходимо понимать, что они работают в условиях дефицита времени. Им проще подготовить материал, информацию для которого легче обработать. Поэтому чем совершеннее пресс-релиз, тем больше у него шансов стать опубликованным материалом» .

Что же касается СМИ, финансируемых за счет средств граждан и независимых юридических лиц, то для них главным условием для взаимодействия с Уполномоченным является способность последнего быть информативным и интересным для аудитории СМИ. Эту особенность освоили некоторые Уполномоченные. По словам первого Уполномоченного в Саратовской области А. Ландо: «Будучи Уполномоченным, я понял одну важную вещь: надо быть интересным для СМИ».

Процесс взаимодействия института Уполномоченного со СМИ осуществляется двумя способами:

1. непосредственно Уполномоченным;
2. посредством пресс-службы Уполномоченного.

Важность получения информации журналистом непосредственно из первых рук особенно актуальна для радио и телевидения. Для этих СМИ, как известно, большое значение имеет наличие в кадре или в эфире прямой речи, тем более если это речь Уполномоченного по правам человека, входящего в высшую иерархию должностных лиц – в группу А. Это особенно важно, когда Уполномоченный является также опытным и авторитетным специалистом в области прав человека.

Многие Уполномоченные имеют свои пресс-службы, задачей которых является обеспечение доступа журналистов к информации о деятельности Уполномоченного. Это свидетельствует о том, что Уполномоченные как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации придают большое значение вопросу взаимодействия со СМИ. А то, что некоторые чиновники всячески избегают взаимодействия со СМИ, бывший Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации О. Миронов объясняет их «невысокой общей и политико-правовой культурой» .

Анализ исходящей от Уполномоченных информации, в том числе через их пресс-службы, показывает, что она касается самого широкого круга вопросов, включая выполнение Уполномоченными возложенной на них законодательством функции правового просвещения. Вместе с тем исследование публикаций, теле-, и радиопрограмм с участием Уполномоченных показывает, что понятие «Правовое просвещение» для многих из них является абстрактным. Правовым просвещением считается единичное выступление Уполномоченного в студенческой аудитории, интервью газете о своей деятельности, консультация граждан по вопросам обращения в суд, проведение конкурсов школьных сочинений для учащихся старших классов или конкурса рисунков для детей дошкольного возраста на тему «Я имею право» и так далее.

Некоторые из них уверены, что любое их посещение школы и студенческие аудитории и беседа с их обитателями является правовым просвещением. Бывает и так, что в некоторых случаях откровения омбудсманов являются скорее антипросвещением. Одна из таких встреч, которую провел Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге со студентами-политолгами унмверситета осенью прошлого года, была описана в статье «Вправе ли омбудсман забывать о незыблемости принципов прав человека, если даже он их не разделяет?»

Становится очевидным, что это является скорее «имитацией» правового просвещения. Некоторые Уполномоченные делают попытку решить эту проблему путем выпуска собственных газет и журналов, которые в большинстве своем не зарегистрированы в качестве СМИ. Соответственно, тираж, объем и периодичность этих изданий настолько незначительны, что вряд ли с их помощью можно решить столь глобальную задачу – правовое просвещение граждан. Так, информационный бюллетень Уполномоченного в Саратовской области «Уполномочен защитить…» выходит два раза в год тиражом 300 экз., на 28 страницах, из которых лишь несколько страниц содержат материалы, отдаленно напоминающие правовое просвещение, и то без четкого определения аудитории (объекта, кому адресовано сообщение). Та же проблема с «Вестником Уполномоченного по правам человека в Московской области». За три года вышло всего три номера газеты «Уполномочен защищать» аппарата Уполномоченного по правам человека в Ростовской области. Этот список можно продложить и, в конечном итоге, он совподет с числом уполномоченнных по правам человека в субъектах РФ.

Вряд ли можно считать систематизированным правовым просвещением также выпуск специальной «Памятки» по той или иной проблеме прав человека, которая распрастранена среди российских омбудсманов. Тираж этих изданий смехотворно маленький и (а себестоимость высокая) и только по этой причине она не может выполнять задачу правового просвещения.

В возникшей ситуации возникает естественный вопрос: «А не лучше ли потратить средства, используемые для своих немассовых изданий, на оплату публикаций просветительских материалов в СМИ, имеющих большой тираж и популярных среди жителей региона?»

В значительной мере проблему правового просвещения можно решить с помощью создания информационных сайтов и ведения в них специальной рубрики соответствующего направления на регулярной основе. Однако анализ показывает, что Уполномоченные пока что не понимают важности такого информационного ресурса, как сайт. Из шестидесяти Уполномоченных свои сайты имеет только одна треть. Это при том, что в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 9 февраля 2009 г., № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» „Государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация“. А Уполномоченный по правам человека в субъектах РФ, безусловно, является органом государственной власти. Еще одна треть Уполномоченных размещает свои материалы на информационных ресурсах областных правительств и законодательных органов, что разрешено законом. Например, должность Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае учреждена в 2002 г., однако до сих пор единственный информационный ресурс у него – небольшая страничка на сайте Законодательного собрания края с контактной информацией об институте.

Следует отметить, что отсутствие информационного сайта у многих Уполномоченных объясняется не столько нехваткой необходимых средств, предусмотренных для этой цели, сколько их нежеланием стать информационно открытыми. Так, из двадцати двух Уполномоченных в субъектах РФ на предложение Агентства по развитию региональных социально-правовых коммуникаций «Диалог» и журнала «Европейский омбудсман» о подготовке информационных сайтов для Уполномоченных за счет при финансовой поддержки Совета Европы, откликнулись лишь несколько из них. По этой причине Совет Европы до сих пор не может финансировать этот проект и Агентством «Диалог» подготовлены за свой счет сайты для Уполномоченного по правам человека в Калининградской области и Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия; ведется также и разработка сайта для Уполномоченного по правам человека в Республике Карачаево-Черкесия.

Что же касается Уполномоченных, имеющих сайт, то у большинства из них там содержится минимум информации – в основном о собственной персоне и сухие отчеты о проведенной работе, что не имеет ничего общего с правовым просвещением.

Подведя итог, можно сказать, что осуществление реального правового просвещения через СМИ Уполномоченным по правам человека возможно только на системной основе, при наличии разработанных методических программ, постоянных рубрик в периодических печатных изданиях и правовых передач на радио и ТВ.

А кто будет финансировать? — спросят уважаемые омбудсманы. Отвечаю: частичны вы, и на это найдутся средства, если предусмотреть их в своем бюджете, уменьшив, соответственно, свои командировочные расходы по «тусовочным» мероприятиям, а большую часть возьмут на себя сами СМИ. Надо просто научиться уметь работать с ними. Главный секрет здесь на поверхности: надо стать интересным и профессиональным собеседником — и СМИ к вам притянутся сами. Это проверено временем. СМИ должны быть уверены в вас, в том, что вы интересны для их аудитории. Это рынок, тем более информационный, который не терпит суеты.

А на сегодняшний день вряд ли найдется в России и ее субъектах Уполномоченный, который может подтвердить, что ему удалось наладить правовое просвещение через СМИ на регулярной основе. Полагаем, что решение данной проблемы зависит не только от осуществления комплекса мер правового, финансового и творческого характера, но и от желания Уполномоченного налаживать конструктивные отношения со СМИ.