Владимир Козлов.

В конце 2008 года была создана первая Общественная наблюдательная комиссия Краснодарского края (ОНК). Она начала свою деятельность на основании Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (с изменениями и дополнениями)[1]

Первый Уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае А.Г. Козицкий, по поручению Общественной Палаты Российской Федерации, в торжественной обстановке вручил мандаты «новоиспеченным общественным контролерам», познакомил со специально приглашенными по этому случаю должностными лицами ведомств и служб, где имеются пенитенциарные заведения, и выступил с напутственным словом.

Кажется, начиналось все вчера, а прошло уже без малого восемь лет. За эти годы не единожды  менялся состав ОНК, вносились изменения в законодательство, создавалась практика деятельности: оттачивались методы и способы контроля, взаимодействия с правоохранительными и иными силовыми органами и многое другое. Конечно, как и любое новое дело, не все шло и идет гладко. Можно критиковать, высказывать доводы за и против, поводов больше, чем достаточно на то, но, тем не менее, необходимость и полезность этой структуры отмечается всеми сторонами.

1 ноября 2016 года заканчивается очередной срок действующей ОНК III созыва, в составе которой было утверждено Общественной Палатой Российской Федерации 37 членов из 40 максимально допустимых законом.

Что это означает? А означает это то, что времени на раскачку не осталось вовсе. До августа месяца текущего года должен будет сформирован необходимый резерв кандидатов нового IV состава ОНК. Учитывая, что по закону основная работа должна быть проделана общественными организациями самостоятельно во взаимодействии с Общественной Палатой России, то задача стоит архисложная. Содействовать этому процессу другим можно, но вмешиваться – нельзя, так как основой является принцип независимости.

Об обучающих семинарах

На решение этой задачи и были направлены два двухдневные обучающих семинара каждый, которые состоялись в Краснодаре с 26 по 29 апреля текущего года.

Первый двухдневный семинар «Общественные наблюдательные комиссии: права человека, предотвращение пыток, организация эффективного мониторинга мест лишения свободы» был проведен для членов и кандидатов в члены ОНК ЮФО в рамках Проекта «Российские ОНК – новое поколение».

Проект является совместным Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Департамента по правам человека Совета Европы, финансируемый Трастовым фондом Совета Европы «Права Человека» и банка ВТБ 24[2].

Программа семинара была проведена в интерактивной форме: содержала ряд лекций на обозначенную тему, которые подкреплялись практическими занятиями и играми, проводилось их обсуждение и диалог по наиболее значимым моментам.

В качестве тренеров — экспертов были:

Л.В. Петрашис – председатель ОНК Ростовской области, руководитель автономной некоммерческой организации (АНО) «Общественный контроль», член Экспертного совета Уполномоченного по правам человека РФ, руководитель рабочей группы ОНК при УПЧ  в РФ, эксперт Президентского Совета по развитию гражданского общества и правам человека, ведущий эксперт совместного проекта УПЧ в РФ и Совета Европы «Российские НКО – новое поколение».

Фактически, он же являлся главным модератором (ведущим) семинаров;

А.В. Пупков – член ОНК Ростовской области, ведущий эксперт совместного проекта УПЧ в РФ и Совета Европы  «Российские НКО – новое поколение».

Представителями в проекте участвовали:

Н.Ю. Гусаков – ведущий тренер-эксперт, психолог, специалист по предотвращению конфликтов;

В.М. Богдан – сотрудник аппарата УПЧ в РФ.

Участниками семинара являлись члены и кандидаты в члены ОНК субъектов РФ, входящих в Южный федеральный и Северо-Кавказский федеральный округа, представители общественных  объединений, духовенства.

Забегая немного вперед, хотелось бы высказать свое удивление тому факту, что представитель местного УПЧ, на территории которого проводились семинары, в них не участвовал. А на круглый стол пришел не сам УПЧ, а его заместитель. Может тема защиты прав человека в местах принудительного содержания для него не актуальна?

Второй семинар-тренинг «Соблюдение прав человека-залог стабильности и безопасности» был организован и проведен АНО «Общественный контроль» выше обозначенными тренерами-экспертами к которым присоединился председатель ОНК Краснодарского края Э.З. Идрисов.

Состав участников семинара был расширен за счет кандидатов в ОНК Краснодарского края.

Второй семинар открылся «круглым столом», в работе которого приняли участие представители правоохранительных органов, органов исполнительной власти, Общественной Палаты и УПЧ в Краснодарском крае, действующие члены ОНК и кандидаты в ОНК и другие лица.

Участники круглого стола обсудили актуальные вопросы общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания, после чего состоялась дискуссия.

Время после обеденного перерыва и весь последующий день было отдано на проведение тренинга по практическим вопросам осуществления общественного контроля.

Мне, как обозревателю журнала «Европейский омбудсман», представилась возможность поучаствовать в мероприятиях в течение двух дней, на «стыке» семинаров. Это позволило в очередной раз взглянуть, что называется, изнутри на современные ОНК, услышать проблемы и положительный опыт, сравнить с практикой их деятельности в бытность моей работы в аппарате УПЧ в Краснодарском крае, обсудить и даже поспорить по некоторым темам с коллегами.

Бесспорно, семинары полезные и организованы на высоком уровне. Тренеры-эксперты обладают необходимыми знаниями и практическими навыками, умеют их передать в качестве учебного материала.

Допустимо, что у каждого из них могут быть, и есть свои пристрастия и мнения, отличающиеся от других, что в целом не испортило общего моего положительного впечатления от увиденного и услышанного.

Остроту дискуссий определил и круг участников, который охватывал несколько субъектов двух Федеральных округов. Стало очевидным, что опыт везде формируется по-разному, учитывая многогранную местную специфику. В дальнейшем, при формировании ОНК и обучении ее членов это обстоятельство необходимо брать во внимание. На мой взгляд, обмен мнениями с учетом этой конкретизации необходимо продолжить и положить его в основу будущих обучающих семинаров, применительно к регионам. В то же время, нельзя ни в коем случае делать ошибку и оценочно сравнивать деятельность ОНК, применяемые ими методы и способы. Право на такую оценку в законе у кого—либо отсутствует.

Мотивация участия в ОНК

Какие бы организаторы семинаров не декларировали цели, красной нитью на протяжении всех дней обучения проходила одна из них, определяющая отношение участников к главному – быть или не быть среди членов ОНК. Каждый для себя старался найти мотив и ответить на этот важный вопрос.

Как мне показалось, коллективному поиску ответа на него нужно было уделить больше времени.

Наблюдая за участниками семинара и учитывая свой опыт, я бы условно разделил их на две группы. Одна из них эта те, кто уже показали себя как члены ОНК в деле, имеют опыт общественной работы в качестве волонтеров, другой безвозмездной деятельности, в том числе по защите прав человека. У таких кандидатов есть понимание необходимости и важности своего участия в ОНК. Причем, они относятся к этому системно и воспринимают свое участие как часть усилий по изменению общей ситуации к лучшему. Это и есть движущая сила будущей ОНК, желательно, чтобы они составляли костяк.  Их мало в настоящее время. Это «товар штучный», найти и вовлечь такого кандидата в правозащитную деятельность – главная цель!

Другая группа – все остальные, среди которых «не определившиеся» и преследующие разные цели. Они не ставят перед собой «высоких» задач и их мотив, зачастую, ближе к меркантильному. Не удивительно, если на этапе отбора с их стороны последует вопрос об оплате их труда, удостоверении или, хотя бы, компенсации будущих расходов на поездки, оплаты связи и так далее. Их большинство на этапе отбора. Убедить их – не простая задача, тем более подготовить в качестве квалифицированного специалиста. Но, к сожалению, это реальность и с ней надо считаться при формировании нового состава ОНК.

 Проблема кадров

Хотим мы этого или нет, но она существует. Ее необходимо воспринимать в контексте общих проблем некоммерческого сектора. Не для кого уже не секрет, что самостоятельных общественных объединений в стране осталось единицы. Сначала третий сектор лишили экономической основы – свободы выбора грантовой поддержки, а потом и вовсе поделили на «своих» и «чужих», исходя из политических и идеологических интересов и пристрастий власти. Появился даже официальный, оформленный государством термин «иностранный агент», используемый для давления на общественное мнение, прежде всего в масс-медиа.  Особенно досталось правозащитным общественным организациям, что не удивительно, поскольку именно они всегда являлись оппонентами власти в нашей новейшей истории и рассматривались ею, как препятствие для неограниченной власти.

Среди «своих» оказалось много тех, кого принято называть ГОНГО[3]. Их представители широко представлены в ныне действующих ОНК, что из практики не гарантирует их личное участие в осуществлении посещений мест принудительного содержания. Это «держатели» удостоверений и престижного статуса. Как правило, в их продвижении в члены ОНК участвуют органы власти и заинтересованные ведомства.

В контексте сказанного, наверное, не должна вызывать удивление анкета, которая была распространена в ходе отбора участников семинара и будущих кандидатов в ОНК, хотя, признаться, меня она все же удивила и расстроила. Заполнять ее я отказался.

В ней было предложено ответить на ряд вопросов, которые не предусмотрены статьей 12 закона 76-ФЗ об общественном контроле. Напомню, в этой статье изложены требования, кто имеет право быть членом ОНК. Почему-то было предложено указать свою трудовую деятельность за 15 лет, имел ли отношения к правоохранительным органам, веду ли юридическую практику на коммерческой основе и другие персональные данные.

На мой вопрос об авторе анкеты, мне пояснили, что она рекомендована Общественной Палатой России. Естественно, сохранность персональных данных никто не гарантировал, да и закон 76-ФЗ об этом умалчивает.

Резюмируя сказанное, можно отметить, что количественный состав ОНК вовсе не будет означать ее качественную составляющую. Я очень сомневаюсь, что на Кубани можно сформировать полностью работоспособную ОНК в максимальном составе 40 человек, учитывая плачевное состояние части третьего сектора, имеющего право на ее формирование.

Правозащитная или мониторинговая деятельность?

Не могу согласиться с ведущим семинара, который утверждает, что деятельность в составе ОНК есть ни что иное, как осуществление мониторинга, но не правозащитная, а сама ОНК – мониторинговая группа.

Я бы промолчал, но вопрос для меня принципиальный, поскольку он связан с мотивацией возможного моего участия в ОНК. Все же, я отношу себя к первой группе, о которой я писал выше.

Если бы все было так, то почему тогда в законе 76-ФЗ изложены требования, что право на формирование ОНК, путем выдвижения своих представителей, имеют общественные организации, в уставе которых содержится задача защиты прав человека? Заметьте, не защита своих членов, а защита третьих лиц. Не это ли определяет общественную организацию, как правозащитную?  Кстати, я уже упоминал 12-ю статью. Так вот, член ОНК «должен иметь опыт в области защиты прав граждан».

К большому сожалению, правозащитных организаций на Кубани остались единицы, свою деятельность они ведут не систематически и не в полную силу.

И еще, несколько слов из теории, которую я постигал долгие годы, участвуя в правозащитном движении, в том числе и в рамках двухгодичного проекта с участием Центра по правам человека Нотингемского университета. Стоял и на том стою, что мониторинг является в данном случае инструментом в деле защиты прав человека лиц, права которых ограничены уголовным законом. Если идти дальше, в глубь, то можно вспомнить и об исследовании, которое одни относят к инструменту самого мониторинга, а другими воспринимается, как самостоятельный инструмент правозащитной деятельности на ровне с мониторингом.

Нужен ли государству общественный контроль?

Вопрос не простой. Слышал противоположные мнения на семинаре и сам готов их поддержать. Все же, как я полагаю, надо исходить из главного – Конституции Российской Федерации[4], а точнее ее третьей статьи, где сказано, что «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». У меня нет сомнения, что система общественного контроля и ее составляющая часть – ОНК – должна развиваться. Никто в мире еще не придумал более действенный инструмент контроля власти, чем общественный. Другое дело, как сама власть дает возможность его осуществлять и как само общество это делает.

К сожалению реалии далеки от Закона, и это надо понимать и быть готовым этому противостоять. Мы живем в стране, где один человек может сказать, что государство – это я, а многомиллионные чиновники «правят бал» на федеральном и местном уровне. Добавьте сюда нынешние неспособные выполнять в полной мере свои функции судебную и правоохранительную системы, и все покажется сумрачным и безнадежным. Но, даже в этих условиях встречаются мыслящие люди. Их надо находить, взаимодействовать и сотрудничать, доверяя друг другу.

Как бы это, на первый взгляд, странным не звучало, но я считаю, что государство должно тратиться на ОНК. Не на заработную плату, а нести расходы, связанные с поддержанием общественных организаций, делегирующих своих представителей для выполнения важной миссии по осуществлению общественного контроля мест принудительного содержания, проведение обучающих семинаров, конференций, создание материально-технической базы ОНК, компенсационные выплаты и тому подобное.

Законодательство об ОНК также требует дальнейшего совершенствования. И это тоже сфера ответственности государства, если оно действительно хочет развивать систему общественного контроля.

Действующий 76-ФЗ об общественном контроле – это отдельный разговор. К дополнению тому, что я уже кратко упомянул в данной статье, хочу лишь обратить внимание на  неотложные моменты.

Один из них касается права общественных организаций выдвигать кандидатов в ОНК. Считаю неоправданным и завышенными требования к ним в той части, что это должна быть только правозащитная  организация не ниже регионального уровня, имеющая стаж деятельности пять лет. И почему только двух кандидатов можно выдвигать, а не, скажем, четырех? Склонен считать, что за всем этим стояли лоббистские интересы НКО федерального уровня и отдельных их представителей на этапе принятия закона 76-ФЗ.

Надо срочно урегулировать сам порядок отбора кандидатов и наделение их статусом члена ОНК. Понимаю, что это сделать не просто в свете всеобщей централизации и «встроенности» Общественной Палаты РФ в систему государственного управления.

По закону все это должна делать сама ОП РФ, но правила не прописаны, вот она себе сама их и устанавливает. Напомню, что в проекте закона в отборе кандидатов должен был участвовать УПЧ в РФ, но в конечном итоге этого нововведения не оказалось в принятом законе.

Эта законодательная неопределенность вызывает много споров и нареканий снизу, то есть с регионов. Сама процедура не прозрачна, а многие законные требования искажаются или вовсе не выполняются, поскольку не прописано, как их выполнять. Выше я уже приводил пример с анкетой и персональными данными. Все это лишь пагубно воздействует на имидж самой ОП РФ.

Заключая статью

Как-то в одном из своих выступлений ведущий семинара Л.В. Петрашис сказал: «Тюрьма- это не место для отдыха, но и не место для пыток!». На мой взгляд, высказана «умеренно-принципиальная» позиция, которую можно поддержать без особых оговорок.

Вспомнил об этой цитате я и потому, что, возможно, оно может для кого-то быть мотивацией в выборе своего отношения к членству в ОНК. А его необходимо сделать, и как можно скорее. Время не ждет!

г. Краснодар

05.05.2016 г.

[1] Текст Федерального закона опубликован в «Парламентской газете» от 19 июня 2008 г.

N 39 — 40, в «Российской газете» от 18 июня 2008 г. N 128, в Собрании законодательства Российской Федерации от 16 июня 2008 г. N 24 ст. 2789;

[2] Сайт проекта: www.antipytki.ru (на русском языке), http://www.coe.int/pmc (на английском языке);

[3] Также (GONGO) — от «Государством организованные негосударственные организации» (англ. Government—Organized (или Operated) Non—Governmental Organization), аббревиатура для обозначения номинально неправительственных общественных объединений, созданных по инициативе и/или участии властей, и/или работающих на интересы государства за определенные стимулы или плату;

[4] Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г.)