ОГЛАВЛЕНИЕ

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО……………………………………………………………………………………… 5

Глава 1……………………………….. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА:
ОБЩЕСТВЕННОЕ ВОСПРИЯТИЕ, МОНИТОРИНГ ОБРАЩЕНИЙ
И РЕЗУЛЬТАТЫ ИХ РАССМОТРЕНИЯ………………………………………………….. 13

1.1… Права и свободы в общественном восприятии……………………………………. 14

1.2… Масштабы, динамика и структура обращений……………………………………. 24

1.3… Основные результаты рассмотрения обращений граждан………………….. 40

Глава 2. ЗАЩИТА ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВ И СВОБОД……. 55

2.1… Право избирать и быть избранным, право на участие
в Общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений
в Конституцию Российской Федерации………………………………………………… 56

2.2… Право на гражданство Российской Федерации
и защита прав мигрантов……………………………………………………………………… 70

2.3… Свобода совести и вероисповедания…………………………………………………….. 83

2.4… Право на обращение в органы публичной власти……………………………….. 92

2.5… Право на проведение публичных мероприятий и участие в них…………. 98

2.6… Свобода слова и защита прав журналистов……………………………………….. 109

2.7… Права человека в условиях развития информационных технологий… 121

Глава 3. ЗАЩИТА СОЦИАЛЬНЫХ, ЭКОНОМИЧЕСКИХ И КУЛЬТУРНЫХ ПРАВ
И СВОБОД…………………………………………………………………………………………………. 131

3.1… Трудовые права………………………………………………………………………………….. 132

3.2… Право на жилище………………………………………………………………………………… 147

3.3… Право на социальное обеспечение………………………………………………………. 158

3.4… Право на охрану здоровья и медицинскую помощь…………………………… 173

3.5… Право на образование и право на доступ к культурным ценностям…. 180

3.6… Право на защиту семьи, материнства, отцовства и детства………………. 194

3.7… Право на благоприятную окружающую среду и право на землю………. 203

Глава 4. СОБЛЮДЕНИЕ И ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ   219

4.1… Общие вопросы соблюдения и защиты прав человека
в уголовном процессе………………………………………………………………………….. 220

4.2… Защита прав обвиняемых…………………………………………………………………… 229

4.3… Защита прав потерпевших………………………………………………………………….. 242

Глава 5. ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ
И МЕСТАХ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ……………………………… 253

5.1… Защита прав человека при производстве по делам
об административных правонарушениях ………………………………………….. 254

5.2… Защита прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной
системы……………………………………………………………………………………………….. 264

5.3… Ресоциализация осужденных и лиц, освободившихся
из мест лишения свободы……………………………………………………………………. 279

5.4… Защита прав человека в местах кратковременного
принудительного содержания граждан………………………………………………. 290

Глава 6. ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В УСЛОВИЯХ РАСПРОСТРАНЕНИЯ
КОРОНАВИРУСНОЙ ИНФЕКЦИИ COVID-19……………………………………….. 303

Глава 7. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УПОЛНОМОЧЕННОГО
ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И ПРАВОВОМУ ПРОСВЕЩЕНИЮ…………………………………………………………. 325

7.1… Совершенствование законодательства o правах и свободах
человека и гражданина……………………………………………………………………….. 326

7.2… Правовое просвещение……………………………………………………………………….. 338

Глава 8. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО……………………………………………. 351

8.1… Международный компонент защиты прав человека…………………………. 352

8.2… Взаимодействие с международными организациями…………………………. 360

8.3… Сотрудничество с омбудсменами зарубежных стран и защита
прав соотечественников за рубежом…………………………………………………… 373

Глава 9. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ
И ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА……………………………. 389

9.1… Взаимодействие с государственными органами…………………………………. 390

9.2… Партнерство с уполномоченными по правам человека
в субъектах Российской Федерации……………………………………………………. 401

9.3… Взаимодействие с институтами гражданского общества……………………. 411

Глава 10.
РАБОЧИЙ АППАРАТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ………………………………………………………………. 425

РЕКОМЕНДАЦИИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ………………………………………………………………… 437

ПЕРЕЧЕНЬ СОКРАЩЕНИЙ, ИСПОЛЬЗОВАННЫХ В ДОКЛАДЕ……………………. 445

 

 

 

Ежегодный Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2020 год подготовлен в соответствии с частью 1 статьи 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» для направления Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации.

 

 

 

Вступительное слово

2020 год навсегда войдет в историю событиями непреходящего значения как для России, так и для всего мирового сообщества: коренные изменения Конституции Российской Федерации, направленные на укрепление гарантий социальных прав граждан, суверенитета и основных ценностей нашего государства и общества, 75-­летие окончания Второй мировой войны и Великой Отечественной войны — самой разрушительной и жестокой за все время существования человечества, наиболее масштабной по нарушению прав человека, когда само понятие «права человека» было растоптано и уничтожено (превращено в пыль), 75-летие образования ООН и 70-летие принятия Конвенции о защите прав человека и основных свобод. И, конечно же, этот год останется в памяти миллиардов людей нашей планеты как год пандемии COVID-19, борьбы за спасение людей от заражения коронавирусом, изменения привычного образа жизни, переформатирования сознания и всех систем общественного бытия, а также механизмов и инструментариев соблюдения и защиты прав человека и гражданина.

Эти события в значительной степени детерминировали перезагрузку и всей деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный) и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (далее — региональные уполномоченные или уполномоченные в субъектах Российской Федерации), включая формы и контент работы.

В представляемом докладе изложены взгляды Уполномоченного на ситуацию с правами человека в России и в мире в системе координат современных реалий, в концентрированном виде показаны проблемы на правочеловеческом треке и представлены возможные пути их решения, подводятся итоги работы за нелегкий и во многом судьбоносный 2020 год.

Общее падение уровня жизни, увеличение безработицы, сложности передвижения и публичного выражения своих прав, цифровое неравенство и сужение личного пространства — все это стало реалиями сегодняшнего дня. Особенно тяжело эти обстоятельства отразились на наиболее уязвимых слоях населения: людях старшего поколения, многодетных семьях, инвалидах и других.

В условиях борьбы с новой коронавирусной инфекцией в нашей стране была по сути создана принципиально новая система прав на социально-­экономическую поддержку, которую установило государство для широких слоев населения на время пандемии и в посткарантинный период: отсрочки по налогам, кредитам и страховым взносам, льготные кредиты, арендные каникулы, мораторий на банкротство, социальная поддержка семей с детьми и тех, кто потерял работу, субъектов малого и среднего предпринимательства, застройщиков и туроператоров, смягчение требований в лицензировании и в иных разрешительных процедурах, освобождение от штрафов за просрочку оплаты услуг ЖКХ, страховые и стимулирующие выплаты медицинским работникам и гражданам, принявшим на патронаж инвалидов и престарелых людей, отмена оформления специального продления патентов, разрешений на временное проживание и других документов, легализующих нахождение иностранных граждан на территории России, и многие другие.

Острая востребованность в помощи института государственной правозащиты человека стала ощущаться с первых дней пандемии. На специально организованную горячую линию и по электронной почте в этот период к нам поступило около трех тысяч обращений. Они были крайне эмоциональными, наполненными тревогой, а порой и отчаяньем. Особенно когда дело касалось потери работы, невозможности вернуться на Родину из других стран из-за закрытых границ или, напротив, выехать с территории России к месту постоянного проживания и воссоединиться с семьей, сложностей в обеспечении для детей-школьников дистанционного обучения ввиду отсутствия в доме компьютеров для каждого ребенка, оказания срочной медицинской помощи, недопусков адвокатов к лицам, находившимся под стражей, и т.д.

Несмотря на то что сотрудники Аппарата Уполномоченного также перешли на дистанционную форму работы, выполняя предписания о самоизоляции, рассмотрение и принятие мер по обращениям граждан не останавливались ни на один день. По видео-конференц-связи велся личный прием, большая доля переписки стала осуществляться по электронной почте. В результате удалось добиться восстановления прав свыше 5 тыс. человек только по обращениям, поступившим на горячую линию.

В таком же режиме трудились и региональные уполномоченные. Они проводили масштабную работу по соблюдению и защите прав человека в условиях стремительного распространения COVID-инфекции. Укрепление взаимодействия между уполномоченными позволило не только не снизить результативность в решении вопросов по оказанию помощи людям в защите прав, но и, напротив, улучшить эти результаты.

Всего в 2020 году удалось оказать содействие в защите прав по 1701 обращению 6492 гражданам. А вместе с неопределенным кругом лиц, т.е. когда, например, по одному обращению оказывалась помощь всем жильцам аварийного дома или целой группе лиц, содержащихся в лечебном учреждении, доме ветеранов, психоневрологическом интернате и т.д. — около 500 тыс. гражданам.

На этом фоне проявились морально устаревшие, не отвечающие современным потребностям законодательные акты, как, например, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также отсутствие в законах и подзаконных актах норм, регулирующих правоотношения в условиях ограничительных мер, вводимых в связи с пандемией или другой чрезвычайной ситуацией. В настоящем докладе содержатся предложения и рекомендации государственным органам по этому поводу, сформулированные на основе примеров конкретных жизненных ситуаций, которые нам пришлось разрешать в наиболее острые фазы действия режимов ограничительных мер.

Кроме того, нам удалось, как представляется, не снизить темпы в работе и по другим направлениям: в области международного сотрудничества, правового просвещения, законотворчества и координации деятельности региональных уполномоченных.

В непростых условиях, под натиском угроз современности обязанностью всех демократических сил является укрепление правозащитного инструментария как на международном, так и на национальном уровнях. Этим целям была подчинена и деятельность Уполномоченного, направленная на развитие форм правозащитной дипломатии, консолидацию национальных институтов защиты прав человека на двусторонней и многосторонней основах. Нами была организована и проведена IV Международная научно-практическая конференция «Проблемы защиты прав человека на евразийском пространстве: обмен лучшими практиками омбудсменов», в работе которой приняли участие более 80 человек, среди которых зарубежные омбудсмены из 18 государств, представители 6 международных организаций, 2 заседания Евразийского Альянса Омбудсменов (в апреле 2020 года, посвященное 75-летию победы в Великой Отечественной войне, и в ноябре 2020 года — по вопросам защиты прав человека в условиях COVID-19), подписан меморандум о сотрудничестве с омбудсменом Катара, проведены встречи с Генеральным секретарем Совета Европы М. Пейчинович-Бурич, Комиссаром Совета Европы по правам человека Д. Миятович.

На правопросветительском направлении были проведены все без исключения традиционные мероприятия. Реализовано 12 масштабных правопросветительских проектов. Среди них: Всероссийский единый урок по правам человека, охвативший впервые студентов вузов; интерактивный просветительский проект «Школа правозащитников: учиться и действовать»; Всероссийский социально-ориентированный проект «Правовой марафон для пенсионеров»; Всероссийский конкурс «Инновационные технологии в правовом просвещении по вопросам прав и свобод граждан, форм и методов их защиты»; в интернет-формате впервые был запущен «Правозащитный диктант» для студентов вузов и другие. В декабре 2020 года состоялась очередная церемония награждения медалью Уполномоченного «Спешите делать добро».

Законотворческая активность в 2020 году была ознаменована не только изменениями в Конституцию Российской Федерации, о которых говорилось в первых строках вступительного слова, но и принятием многочисленных законов, направленных на укрепление гарантий прав граждан буквально во всех сегментах общественной жизни.

Продолжала развиваться и укрепляться правоприменительная практика института региональных уполномоченных, осуществлялись ротации омбудсменов в субъектах Российской Федерации, которым предшествовала процедура согласования соответствующих кандидатов на эту должность. Был проведен Всероссийский координационный совет по вопросам защиты прав граждан в условиях пандемии.

* * *

2020 год позволяет подвести и итоги моей пятилетней работы в должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Еще придет время более объемному и глубокому по содержанию описанию этого непростого, но, как представляется, вполне результативного периода в истории института Уполномоченного и, конечно же, моей жизни.

Если же говорить о прошедшей пятилетке прав человека в самом сжатом виде, языком цифр и юридических фактов, то следует отметить, что за это время к нам поступило свыше 200 тыс. обращений, более 20 тыс. граждан пришли на личный прием.

Пройден огромный путь по укреплению системы реальной защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе с помощью использования новых механизмов. Мы всегда помним, что за каждым обращением стоят судьбы людей, горе и страдания, годы мытарств по разным инстанциям в поисках истины и справедливости.

Вместе с сотрудниками рабочего аппарата — командой профессионалов и сподвижников благодаря достаточно обширному инструментарию, предоставленному Уполномоченному Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», по каждому обращению проводилась большая кропотливая работа. В случае установления нарушений прав человека использовались все возможности, чтобы их устранить и восстановить справедливость.

В общей сложности за прошедшие 5 лет Аппарат Уполномоченного оказал содействие более чем миллиону граждан, в том числе по резонансным делам. В частности, речь идет об освобождении К. Вышинского, М. Бутиной, И. Голунова и других.

Высшей наградой за эту работу являются благодарности людей, которым удалось помочь на основе конструктивного взаимодействия с компетентными органами. Например, от российских моряков, освобожденных из пиратского плена в Нигерии, от эвенков, проживающих на Байкале, в связи с отменой им запрета на вылов омуля, от 6 тыс. строителей космодрома «Восточный», которым была погашена задолженность по заработной плате, от членов экипажа судна «Норд», более полугода удерживаемых на Украине без малейших на то оснований, от жителя села Ворга в Смоленской области (в отношении него отменили незаконный отказ в регистрации кандидатом в районные депутаты), от чернобыльца, наконец получившего квартиру, и многих других.

Наряду с рассмотрением обращений граждан непрерывно осуществлялась работа по совершенствованию законодательства, итогом которой становились решение системных правовых проблем и закрепление механизмов упреждения нарушений и защиты прав неограниченного круга лиц. Установление права осужденных на перевод в исправительное учреждение вблизи места жительства или места жительства их родственников; введение зачета времени содержания под стражей до вступления в силу приговора суда при определении срока отбывания наказания в виде лишения свободы; установление гарантий защиты прав добросовестных приобретателей недвижимости; определение порядка учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам, — вот лишь некоторые результаты законопроектной работы, в которой институт Уполномоченного принял непосредственное участие. Нередко такая деятельность требовала многолетних совместных усилий с органами государственной власти, научным и правозащитным сообществами.

Удалось решить одну из главных задач, которая стояла передо мной как перед федеральным омбудсменом несколько лет, — подвести деятельность региональных уполномоченных под прочную, единую законодательную основу.

Принят пакет нормативных актов, направленных на укрепление правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, над которым вместе с палатами Федерального Собрания Российской Федерации мы работали с 2016 года. Его основой стал Федеральный закон от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»^[1], в котором впервые в отечественной истории правозащиты определено функциональное назначение региональных уполномоченных, закреплены единые стандарты их организации и деятельности, что крайне важно для создания равных возможностей каждому человеку в доступе к механизмам защиты прав и свобод.

За эти годы выстроена разветвленная система правопросветительской работы, ориентированной на различные категории граждан и возрастные группы населения. Аппаратом Уполномоченного за 2016–2020 годы организовано порядка 500 мероприятий по правовому просвещению. Одним из наиболее масштабных стал Единый урок по правам человека, проводимый ежегодно с 2017 года. За это время в нем приняли участие более 27 млн школьников и студентов.

С 1 февраля 2019 г. на базе Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) действует созданный при поддержке Президента Российской Федерации Научно-образовательный центр по правам человека, который не только содействует научному и методическому обеспечению деятельности омбудсмена, но также организует обучение уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, государственных служащих их аппаратов, членов общественных наблюдательных комиссий.

Одним из результатов пятилетней работы стало укрепление международных связей, что особенно важно в условиях геополитических противоречий и конфликтов, характерных для современного мира. Выстроены каналы взаимодействия Уполномоченного со структурами в рамках ООН и Совета Европы, осуществлялось тесное сотрудничество с омбудсменами зарубежных государств. С 2017 года дан старт работе Евразийского Альянса Омбудсменов, учредителями которого выступили омбудсмены трех государств: России, Армении и Киргизии. На сегодняшний день он насчитывает 8 участников. Альянс позволяет объединить усилия государственных правозащитников в деле обмена опытом и, что особенно важно, защиты прав конкретных граждан, попавших в беду.

Многосторонняя и двусторонняя правозащитная дипломатия стала действенным инструментом для отстаивания нарушенных за рубежом прав россиян и соотечественников. Ярким примером может служить участие Уполномоченного в российско-украинском обмене заключенными, в результате которого в Россию в 2019 году вернулись 35 граждан, а также состоявшийся в 2018 году обмен российскими и украинскими рыбаками рыболовецкого судна «Норд» с российской стороны и судна «ЯМК-0041» — с украинской.

Работа уполномоченных по правам человека сегодня как никогда востребована и получила признание среди граждан, о чем свидетельствуют и опросы общественного мнения. Всякий раз, когда удается помочь людям и изменить правила жизни в их пользу, я чувствую за этим не просто перемену к лучшему, но ощущаю институт омбудсмена частью будущего. Того, в котором человек — нет, не застрахован от нарушения своих прав, так не бывает в жизни, мы живем и будем жить в условиях конфликта интересов, — но в котором он может рассчитывать на объективное и беспристрастное установление истины по своему делу, на уважение его прав и реальную возможность восстановления их в случае нарушения.

Прошедшие пять лет и особенно 2020-й год показали, что права человека наиболее эффективно защищены там, где общество и государство не только умеют слушать и слышать друг друга, но и объединяют свои усилия ради достижения высокой цели. Возможно, для меня как Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в этом и заключается главный вывод доклада, который предлагается вашему вниманию.

В представленном докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации сохраняется преемственность с докладами прошлых лет. Как и прежде, в нем приведены: тематическая статистика, инфографика о динамике состояния дел в сфере прав человека, актуальная информация о системных проблемах защиты прав и свобод человека и гражданина в России, о мерах, которые были приняты в целях обеспечения их гарантий, соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Доклад состоит из вступительного слова, 10 глав, объединяющих 32 параграфа. Традиционно он завершается рекомендациями и предложениями, адресованными государственным органам власти в целях принятия мер, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной практики для повышения эффективности защиты прав и свобод человека и гражданина.

По аналогии с прошлым годом во избежание значительного увеличения объема доклада в качестве самостоятельного издания выпущен сборник лучших практик Уполномоченного и Аппарата по оказанию содействия в защите прав человека^[2].

В заключение хотела бы поблагодарить служащих Аппарата Уполномоченного за многолетнюю добросовестную работу, неравнодушное отношение к делу и проблемам, с которыми к нам обращаются люди, слаженность коллектива и профессионализм.

Выражаю также свою искреннюю благодарность членам Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, моим коллегам — региональным омбудсменам, представителям правозащитного сообщества, государственным учреждениям и общественным объединениям, оказавшим содействие в подготовке настоящего доклада.

Уполномоченный по правам человека

в Российской Федерации

Т. Н. Москалькова

 

 

Глава 1
Права и свободы
человека и гражданина:
общественное восприятие,
мониторинг обращений
и результаты
их рассмотрения

 

 

1.1. Права и свободы
в общественном восприятии

Общественное мнение — важнейший индикатор социальных процессов, без которого невозможно дать полную оценку ситуации с правами и свободами человека и гражданина. В этих вопросах Уполномоченный опирается на данные Фонда «Общественное мнение» (далее — ФОМ), с которым заключено соответствующее соглашение о творческом сотрудничестве. В 2020 году на восприятие обществом ситуации с соблюдением в нашей стране прав человека оказала влияние пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19, которая поставила под угрозу жизнь и здоровье миллионов людей по всему миру. В 2020 году смертность от пандемии превысила 1,7 млн человек, оказались заражены более 77 млн[3].

Ограничительные меры, которые пришлось ввести государствам в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции, привели к спаду мировой экономики, росту безработицы, снижению уровня жизни населения[4].

В России с момента введения строгих ограничительных мер и в последующий период (с апреля по ноябрь 2020 года), по данным Росстата, уровень безработицы увеличился с 4,7 до 6,1% и составил 4,6 млн человек[5]. Несмотря на дискомфорт, преобладающая доля граждан с пониманием отнеслась к ограничительным мерам: большинство участников социологического опроса в апреле 2020 года — 64%, указали, что, по их мнению, введение таких мер в регионе, где они проживают, было оправданным[6].

Одновременно, как показали социологические исследования, часть населения связывает непростой период противодействия COVID-19 с ростом готовности людей помогать друг другу. Те из респондентов, кто сам оказывал помощь другим людям, чаще всего осуществляли это в форме покупки и доставки продуктов, медикаментов, благотворительности[7]. Такие настроения служат благодатной почвой для развития волонтерского движения. И это движение получило широкое распространение.

В течение года проходила общероссийская акция взаимопомощи в ситуации коронавирусной инфекции #МыВместе, в рамках которой были созданы региональные волонтерские штабы по помощи населению во всех 85 субъектах Российской Федерации[8]. В целом же, по данным Росстата, в период строгих ограничительных мер (апрель — июнь 2020 года) в России число граждан старше 15 лет, работающих волонтерами в течение последних 12 месяцев, в сравнении с аналогичным периодом предыдущего года увеличилось на 8% и составило 2,7 млн человек[9].

Оценивая соблюдение прав человека в условиях коронавирусной инфекции, больше 50% респондентов одобрили действия власти: в марте наивысшую оценку дали 59% опрошенных, в начале апреля — 62%, после снижения в мае до 51% — 53%, число положительных отзывов на конец июня возросло до 57%, в первую неделю июля — 54%[10]. В сентябре 2020 года большинство респондентов из утверждающих, что в последние три–четыре года российское общество стало более справедливым, на вопрос «в чем это проявляется» выбрали ответ «Выросла социальная помощь, в том числе при эпидемии коронавируса»[11].

Вопросы гарантий прав человека россияне традиционно связывают с уровнем обеспечения справедливости. В ходе опроса в 2020 году половина респондентов заявили, что сталкивались с социальной несправедливостью[12]. Чаще всего с несправедливостью в российском обществе сталкиваются люди, нуждающиеся в особой социальной поддержке со стороны государства: пенсионеры, пожилые люди (30%); малоимущие и бедные (14%).

В этой связи по-прежнему актуален вопрос исполнения социальных обязательств государства, которые, как подчеркнул Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 15 января 2020 г., должны осуществляться при любой ситуации и на всей территории страны[13].

При этом, по мнению населения, для обеспечения социальной справедливости усилий государства недостаточно, необходимо участие граждан. Значительное число опрошенных указывают, что сделать общество более справедливым можно, если: быть активнее, инициативнее (14%); начать с себя, быть добрее друг к другу; проявлять уважение, терпимость (11%); отстаивать свои права (4%)[14]. Такая оценка сигнализирует о запросе общества на развитие социальной активности. Данное обстоятельство, в свою очередь, возлагает на государственные органы ответственные задачи по поддержке институтов гражданского общества.

На протяжении последних лет для граждан наиболее чувствительной остается социальная сфера. В этой связи стали своевременными и получили широкую поддержку населения изменения в Конституцию Российской Федерации, закрепившие дополнительные социальные гарантии, включая индексацию пенсий, пособий, иных социальных выплат, а также установившие размер МРОТ не ниже величины прожиточного минимума. В ходе опросов ВЦИОМ, проведенных в феврале 2020 года, указанные поправки поддержало рекордное число респондентов — 90–91%[15].

Принятие поправок по результатам общероссийского голосования 1 июля 2020 г. совпало с ростом индекса социальных оценок ситуации, сложившейся в стране[16]. Как показывают исследования ВЦИОМ, в этот период (май — июль 2020 года) впервые с 2018 года доля респондентов, одобряющих социальную политику государства (34–36%), превысила долю опрошенных, указавших, что социальная политика государства их в целом не устраивает (30–31%)[17]. Такая динамика свидетельствует, что социальный блок поправок к Конституции России оказался реально востребован в обществе. Обеспечение реализации новых конституционных норм — приоритетная задача государства.

Изменения в Конституцию Российской Федерации являются следствием многолетнего развития отечественного конституционализма, они затронули различные сферы жизни общества. Впервые в Конституцию Российской Федерации внесена поправка об исторической памяти, ее цель — сохранение исторических традиций и единства народа, что отвечает ожиданиям граждан. Так, абсолютное большинство россиян (95%) называют победу в Великой Отечественной войне главным событием XX века для России; 92% опрошенных считают необходимым применять эту тему для патриотического воспитания молодежи[18].

Не менее востребованы, с точки зрения россиян, соблюдение и защита семейных прав. Отношения в семье назвали в числе наиболее значимых сторон жизни 98% наших соотечественников[19]. Именно отношения в семье являются сферой, в которой наши граждане испытывают наивысшую удовлетворенность (88 пунктов, на 16 пунктов выше, чем в 2005 году)[20].

Среди наиболее значимых прав и свобод респонденты неизменно указывают право на бесплатную медицинскую помощь, право на бесплатное образование, право на жилище и его справедливую оплату, право на труд, право на социальное обеспечение. В 2020 году в условиях распространения коронавирусной инфекции и борьбы с ней актуальность данных прав для населения страны не только сохранилась, но и получила новое звучание.

В ходе социологического исследования ситуацию в сфере здравоохранения указывал среди проблем, особенно актуальных для его региона, каждый четвертый опрошенный (25%), особенно часто проблема отмечалась жителями Центрального (29%), Южного (28%) и Северо-Западного (27%) федеральных округов[21]. 80% опрошенных россиян полагают несправедливым, что качество медицинских услуг, доступных гражданам, зависит от уровня их доходов[22].

По мнению россиян, основными задачами по улучшению системы здравоохранения должны стать обеспечение пациентов доступными лекарствами (45%), укомплектование штатов медицинского персонала (39%), расширение сети фельдшерско-акушерских пунктов на селе и в малодоступных территориях (34%)[23].

Социологические опросы позволяют говорить о росте престижа профессии врача. По результатам исследования ФОМ, возрастающий престиж врачебной профессии отметили 36% респондентов, при этом большинство из опрошенных увязывает эту тенденцию с распространением коронавируса и геройским поведением медицинских работников в период пандемии. Представляется, тенденция роста значимости медицинских работников могла бы послужить мощным импульсом для развития здравоохранения в нашей стране[24].

В сфере образования в 2020 году настоящим испытанием стал переход на дистанционное обучение в период пика заболеваемости коронавирусной инфекцией. Граждане, у которых в семьях есть школьники, в большинстве отмечали, что переход на дистанционное обучение отрицательно сказался на уровне знаний учащихся школ (65%). Среди трудностей, с которыми сталкивались школьники при получении образования дистанционно, в ходе опроса наиболее часто отмечалась сложность в разборе новых тем, проблемы с Интернетом, чрезмерная учебная нагрузка[25].

Критически в 2020 году респонденты оценили ситуацию с высшим образованием. По мнению 45% населения, в настоящее время качество высшего образования можно охарактеризовать как удовлетворительное. В числе проблем, обусловивших такую оценку, граждане указывали распространение платного образования и недостаточное число бюджетных мест, низкое качество преподавания, отсутствие у студентов мотивации к учебе, низкий уровень профессионализма выпускников[26].

Значимой для граждан остается сфера жилищных прав. Более половины опрошенных (57%) указали, что у их семей есть потребность в улучшении жилищных условий. При этом большинство отметило, что финансовые возможности для такого улучшения у них отсутствуют (80%)[27].

В числе актуальных проблем жилищной сферы наиболее часто граждане называют высокие цены на услуги ЖКХ: о наличии такой проблемы сообщили 45% респондентов, наиболее часто ее отмечали жители Уральского (51%), Дальневосточного (49%) и Приволжского (48%) федеральных округов[28].

В сфере трудовых прав в условиях роста безработицы особенно болезненными стали вопросы трудоустройства. В ходе социологического исследования среди работающих россиян примерно треть не исключила вероятности их увольнения. При этом уверенность граждан в том, что в случае увольнения они смогут в течение двух–трех месяцев найти работу примерно с такими же условиями и такой же зарплатой, заметно снизилась[29].

Доля официально оформленных на работе составила 85% от всех работающих по найму, неофициально — 14%. Изменения по сравнению с замерами предшествовавших лет не вышли за пределы погрешности. При этом доля работающих без договора за год выросла на 5 процентных пунктов, до 32%, что, по мнению респондентов, связано со сложной ситуацией на рынке труда на фоне пандемии, когда работодатели стали чаще прибегать к неофициальному найму, а у работников выбора не остается[30].

Обоснованное беспокойство людей вызывает и уровень заработной платы, рост которой, по экспертным оценкам, замедлился в период пандемии COVID-19[31]. В ходе социологических опросов в 2020 году проблему низкого размера заработной платы в своем регионе отметили 45% опрошенных (в 2019 году — 44%)[32]. При этом 28% респондентов считают свою заработную плату несправедливой, то есть не соответствующей объему и сложности работы, в то время как справедливой свою заработную плату полагают лишь 24% населения. В этих оценках, однако, наметилась позитивная тенденция: отмечается рост числа граждан, которые полагают свою заработную плату справедливой (с 18% в 2018 году до 24% в 2020 году), и, наоборот, снижение числа недовольных (с 37% в 2018 году до 28% в 2020 году)[33].

Сохраняют актуальность для граждан вопросы социального обеспечения. Среди проблем, характерных для региона своего проживания, 35% респондентов отметили низкий уровень пенсий, стипендий, пособий, 21% — недостаточное качество социального обеспечения, социальной защиты населения. Указанные трудности чаще всего отмечали жители Уральского федерального округа (соответственно 41 и 25%)[34].

Актуальность тематики социального обеспечения во многом проистекает, к сожалению, из-за значительных масштабов бедности в российском обществе. В 2020 году число граждан, живущих за чертой бедности, составило 13,5% — или порядка 20 млн человек[35].

Сохранение социальной напряженности в данном секторе общественных отношений сказывается на статистике поступающих обращений по вопросам социального страхования и социального обеспечения, объем которых, несмотря на некоторое снижение в 2020 году, традиционно продолжает входить в первую пятерку по числу жалоб граждан.

Экологическую обстановку в месте своего проживания назвали благополучной 64% респондентов (+5 процентных пунктов по сравнению с январем 2020 года). Выше показатели в городах Москве и Санкт-Петербурге (69%), селах (69%) и городах с населением менее 100 тыс. жителей (68%). Неблагополучной в своем регионе назвали экологическую ситуацию 34% опрошенных.

41% наших соотечественников считает, что за последний год в месте их проживания ситуация со сбором и вывозом мусора улучшилась; 43% — не изменилась; 13% сообщают об ухудшении[36]. Отсутствие мусора на улицах считают критерием хорошей экологии 17% респондентов, отсутствие мусорных свалок — 10%. Половина россиян (51%) главным признаком хорошей экологической ситуации называют чистоту воздуха, качество которого крайне актуально для жителей городов-миллионников и крупных городов с населением от 500 тыс. до миллиона. О важности чистоты воды и водоемов заявляли 19% опрошенных[37].

Социологические опросы свидетельствуют, что наряду с личными и социальными правами для граждан значимо право на доступ к правосудию и справедливость судебных решений. 45% респондентов считают, что выносимые судами приговоры чаще несправедливые, противоположного мнения придерживаются 32% опрошенных. Тем не менее в сравнении с результатами опросов предыдущих лет наблюдается некоторое улучшение в оценке деятельности судов[38]. Заметно увеличилась доля респондентов, считающих, что российские суды стали работать лучше, чем несколько лет назад (в 2019 году — 16%, в 2020 году — 29%). Несколько улучшилась и ситуация с оценкой судебных решений: в сравнении с предыдущим годом количество граждан, убежденных, что суды чаще выносят несправедливые решения, снизилось (в 2019 году — 52%, в 2020 году — 45%)[39].

Следует также отметить, что работа полиции в условиях пандемии была отмечена россиянами положительно: индекс оценки составил 55 пунктов. В зону опроса вошла работа ГИБДД, следователей, миграционных и антинаркотических подразделений. Наиболее высокий индекс доверия у полиции на транспорте (48 пунктов), сотрудников дежурной части (44 пункта), инспекторов по делам несовершеннолетних (40 пунктов), участковых уполномоченных полиции (39 пунктов) и работников уголовного розыска (34 пункта)[40]. Положительно оценили работу полиции в своем регионе 41% (+5 процентных пунктов с прошлого года) россиян; 41% дали средние оценки, негативную оценку выразили 14% опрошенных[41].

При оценке соблюдения прав отдельных категорий граждан россияне выделяют ряд проблемных точек. Например, самыми распространенными проблемами, с которыми сталкиваются пожилые россияне, названы бедность и низкие пенсии (71%)[42].

Одной из проблем респонденты назвали дисбаланс оплаты труда, указав, что женщины зарабатывают на 28% меньше, чем мужчины с такой же квалификацией; 60% опрошенных считают, что женщинам сложнее получить повышение и построить карьеру[43]; 50% респондентов уверены, что женщинам живется тяжелее, поскольку их труд оплачивается меньше, на них лежит забота о домашнем хозяйстве и ответственность за членов семьи[44].

В период вынужденной самоизоляции, связанной с коронавирусом, приобрела особую остроту тема домашнего насилия, поскольку жертвы (преобладающую часть пострадавших составляли женщины) оказываются запертыми с агрессорами в замкнутом пространстве. При этом 25% россиян оправдывают насилие в семье, считая его внутрисемейным делом, и полагают, что в суде такие дела должны рассматриваться с послаблениями[45].

В Докладе Уполномоченного за 2019 год подчеркивалось, что сохранение многочисленных системных проблем в правозащитной сфере обуславливает запрос общества на принятие программного документа, который объединил бы комплекс целей, задач, механизмов и средств проведения государственной политики и консолидации усилий гражданского общества по укреплению правового каркаса гарантий прав и свобод человека и гражданина, развитию правового просвещения и правоприменительной практики. Данное предложение не только сохраняет свою актуальность, но и приобретает особое звучание в условиях кризиса, вызванного пандемией COVID-19, а также масштабной работы по укреплению гарантий прав человека в России, старт которой был дан с внесением изменений в Конституцию Российской Федерации.

В этой системе мер особое внимание должно быть уделено правовой грамотности населения. Важно, чтобы граждане не просто владели информацией о правах и свободах человека и гражданина, формах и методах их защиты, но умели предотвращать ситуации нарушения прав, бороться за свои права.

По данным социологического исследования, индекс правовой грамотности[46] россиян в 2020 году составил 47 процентных пунктов из 100 возможных[47]. 78% респондентов считают, что необходимо как можно раньше начинать учить детей вопросам правовой грамотности. 48% взрослых россиян хотели бы углубить свои знания о своих правах и способах их защиты, особенно в сфере ЖКХ, медицинских и финансовых услуг.

Защищенность прав человека остается задачей, решение которой требует консолидации усилий органов всех уровней и ветвей власти с правозащитными общественными объединениями и иными институтами гражданского общества. Среди общественных, религиозных организаций, институтов гражданского общества наибольшим одобрением граждан пользуется деятельность Русской православной церкви (56,5%), СМИ (41,2%), Общественной палаты Российской Федерации (37,8%), политических партий (34,1%)[48]. При этом, как показывают социологические опросы, сталкиваясь с нарушениями своих прав, граждане преимущественно ищут защиту со стороны государственных структур — обращаются в правоохранительные органы (30%), в суды (17%). Немалая доля граждан в целях защиты своих прав прибегает к услугам адвокатов, юристов (29%). Гораздо реже россияне обращаются в различные общественные приемные и в правозащитные организации (8–9%). Невысокая популярность таких организаций объясняется целым комплексом причин — граждане недостаточно доверяют им, не верят в эффективность их работы, в возможность получить качественную правовую помощь бесплатно[49]. Указанная тенденция позволяет поставить вопрос о необходимости популяризации правозащитного движения и поддержки его дальнейшего развития со стороны государства.

Социологические исследования имеют огромное значение для правозащитной деятельности: общественное мнение позволяет определить болевые точки в сфере обеспечения прав человека и одновременно наметить пути совершенствования деятельности по защите этих прав.

Учитывая изложенное, в целях повышения эффективности правозащитной деятельности на региональном уровне представляется целесообразным рекомендовать высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации совместно с региональными уполномоченными по правам человека на регулярной основе проводить изучение общественного мнения по вопросам соблюдения и защиты прав человека и гражданина в соответствующих регионах. Соответствующий опыт по линии уполномоченных по правам человека в регионах имеется.

Многими региональными омбудсменами уделяется самое серьезное внимание вопросам учета общественного мнения при выработке предложений по улучшению правозащитной ситуации. Так, одной из основных форм мониторинга соблюдения и защиты прав и свобод в Ярославской области уже не первый год являются проводимые омбудсменом социологические исследования и опросы жителей области[50]. Во Владимирской области при помощи социологов региональным омбудсменом была разработана анкета, которая заполняется в добровольном порядке посетителями аппарата регионального уполномоченного, что позволяет определить восприятие жителями области уровня защищенности их прав и свобод[51]. Уполномоченный по правам человека в Самарской области проводит социологическое исследование совместно с Самарским национальным исследовательским университетом[52].

В планах Уполномоченного совместно с ВЦИОМ разработать в помощь региональным уполномоченным по правам человека методические рекомендации по проведению социологических опросов.

1.2. Масштабы, динамика
и структура обращений

В 2020 году к Уполномоченному поступило 44 087 обращений, из них 1910 (4,3%) — коллективные. На определенное увеличение числа обращений (на 15%) по сравнению с 2019 годом повлияло распространение новой коронавирусной инфекции, а также внедрение новых форматов приема обращений. Выросло и количество коллективных обращений (на 13,5%). Всего же за 2016–2020 годы к Уполномоченному поступило 205 503 обращений граждан, в том числе 11 102 коллективных (рис. 4).

В 2020 году в сравнении с предыдущими годами сократилось количество обращений, направленных заявителями в адрес Уполномоченного традиционно — по почте России. Вместе с тем произошло увеличение количества обращений, поступивших по электронной почте, что объясняется востребованностью такого канала обращений в период введения ограничений, вызванных распространением коронавирусной инфекции (COVID-19).

Несмотря на пандемию новой коронавирусной инфекции, которая потребовала перевода сотрудников Аппарата Уполномоченного на «удаленку» (на рабочем месте иногда оставалось не более 30%), личный прием граждан не останавливался ни на один день. Большая их часть была переведена в формат видео-конференц-связи. К сожалению, не все люди были готовы к такой форме общения, настаивали на визуальном контакте, иногда даже требовали, чтобы им прислали специальный транспорт.

Несмотря на сложную эпидемиологическую ситуацию, Уполномоченным лично принято более 300 человек, в том числе в ходе приемов по видео-конференц-связи, во время выездов в Республику Татарстан (сентябрь 2020 года) и в Республику Бурятия (ноябрь 2020 года). Всего в режиме личного приема сотрудниками Аппарата принято более 3,5 тыс. граждан[53].

В телефонном режиме дано свыше 7 тыс. консультаций, которые проводятся ежедневно по всему спектру вопросов правозащитной тематики.

Новеллой в 2020 году стал запуск с 27 марта специальной горячей линии Уполномоченного для оперативного (в течение суток) рассмотрения обращений граждан, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19. За 2020 год на нее поступило 2839 обращений.

Кроме того, для оперативности был организован специальный чат. В нем все сотрудники Аппарата даже в период, когда работа Аппарата осуществлялась удаленно, видели срочные жалобы, которые в течение суток рассматривались и по электронной почте направлялись в компетентные органы для принятия необходимых мер.

Кроме того, в 2020 году продолжена доказавшая свою эффективность работа горячих телефонных линий в преддверии значимых событий в общественной жизни. В частности, такие линии действовали накануне и в день Общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации и в Единый день голосования, на которые поступило 668 звонков.

В соответствии со статьей 21 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» более активно в сравнении с предыдущими годами проводился мониторинг средств массовой информации, включая Интернет, на предмет выявления сообщений о случаях массового и (или) грубого нарушения прав и свобод человека. По результатам мониторинга приняты к рассмотрению более 106 сообщений[54], по которым были приняты соответствующие меры реагирования.

Динамика и структура обращений к Уполномоченному за 2018–2020 годы применительно к отраслям законодательства отражены на рис. 5.

Анализ рейтинга тематики обращений показывает, что первое место по-прежнему занимают обращения, поступившие по вопросам нарушений уголовно-процессуального законодательства. На втором месте — обращения по вопросам нарушений уголовно-исполнительного законодательства, их количество увеличилось на 11%.

Существенный рост в 2020 году продемонстрировали обращения по вопросам, связанным с нарушениями законодательства об охране общественного порядка и общественной безопасности (в 2,5 раза), законодательства об охране здоровья (на 34%), законодательства о труде (на 29%), международного права (на 26%) и законодательства о браке и семье (на 20%).

Вместе с тем сохранилась положительная тенденция к уменьшению числа обращений по вопросам нарушений законодательства о ЖКХ (на 6,5%), которые в рейтинге обращений занимают третье место. Уменьшилось также количество обращений по вопросам нарушений законодательства в сфере религиозных отношений (более чем в 3 раза), и если в 2019 году они занимали четвертое место в рейтинге, то по итогам прошедшего года они не попали даже в первую десятку. Кроме того, наблюдается уменьшение количества обращений по вопросам нарушений законодательства о земле (на 29,5%), законодательства о социальном обеспечении (на 22,5%) и законодательства об охране окружающей среды (на 20%).

По вопросам обеспечения прав человека при реализации уголовно-процессуального законодательства была четверть всех обращений, поступивших к Уполномоченному. В них граждане просили устранения нарушений порядка проведения дознания и предварительного следствия в части необъективности, неполноты и длительности предварительного расследования (2843, или 24,8%), ходатайствовали о проверке обоснованности привлечения к уголовной ответственности (1670, или 14,6%), сообщали о необоснованных отказах в возбуждении уголовного дела (1706, или 14,9%).

Каждое десятое обращение поступило по вопросам обеспечения прав человека при реализации уголовно-исполнительного законодательства (4625). В этом секторе увеличилось число просьб о переводе в другую колонию для дальнейшего отбывания наказания (639, +14%), жалоб на условия содержания в СИЗО (1294, +24,8%) и в исправительных учреждениях (2396, +7,5%). Больше стали волновать осужденных и арестованных вопросы реализации трудовых прав (90, +109,3%), социального обеспечения (170, +20,6%) и медицинского обслуживания (1035, +10,8%). Немало обращений касалось неправомерных действий персонала (1048, +10,2%), на треть увеличилось количество жалоб на нарушения прав при конвоировании (44, на 37,5%).

Третью позицию в удельном весе занимают обращения по вопросам соблюдения и защиты жилищных прав (4202). Увеличилось количество жалоб от товариществ собственников жилья (69, +34,8%), от граждан, получивших отказ в постановке на жилищный учет, предоставлении жилья из муниципального жилищного фонда (54, +8,8%), в переселении из ветхого и аварийного жилья (24, +10,1%). И наоборот, произошло уменьшение обращений по вопросам проведения текущего и капитального ремонта жилого фонда (65, –34,4%), строительства жилья (109, –34,3%), обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан (178, –17,8%), платы за жилье и коммунальные услуги (87, –10,8%).

Четвертую позицию рейтинга занимают обращения по поводу обеспечения прав граждан в сфере социального обеспечения (2136), несмотря на снижение на 22,5%. Уменьшение произошло за счет обращений по следующим вопросам: исчисления, перерасчета пенсий (650, –58,5%); начисления пенсий по инвалидности, в связи с потерей кормильца, иным основаниям (54, –20,4%); признания «Ветераном труда» (45, –41,3%); предоставления льгот инвалидам (186, –68,4%) и установления инвалидности (41, –14,5%). При этом значительно увеличилось количество обращений по вопросам выплаты пенсий (230, +146,5%), отмечается востребованность качества социального обслуживания для граждан пожилого возраста и инвалидов (53, +20,6%). Произошел также рост обращений по поводу получения единовременных пособий и материальной помощи (19, +86,4%).

В 2020 году по вполне понятным причинам произошло увеличение обращений граждан по вопросам обеспечения прав в сфере законодательства о трудоустройстве и занятости населения (1550, +30,1%). Рост произошел практически по всему спектру трудовых вопросов, но более всего по вопросам установления статуса безработного — 121 обращение (в 2019 году всего 4 обращения), прекращения трудовых отношений — 392 обращения (+50,2%), рассмотрения коллективных трудовых споров — 134 (+39,6%).

В 2020 году на 10 тыс. человек населения приходилось в среднем по 3 обращения всех видов к Уполномоченному. Если взять только зарегистрированные обращения (без телефонных звонков), то коэффициент интенсивности составляет 2,52. Это несколько меньше, чем в предыдущие годы, что объясняется общим снижением в 2020 году количества письменных обращений.

Общая картина интенсивности обращений к Уполномоченному в разрезе федеральных округов и входящих в их состав субъектов Российской Федерации показана на рис. 6–23[55].

Выше среднего по стране были показатели интенсивности обращений в Центральном федеральном округе — 3,05 обращения на 10 тыс. населения (в 2019 году — 3,39, снижение на 0,35) и Южном федеральном округе — 2,69 (в 2019 году — 2,79, снижение на 0,09). Показатели в других федеральных округах ниже.

В субъектах Российской Федерации наиболее высокий коэффициент интенсивности обращений с увеличением по сравнению с 2019 годом наблюдался в республиках Коми (4,69) и Крым (3,86), Ямало-Ненецком автономном округе (4,26), Красноярском (2,97) и Хабаровском (2,68) краях, Кировской (4,34) и Брянской (3,29) областях, городе федерального значения Севастополе (2,92). Несмотря на снижение индекса интенсивности по сравнению с 2019 годом, он также является наиболее высоким в республиках Мордовия (3,01, –0,29) и Карелия (2,87, –0,82), Краснодарском крае (2,96, –0,20), Липецкой (3,47, –1,34), Московской (3,10, –0,03) и Архангельской (3,09, –1,86) областях, городе федерального значения Москве (4,26, –0,44).

В сравнении с 2019 годом увеличилась интенсивность обращений из Дальневосточного федерального округа на 0,11 обращений на 10 тыс. населения. По остальным федеральным округам, за исключением Приволжского федерального округа (на уровне 2019 года), наблюдается снижение интенсивности от 0,09 до 0,44 обращений на 10 тыс. населения. В сравнении с 2018 годом увеличилась интенсивность обращений из Дальневосточного (+0,30) и Сибирского (+0,09) федеральных округов (рис. 6).

В Центральном федеральном округе самый высокий индекс интенсивности обращений наблюдался в городе Москве (4,26), Липецкой (3,47), Брянской (3,29) и Московской (3,10) областях.

В 2020 году отмечалось наибольшее увеличение индекса интенсивности обращений, поступивших из Брянской области (+0,91), в связи с увеличением количества обращений по вопросам нарушения прав граждан в сфере трудовых отношений (с 12 до 108 обращений).

В Южном федеральном округе самый высокий коэффициент интенсивности обращений в Республике Крым (3,86), городе Севастополе (2,92) и Краснодарском крае (2,96).

Значительное увеличение интенсивности обращений отмечено в Республике Крым (+0,65), что связано с большим количеством обращений по вопросам защиты жилищных прав граждан (с 58 до 152, в том числе 78 — по вопросу выселения) и социальных прав (вопросы пенсионного обеспечения).

В Дальневосточном федеральном округе наиболее высокий коэффициент интенсивности обращений в округе наблюдался в Хабаровском крае (2,68), Республике Саха (Якутия) (2,46) и Сахалинской области (2,43).

Заметный прирост индекса интенсивности по сравнению с 2019 годом отмечается в Республике Саха (Якутия) (+1,53). Увеличилось количество жалоб, связанных с платой за жилье и коммунальные услуги (33 обращение, в 2019 году вопрос не поднимался), переселения из ветхого и аварийного жилья (с 1 до 22 обращений), отказа в возбуждении уголовного дела (с 3 до 42 обращений), введением ограничительных мероприятий в связи с распространением коронавирусной инфекции (28 обращений). От жителей Сахалинской области (+1,19) стало больше поступать жалоб на оформление административных правонарушений (16 обращений), на нарушение трудовых прав (с 1 до 7 обращений) и прав на охрану здоровья (18).

Число субъектов Российской Федерации, количество обращений из которых было выше среднего показателя относительно прошлого года, увеличилось с 22 до 27. На одном уровне с прошлыми годами коэффициент интенсивности республик Коми (4,69), Крым (3,86) и Карелия (2,87), Ямало-Ненецкого автономного округа (4,26), Краснодарского (2,96) и Ставропольского (2,38) краев, Московской области (3,10), городов федерального значения Москвы (4,26) и Севастополя (2,92).

Более подробный анализ обращений по группам прав, территориальной принадлежности заявителей, интенсивности обращений, а также примеры восстановления прав граждан в 2020 году по регионам содержатся в «Правозащитной карте России», которая размещена на официальном сайте Уполномоченного[56].

1.3. Основные результаты рассмотрения обращений граждан

На протяжении многих лет сложилась определенная система работы с жалобами граждан, поступающими к Уполномоченному, основанная на требованиях Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[57] и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[58]. Однако 2020 год внес серьезные коррективы в установленную схему регистрации и рассмотрения жалоб, принятия оперативных мер реагирования на нарушения прав граждан. Условия противодействия распространению инфекционного заболевания COVID-19 обусловили перебои в доставлении корреспонденции по почте, породили сложности в приеме, регистрации и первичной обработке обращений, существенно ограничили возможности служащих Аппарата по личному (живому) приему заявителей и непосредственному взаимодействию с государственными органами и иными организациями при рассмотрении жалоб, осуществлению по ним проверок.

Однако в этих непростых условиях работа с обращениями граждан не прекращалась, изыскивались внутренние резервы для обеспечения бесперебойного и оперативного их рассмотрения, внедрялись новые технологии деятельности.

В Аппарате была организована горячая линия, на которую по телефону или по электронной почте мог обратиться любой гражданин со своим заявлением. Всего на нее поступило более 2,8 тыс. обращений[59].

Для незамедлительного рассмотрения срочных жалоб и принятия необходимых мер реагирования, включая направление в компетентные органы соответствующих запросов и писем, был создан специальный чат сотрудников Аппарата, которые в том числе перешли на гибкий график работы[60].

По результатам работы горячей линии в адрес органов прокуратуры, других государственных органов и муниципальных органов направлено 1869 мотивированных обращений Уполномоченного (преимущественно в электронном виде) о проведении проверок и принятии мер реагирования, оказании адресной помощи гражданам в реализации их прав. По 970 обращениям заявителям даны правовые консультации и необходимые людям разъяснения.

Организация специальной горячей линии по COVID-19 помогла оказать адресную помощь в содействии и восстановлении прав 1594 гражданам, всего же ощутили положительный эффект в общей сложности более 5 тыс. человек[61].

В целом же важно подчеркнуть, что результаты работы по защите и восстановлению нарушенных прав граждан в 2020 году не только не снизились, но, напротив, улучшились. Благодаря тесному взаимодействию с государственными органами и институтами гражданского общества положительное разрешение получила 1701 жалоба, поступившая к Уполномоченному, в том числе 122 коллективных обращения (рис. 25).

Адресную помощь получили 6492 гражданина. В общей же сложности поддержку Уполномоченного ощутили более 490 тыс. граждан, учитывая положительное решение по 57 жалобам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц. В их числе труженики 18 предприятий, жильцы 21 аварийного дома, жители населенных пунктов с неблагоприятной экологической обстановкой в Воронежской, Ульяновской и Архангельской областях, Республике Башкортостан и в других регионах.

По сравнению с 2019 годом почти наполовину (на 46%) увеличилось количество положительно разрешенных обращений, принятых к рассмотрению (до 10,2%). Более результативно проводилась работа по рассмотрению жалоб, касающихся обеспечения прав человека в уголовном процессе, при исполнении уголовных наказаний, на международном уровне. Более весомые результаты достигнуты в защите трудовых и семейных прав. Наметились позитивные сдвиги в работе по обеспечению прав человека при производстве по делам об административных правонарушениях.

Результативными были и личные приемы граждан с выездами в регионы, которые проводились с приглашением руководителей тех органов, на которые жаловались люди.

В ноябре 2020 г. Уполномоченный посетила Республику Бурятия, где удалось решить ряд жизненно важных задач. В рамках рабочей поездки к Уполномоченному обращались жители г. Кяхты и г. Улан-Удэ по вопросам переселения из аварийного жилья и оформления в собственность земли, на которой стоят их дома. Просили о помощи бывшие сотрудники МЧС России и Минобороны России, выселяемые из служебного жилья. Монахи Иволгинского дацана обратились с просьбой о восстановлении теплоснабжения буддийского монастыря. В ходе совещания, проведенного с главами муниципальных образований, были подняты и другие вопросы, в том числе вопрос о нехватке лекарственных препаратов для больных COVID-19, лечащихся амбулаторно. По многим вопросам удалось оказать помощь людям (П-1328 от 06.11.2020).

По поступившим 44 087 обращениям даны 23 449 (с учетом 7072 телефонных звонков) разъяснений заявителям относительно средств и способов защиты своих прав и свобод. В адрес органов прокуратуры, других государственных и муниципальных органов направлено 16 213 мотивированных обращений о проведении проверок и принятии мер реагирования, оказании адресной помощи гражданам в реализации их прав, 2632 запросов о предоставлении сведений, документов и материалов, необходимых для рассмотрения жалоб[62].

В ходе рассмотрения обращений граждан сотрудниками Аппарата Уполномоченного изучались уголовные и гражданские дела, дела об административных правонарушениях, прекращенные производством дела и материалы, по которым отказано в возбуждении уголовных дел, готовились и направлялись в адрес государственных органов (МВД России, ФСИН России, Минтруд России и др.) заключения об устранении причин и условий, способствующих нарушению прав граждан.

Уполномоченный и сотрудники Аппарата в целях мониторинга присутствовали на 103 судебных процессах по уголовным, гражданским и административным делам. Полученные по результатам данные использовались при составлении ходатайств Уполномоченного в вышестоящие судебные органы, прокуратуру и органы ведомственного контроля, а также для консультативно-разъяснительной работы с заявителями.

Адресное содействие в защите прав оказано 677 участникам уголовного процесса по конкретным уголовным делам. В этой области получили положительное разрешение 22 коллективные жалобы и 5 жалоб, затрагивающих права неопределенного круга лиц.

Поступила коллективная жалоба от граждан В., О., И. с просьбой оказать поддержку их сыновьям, осужденным за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, на 6 лет 6 мес., 3 года 6 мес. и 7 лет 6 мес. лишения свободы. Родители, на этапе апелляции, надеялись на смягчение наказания. Принимая во внимание их аргументы, Уполномоченный обратилась в Шестой кассационный суд общей юрисдикции и Кировский областной суд с ходатайством о пересмотре апелляционного приговора. Доводы были услышаны, и приговор изменен в части переквалификации деяний осужденных на менее тяжкое деяние со смягчением наказания (№ к КЛ-141 от 10.02.2020).

При поддержке ФСИН России, органов прокуратуры и правозащитных организаций оказана адресная поддержка 231 осужденным и лицам, содержащимся под стражей. Положительное разрешение получили 5 коллективных жалоб и 9 жалоб, касающихся прав неопределенного круга лиц, которые в общей сложности затрагивали законные интересы более 6 тыс. человек.

Гражданка Н. обратилась в защиту прав своего мужа, отбывающего наказание в ИК-7 УФСИН России по Республике Мордовия, с просьбой оказать содействие в его переводе ближе к месту проживания родственников. В результате обращения Уполномоченного к директору ФСИН России А.П. Калашникову было принято решение о переводе осужденного в исправительное учреждение ближе к месту проживания его родственников (№ Н-447* от 15.07.2020).

В сфере трудовых отношений оказана адресная помощь в защите и восстановлении прав 2415 работникам организаций и иным гражданам. Получили положительное разрешение 74 жалобы, в том числе 8 коллективных, которые в общей сложности затрагивали права и законные интересы свыше 6 тыс. граждан.

Так, были приняты меры по восстановлению прав работников Амурского газоперерабатывающего завода на справедливую и своевременную оплату труда и по снижению социальной напряженности в связи с протестной акцией на предприятии. Уполномоченный направила обращение в прокуратуру Амурской области. В результате принятых мер прокурорского реагирования был осуществлен возврат денежных средств, ранее неправомерно удержанных из заработной платы работников в размере 14,5 млн руб. Таким образом, оказано содействие в защите прав 1236 тружеников (по результатам мониторинга СМИ).

По вопросам соблюдения и защиты жилищных прав удалось оказать адресную помощь 614 гражданам. Положительное разрешение получили также 13 коллективных жалоб и 2 жалобы, касающиеся прав неопределенного круга лиц, которые в общей сложности затрагивали законные интересы более 31 тыс. граждан.

Поступила коллективная жалоба жителей г. Тулуна Иркутской области на нарушение их жилищных прав в связи с отказом органа местного самоуправления в предоставлении им единовременной денежной выплаты на приобретение и (или) строительство жилого помещения, как пострадавшим в результате масштабного паводка, произошедшего на территории города в июне 2019 г. Уполномоченный обратилась к прокурору Иркутской области, а также в региональное министерство строительства, дорожного хозяйства. В результате в 2020 г. квартиры получили 39 семей, остальные 517 семей будут переселены в построенные дома в первом полугодии 2021 г. (№ КЛ-611 от 25.02.2020).

Благодаря поддержке компетентных государственных органов удалось оказать содействие в защите права на охрану здоровья и медицинскую помощь свыше 500 гражданам по 37 жалобам, в том числе по 4 коллективным и по 2 — неопределенному кругу лиц.

На горячую линию обратились пациенты ГУЗ «Тульский областной противотуберкулезный диспансер № 1», в частности А., с жалобой на нарушение санитарных требований и условий содержания в указанном медицинском учреждении, в том числе ненадлежащее питание. В целях защиты прав людей, находящихся в стационаре, Уполномоченный обратилась в Роспотребнадзор. На основании этого обращения в отношении ГУЗ «ТОПТД № 1» проведено административное расследование. За выявленные нарушения требований санитарного законодательства в части организации питания возбуждены дела об административном правонарушении в отношении должностных лиц по ст. 6.6 КоАП РФ. Таким образом, были восстановлены права более 500 граждан — пациентов ГУЗ «ТОПТД № 1» (№ КЛ-2276 от 26.06.2020).

Оказано адресное содействие в восстановлении права на социальное обеспечение 33 гражданам и еще по 2 жалобам — неопределенному кругу лиц.

Жительница Брянской области Л. обратилась за помощью в защиту прав своей матери П., которая является инвалидом I группы. Ей прекратили выплачивать страховую пенсию по старости. В этой связи Л. сначала обратилась в Пенсионный фонд Российской Федерации по месту жительства и, не получив результата, подала жалобу Уполномоченному. Омбудсмен обратилась в Пенсионный фонд Российской Федерации. Проведено служебное расследование, по результатам которого право П. на пенсионное обеспечение было восстановлено. К специалистам Центра по выплате пенсий и обработке информации в Брянской области, допустившим непрофессионализм в действиях и формализм в работе с населением, приведший к нарушению прав гражданки П., применены меры ответственности. Выплаты пенсии заявительницы восстановлены (№ Л-178 от 17.03.2020).

В сфере образования оказана помощь в защите и восстановлении прав 78 гражданам по 33 жалобам, в том числе по 2 коллективным.

С криком о помощи обратились жители Республики Бурятия — родители учащихся первого класса (10 человек) МБОУ «Ангоянская средняя общеобразовательная школа». Они жаловались на перевод детей на дистанционное обучение. Заявители указывали, что дистанционная форма обучения неприемлема для первоклассников, так как требует необходимости контроля ребенка со стороны взрослого во время образовательного процесса, отрицательно влияет на их физическое и психическое здоровье, социализацию, снижает качество получаемого образования. В результате обращения Уполномоченного в министерство образования и науки Республики Бурятия было принято решение осуществлять обучение в школе в очном режиме (№ КЛ-3148 от 23.10.2020).

Защиту и содействие в восстановлении прав в сфере экологии и природопользования по конкретным жалобам получили более 3,5 тыс. граждан. Положительно разрешено 47 жалоб, в том числе касающихся прав неопределенного круга лиц. Это позволило реализовать свои законные интересы в общей сложности свыше 213 тыс. граждан.

Жители с. Долгоруково Липецкой области оказались в сложной ситуации, когда из-за действий завода по производству растительных масел ООО «Альтаир» им пришлось жить в условиях загрязненного воздуха. Люди подали жалобу Уполномоченному. Согласившись с доводами заявителей, Уполномоченный направила жалобу для проведения проверок в органы прокуратуры и Роспотребнадзора. В ходе проверок установлено, что контроль за выбросом загрязняющих веществ в атмосферу на заводе не ведется, а законодательство в части обращения с отходами производства не соблюдается. В этой связи прокуратурой в адрес общества внесено представление об устранении нарушений, оно привлечено к административной ответственности, а виновное должностное лицо ООО «Альтаир» — к дисциплинарной (№ КЛ-3648 от 24.10.2019).

 

Удалось оказать адресную помощь 624 гражданам (в том числе по 19 коллективным жалобам и по 5 жалобам, касающимся неопределенного круга лиц) по вопросам въезда на территорию России и выезда с территории России российских и иностранных граждан, соотечественников, проживающих за рубежом. Кроме того, оказано содействие в возвращении около двух тысяч соотечественников из аэропорта г. Бангкока, которые обращались на горячую линию Уполномоченного.

В период распространения коронавирусной инфекции к Уполномоченному поступили обращения от омбудсменов в Ивановской области С.А. Шмелевой и в Ярославской области С.А. Бабуркина с просьбой оказать содействие в возвращении на родину граждан Российской Федерации, находящихся в Танзании. В целях содействия коллегам и помощи людям Уполномоченный направила письмо заместителю Председателя Правительства Российской Федерации Т.А. Голиковой с просьбой принять необходимые меры для возвращения граждан на родину. В результате был организован вывозной рейс из Танзании в Россию и эвакуированы 121 российский гражданин и 6 граждан Украины (№ КЛ-954 от 14.04.2020; КЛ-954* от 22.04.2020; КЛ-954* от 27.04.2020).

По обращениям граждан и заинтересованных лиц, региональных и зарубежных коллег осуществлялась помощь в реализации прав находящихся на территории России иностранных граждан.

Из-за прекращения авиасообщения в период мировой пандемии на государственной границе Российской Федерации в районах автомобильных пунктов пропуска скопились тысячи людей, желающих выехать на родину. Самая сложная ситуация была в Самарской и Оренбургской областях, где единовременно собрались граждане республик Узбекистан, Таджикистан и Кыргызстан, чтобы транзитом через Казахстан следовать в страны своей гражданской принадлежности. Люди съехались из 20 регионов России, и в связи с тем, что Казахстан не давал разрешение на въезд, на границе мог случиться коллапс. В рамках международного взаимодействия Уполномоченный обратилась к руководству ОАО РЖД за помощью в транспортировке людей и к омбудсменам вышеназванных стран. Благодаря принятым властями мерам вернулись к себе на родину более 12 000 иностранцев (№ КЛ-1111* от 16.05.2020).

Предложения Уполномоченного по вопросу легализации правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, которые не смогли своевременно выехать из России ввиду введения ограничений в период пандемии, нашли отражение в Указе Президента Российской Федерации от 18 апреля 2020 г. № 274 «О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)»[63].

53 человека по 48 жалобам получили помощь в реализации права на обращение граждан в органы публичной власти.

Житель Амурской области Л. пожаловался на бездействие межрайонной инспекции ФНС России № 6, сотрудники которой направили ему требование об уплате налога простым почтовым отправлением, чем нарушили нормы налогового законодательства. В связи с заявлением Уполномоченный обратилась в адрес прокурора Амурской области. По его распоряжению прошла проверка доводов заявителя, которой установлено нарушение пункта 6 статьи 69 части первой НК РФ, где сказано, что требование об уплате налогов должно направляться: лично под расписку, по почте заказным письмом, в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи или через личный кабинет налогоплательщика. В целях восстановления нарушенных прав заявителя начальнику межрайонной инспекции ФНС России № 6 по Амурской области внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено, решения о принудительном взыскании налога и штрафов отменены (№ Л-885 от 06.12.2019).

Эффективная работа телефонной горячей линии, действующей в период подготовки и проведения Общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации с 8 июня по 1 июля 2020 г., позволила оказать оперативное содействие 28 гражданам по 28 обращениям в реализации их права на участие в голосовании.

 

По горячей линии обратилась жительница Хабаровского края с жалобой на то, что члены избирательной комиссии УИК № 290 проигнорировали ее просьбу выехать на дом для голосования ее матери (лежачая больная) и мужа (63 года). Во взаимодействии с аппаратом уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае организовано голосование всей семьи заявителя на дому.

Пандемия привела к вынужденным ограничениям свободы собраний, в том числе поставила под угрозу проведение значимых для граждан публичных мероприятий. Удалось оказать содействие в восстановлении нарушенных прав по 3 обращениям, в том числе по 1 — в отношении неопределенного круга лиц.

Исполнительный директор общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество “Мемориал”» Е.Б. Жемкова обратилась за помощью в связи с трудностями в организации и проведении акции «Возвращение имен». При взаимодействии Уполномоченного и столичных властей акция памяти состоялась 29 октября 2020 г. и прошла в комбинированном формате. В связи с эпидемиологической обстановкой велась онлайн-трансляция (и запись) со всех акций 2020 года, которые проходили в России и в мире, и где зачитывались имена погибших в период репрессий людей (№ 17597 от 13.10.2020).

Для обсуждения актуальных проблем соблюдения и защиты прав человека и гражданина и выработки соответствующих предложений по их решению проводились с участием экспертного сообщества, представителей государственных органов и институтов гражданского общества круглые столы, конференции, заседания Экспертного совета при Уполномоченном[64].

Так, 14 августа 2020 г. Уполномоченным проведен круглый стол на тему «Права и ответственность отцов».

Актуальным проблемам защиты прав граждан в сфере ЖКХ, а также выработке рекомендаций по совершенствованию механизма их защиты был посвящен круглый стол 20 февраля 2020 г.

27 февраля 2020 г. прошло расширенное совещание Уполномоченного «Соблюдение прав человека при конвоировании из СИЗО в суд, а также при этапировании к месту отбывания наказания».

25 ноября 2020 г. в Доме прав человека прошла научно-практическая конференция «Защита прав человека в условиях распространения новой коронавирусной инфекции: теория и практика», организованная Уполномоченным совместно с Научно-образовательным центром по правам человека на базе МГЮА им. О.Е. Кутафина.

В 2020 году по результатам экспертно-аналитической работы Уполномоченного в адрес государственных органов направлено 47 предложений по вопросам совершенствования законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина. Они нашли отражение в 17 нормативных правовых актах, принятых в 2020 году, включая 13 федеральных законов и 4 подзаконных акта. Всего же за 5 лет (2016–2020 годы) предложения Уполномоченного учтены в 62 принятых нормативных правовых актах, включая 45 федеральных законов[65].

Так, приняты федеральный закон, установивший порядок учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам[66] (от 6 февраля 2020 г. № 11-ФЗ); федеральный закон, предусматривающий право осужденного на перевод в исправительное учреждение, расположенное вблизи места жительства осужденного или его близких родственников[67] (от 1 апреля 2020 г. № 96-ФЗ); федеральный закон, относящий детей-сирот к категории детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, что позволило распространить на них дополнительные меры государственной поддержки[68] (от 8 июня 2020 г. № 178-ФЗ).

Несмотря на достигнутые результаты, эффективность деятельности могла бы быть выше, если бы в полной мере реализовывался весь правовой инструментарий Уполномоченного. Планируется, в частности, более широко использовать право обращения в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в т.ч. неограниченного круга лиц) и в Конституционный Суд Российской Федерации — с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным в конкретном деле.

Повышению результативности будет способствовать внедрение автоматизированной информационной системы «Логика СЭД» в Аппарате Уполномоченного, что создаст единое информационное пространство для хранения и обработки документов, автоматизирует внешний (канцелярию, обработку входящей и исходящей корреспонденции) и внутренний документооборот (служебные записки, нормативные и организационно-распорядительные документы).

Представляется, что более оперативно и эффективно осуществлять возложенные на уполномоченных по правам человека полномочия по защите прав и свобод граждан позволит создание цифрового профиля уполномоченных по правам человека (Государственной информационной системы уполномоченных по правам человека «ГИС “УПЧ”»)[69].

Важно также осуществлять дальнейшее совершенствование законодательства об институте уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, в части расширения компетенции Уполномоченного.

Так, заслуживает изучения зарубежный опыт о наделении омбудсмена полномочиями по вынесению обязательных для государственных органов решений, рассматривать жалобы граждан на действия (бездействие) не только органов публичной власти, их должностных лиц, но и организаций, выполняющих общественно значимые функции.

В Киргизии, например, органы власти должны в месячный срок устранить выявленные в представлении омбудсмена нарушения прав и свобод человека и гражданина. Закон Монголии позволяет Национальной комиссии по правам человека требовать или рекомендовать прекратить деятельность, нарушающую права и свободы человека. Генеральная инспекция Исламской Республики Иран по результатам работы готовит соответствующий доклад с предложениями и рекомендациями, которые обязательны для исполнения. В противном случае суд может приговорить официальное лицо к тюремному заключению сроком от трех месяцев и одного дня до шести месяцев или отстранить от государственной службы на срок от трех месяцев до одного года. Защитник граждан Республики Сербия имеет право публично рекомендовать увольнение должностного лица.

В мировой практике работы омбудсменов есть примеры рассмотрения жалоб не только на действия публичных органов власти, но и в рамках частноправовых отношений. Например, в Республике Армения защитник прав человека следит за соблюдением прав и свобод человека государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а в установленных законом случаях — организациями, осуществляющими полномочия, делегированные государственными органами и органами местного самоуправления; организациями, действующими в сфере публичной службы.

Практиками и учеными, в том числе мною, предлагаются и другие новеллы: наделение Уполномоченного правом давать обязательные для учета государственными органами заключения на законопроекты и иные нормативные правовые акты; закрепление в КоАП РФ права Уполномоченного обжаловать в суде и в вышестоящем органе постановления и решения по делам об административных правонарушениях; предоставление ему права делегировать отдельные полномочия служащим Аппарата по выполнению определенных полномочий или поручений и др.[70]

 

Глава 2
ЗАЩИТА ГРАЖДАНСКИХ
И ПОЛИТИЧЕСКИХ
ПРАВ И СВОБОД

 

 

2.1. Право избирать и быть избранным,
право на участие в общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений
в Конституцию
Российской Федерации

Одной из основных гарантий прав человека в мире, защищающих общество от застоя, злоупотреблений и опасности диктатуры, является свобода выбора — конституционное право каждого гражданина избирать и быть избранным, а также участвовать в референдуме. Данный элемент прямой демократии указывает на то, что человек есть единственный источник власти, которую он проявляет через свое избирательное право. В этом и есть суть его непосредственного участия в управлении делами государства.

В 2020 году важнейшими событиями, связанными с реализацией права граждан на участие в управлении делами государства, стало проведение общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации (далее — Общероссийское голосование), состоявшегося 1 июля 2020 г., а также Единый день голосования 13 сентября 2020 г., в рамках которого в 83 субъектах Российской Федерации прошло свыше 9 тыс. избирательных кампаний разных уровней[71].

Общероссийское голосование явилось новым институтом, введенным для одобрения предложенных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным поправок в Основной закон, и имело свою специфику в сравнении с уже ставшими традиционными институтами референдума и выборов и отличную от них правовую природу, поскольку осуществлялось на основе норм Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации[72].

В Общероссийском голосовании приняли участие более 58,5 млн человек, явка превысила 67,9%[73]. В целях контроля за проведением голосования был значительно упрощен порядок подачи заявок на участие в нем в качестве наблюдателей, в общей сложности наблюдение за ходом голосования обеспечивали более 526 тыс. человек[74].

Большинством участников голосования (77,92%) поправки в Конституцию Российской Федерации были поддержаны[75]. Тем самым ознаменован новый этап развития отечественного конституционализма.

При проведении Единого дня голосования в сентябре 2020 года явка избирателей различалась в зависимости от субъекта Российской Федерации и уровня выборов[76], наблюдение за ходом голосования обеспечивали более 177 тыс. наблюдателей[77]. По оценке ЦИК России, выборы прошли открыто, гласно, в условиях высокой конкуренции и преимущественно в соответствии с нормами законодательства.

Вместе с тем в связи с выявленными нарушениями итоги голосования были отменены на четырех избирательных участках[78]. Нарушения, выявленные в ходе мониторинга со стороны института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, также были предметом проверок со стороны избирательных комиссий и правоохранительных органов, по результатам которых принимались меры по обеспечению избирательных прав граждан.

Одной из основополагающих задач при организации голосования стала защита жизни и здоровья избирателей в условиях распространения коронавирусной инфекции[79]. В ходе Общероссийского голосования для безопасности граждан перед входом на избирательные участки измерялась температура тела, участковые избирательные комиссии были обеспечены необходимыми средствами индивидуальной защиты, санитайзерами, одноразовыми ручками. Специальная разметка на напольном покрытии устанавливала социальную дистанцию для голосующих. Важным отличием Общероссийского голосования стала возможность граждан по желанию проголосовать на дому.

В ходе Единого дня голосования 13 сентября 2020 г. меры, направленные на профилактику рисков, связанных с распространением коронавирусной инфекции, для участников выборов определялись индивидуально в каждом субъекте Российской Федерации с учетом рекомендаций, выработанных территориальными органами Роспотребнадзора[80].

Противодействие распространению коронавирусной инфекции послужило дополнительным импульсом для совершенствования законодательства о выборах. Одно из наиболее значимых нововведений — закрепление возможности для избирателей проголосовать в течение нескольких дней. Этот инструмент впервые был апробирован в ходе Общероссийского голосования, когда введение права отдать свой голос в течение семи дней (с 25 июня по 1 июля 2020 г.) позволило снизить риск распространения COVID-19 путем снижения числа одновременно голосующих на избирательном участке граждан. С учетом опыта Общероссийского голосования принят федеральный закон, наделивший избирательные комиссии, организующие выборы и референдумы, полномочием продлевать период голосования до трех дней[81]. Нормы указанного закона были успешно применены во время Единого дня голосования 13 сентября 2020 г. в 41 субъекте Российской Федерации[82], что позволило предоставить максимально комфортные для граждан условия реализовать свое избирательное право.

Предпринят целый ряд шагов для более широкого использования в избирательном процессе современных информационных технологий. Федеральным законом от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[83] предусматривается возможность голосования без бумажного избирательного бюллетеня, с использованием специального программного обеспечения. В ходе Общероссийского голосования такая опция была доступна для граждан, зарегистрированных по месту жительства на территории Нижегородской области и в городе Москве. В Единый день голосования преимущества дистанционного голосования смогли также оценить жители Курской и Ярославской областей. Новый институт вызвал одобрение значительной части избирателей: в общей сложности для участия в электронном голосовании зарегистрировались более 1,5 млн человек, из их числа отдали свой голос более 90%[84].

В ходе социологических опросов в июле 2020 года значительное число респондентов (50%) высказали одобрение дистанционному электронному голосованию, отмечая среди его достоинств отсутствие необходимости выходить из дома, экономию времени, удобство. Одновременно граждане высказывали опасения в связи с угрозами фальсификаций, риском утечки данных, проблемами доступности в связи с отсутствием сети Интернет, отсутствием должного контроля[85].

Многочисленные вопросы граждан в связи с участием в дистанционном электронном голосовании содержались и в обращениях, поступающих к Уполномоченному.

На горячую линию, открытую в период проведения Общероссийского голосования, обратился гражданин С. с жалобой на сложность процедуры регистрации на портале «Госуслуги» для участия в дистанционном голосовании. Сотрудники Аппарата в оперативном режиме оказали заявителю необходимую помощь, после чего избиратель смог осуществить регистрацию и проголосовать.

Наряду с введением норм о дистанционном электронном голосовании названный выше Федеральный закон от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ предоставил возможность собирать подписи избирателей через «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)». Это касается подписей, необходимых для регистрации кандидата или списка кандидатов, для назначения референдума. Также уточнены требования по заполнению подписных листов. Предусматривается, в частности, что участник референдума самостоятельно вписывает свои имя, отчество и фамилию, а не только ставит подпись. Одновременно закреплено право избирателя подавать через «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» заявление о голосовании вне помещения. Эта норма приобретает особое значение для реализации избирательных прав маломобильными гражданами[86].

Для удобства и защиты здоровья избирателей, снижения рисков распространения инфекционных заболеваний указанный закон также предусмотрел возможность «отсрочки» выборов избирательными комиссиями при введении режима чрезвычайной ситуации или повышенной готовности[87], в связи с чем ряд выборных кампаний, запланированных на период с 5 апреля по 21 июня 2020 г., были перенесены ЦИК России на более поздний срок[88].

Уполномоченный принимает активное участие в защите избирательных прав граждан. Векторы этой деятельности определило заключение в 2016 году Соглашения Уполномоченного с ЦИК России о взаимодействии в период избирательных кампаний и кампаний референдума, в рамках которого на протяжении пяти лет (с 2016 по 2020 год) осуществлялась работа по обеспечению соблюдения прав граждан в ходе избирательных кампаний.

В 2020 году в связи с возникновением принципиально нового института Общероссийского голосования было подписано соглашение о взаимодействии Уполномоченного и ЦИК России, предусмотревшее взаимный обмен информацией, совместные мероприятия, проверки сообщений о нарушениях в ходе Общероссийского голосования.

Из года в год в преддверии и в ходе голосования в Аппарате Уполномоченного действует мониторинговая рабочая группа, которая осуществляет анализ поступающих обращений, публикаций в СМИ. В целях мониторинга соблюдения прав граждан в ходе голосования 13 сентября 2020 г. осуществлялись выезды на избирательные участки. Открывались горячие линии, куда мог обратиться любой гражданин, столкнувшийся с несправедливостью или трудностями при реализации своих прав.

За 2020 год поступило 756 обращений по вопросам реализации избирательных прав граждан и права на участие в Общероссийском голосовании, в том числе 93 письменных и 663 устных обращения, поступивших на горячие линии. По сравнению с предыдущими годами количество письменных обращений несколько увеличилось (в 2018 году — 81, в 2019 году — 51). Это обусловлено проведением Общероссийского голосования, имевшего особый статус и значение для большинства граждан. Тематика и количество обращений показана на рис. 29.

Наибольшее количество обращений касалось вопросов получения и распространения информации о порядке проведения общероссийского голосования и выборов (524). Граждане обращались с просьбами разъяснить порядок голосования не по месту регистрации и процедуру электронного голосования, уточнить местонахождение участковой избирательной комиссии, выражали недовольство отсутствием достаточной информации о голосовании. Всем заявителям давались необходимые разъяснения, проводились консультации, оказывалась помощь в установлении местонахождения участковой избирательной комиссии.

Так, на горячую линию обратился гражданин К. с жалобой на отсутствие информации о расположении ближайшего избирательного участка и невозможность дозвониться до соответствующей участковой избирательной комиссии. Сотрудники Аппарата в оперативном режиме оказали заявителю консультативную помощь, а также осуществили телефонную связь с членами УИК и ТИК в целях содействия избирателям в получении необходимой информации (б/н, поступило на горячую линию).

Значительное количество обращений поступило по вопросам формирования и организации деятельности избирательных комиссий (162). Заявители поднимали вопросы организации работы избирательных комиссий в части голосования на дому и придомовой территории, в медицинских учреждениях.

На горячую линию позвонил К., который во время проведения голосования находился в хосписе в г. Санкт-Петербурге. Он пожаловался на невозможность проголосовать в ходе Общероссийского голосования по поправкам к Конституции Российской Федерации. Проверка показала, что адрес постоянного места жительства заявителя отличается от места его нахождения, при этом заявление для голосования в другом районе г. Санкт-Петербурга подано не было. В этой связи члены ТИК по месту нахождения хосписа не имели оснований выехать к заявителю. В результате была достигнута договоренность с председателем ТИК по месту регистрации заявителя о направлении к нему в хоспис членов УИК для предоставления возможности проголосовать. Первого июля заявитель смог реализовать свое избирательное право (б/н, поступило на горячую линию).

Также имели место жалобы, связанные с организацией работы на избирательном участке. Граждане сообщали об отсутствии на избирательных участках средств индивидуальной защиты, одноразовых ручек, о несоблюдении социальной дистанции, не находили себя в списке избирателей, указывали на дублирование информации об избирателях в различных списках голосования.

По горячей линии поступил звонок С., который вместе с семьей пришел в УИК района Печатники г. Москвы, чтобы проголосовать, но обнаружил, что в журнале регистрации выданных бюллетеней уже стояли их подписи. По сообщению заявителя, подписи ему и членам семьи не принадлежали, ранее право на участие в голосовании ими не реализовывалось. После обращения Уполномоченного к прокурору г. Москвы Д.Г. Попову и к председателю Мосгоризбиркома Ю.А. Ермолову была проведена проверка, по результатам которой установлены ошибки технического характера. В итоге принято решение о признании бюллетеней недействительными. Заявителю и его семье предоставлена возможность реализовать право на участие в Общероссийском голосовании (б/н, поступило на горячую линию).

27 обращений поступило по вопросам выдвижения и регистрации кандидатов. Заявители жаловались на необоснованные, по их мнению, отказы в регистрации кандидата, на опасность административного давления в целях понуждения к отказу от участия в избирательной кампании.

Кандидат в депутаты Воргинского сельского поселения Ершичского района Смоленской области обратился с просьбой о содействии в защите своих избирательных прав. По информации заявителя, главой Воргинского сельского поселения предпринимались попытки в судебном порядке обжаловать постановления о регистрации его в качестве кандидата. Судом первой инстанции в исковых требованиях было отказано, но истец подал апелляционную жалобу. В целях недопущения нарушения избирательных прав кандидата Уполномоченный обратилась в ЦИК России, а также к уполномоченному по правам человека в Смоленской области А.М. Капустину с просьбой направить представителя на слушание в суде апелляционной инстанции. Смоленским областным судом решение суда первой инстанции оставлено без изменений, постановление о регистрации заявителя в качестве кандидата в депутаты признано законным. В результате заявитель избран депутатом Воргинского сельского поселения Ершичского района Смоленской области (№ М-1440 от 21.08.2020, № к М-1440 от 27.08.2020).

18 региональных отделений одной из российских политических партий обратились с коллективными жалобами на неправомерное ограничение доступа к телевизионным эфирам, на запрет встреч с избирателями, а также на отказ в регистрации в качестве кандидатов их представителей на выборах депутатов Ульяновской городской думы в период подготовки к Единому дню голосования 13 сентября 2020 г. В целях проведения проверки изложенных фактов направлены обращения в Генпрокуратуру России и ЦИК России. В результате восстановлено в качестве кандидатов на выборах в городскую Думу 15 из 19 граждан, в защиту которых поступили обращения (№ КЛ-2786* от 26.08.2020, № к КЛ-2786а от 26.08.2020, № к КЛ-2786б от 26.08.2020 и другие, всего 21 обращение).

В отдельных обращениях, поступивших в период подготовки и проведения Единого дня голосования, кандидаты жаловались на ограничения в части проведения публичных мероприятий[89], включая встречи с избирателями, что, по их мнению, препятствовало реализации кандидатами права быть избранными. Вместе с тем в большинстве случаев необходимость таких ограничений была вызвана неблагоприятной эпидемиологической ситуацией в связи с распространением коронавирусной инфекции.

В 27 обращениях, поступивших на горячую линию, граждане сообщали о нарушениях волеизъявления избирателей — о фактах понуждения работников к голосованию в электронной форме со стороны работодателей — бюджетных организаций.

По сообщениям заявителей, работодатели под угрозой нарушения трудовых прав вынуждали своих сотрудников регистрироваться на порталах gosuslugi.ru и mos.ru с целью последующего электронного голосования. Поступившая информация была направлена в адрес прокурора г. Москвы для проверки на предмет наличия фактов нарушения законодательства и возможного принятия мер реагирования.

Чаще всего обращения по вопросам защиты избирательных прав и права на участие в голосовании поступали из города Москвы (177), города Санкт-Петербурга (42), Краснодарского края (22), Ульяновской области (21), Московской области (19), Ростовской области (17), Свердловской области (13), Республики Татарстан (10).

Всего по результатам рассмотрения письменных обращений и сообщений, поступивших на горячую линию, направлено 61 ходатайство о проведении проверок в ЦИК России и правоохранительные органы, оказано содействие в восстановлении прав 30 заявителей по 28 обращениям, в том числе по вопросам осуществления надомного голосования, голосования не по месту регистрации, а также отсутствия в списках избирателей.

В субъектах Российской Федерации мониторинг соблюдения избирательных прав граждан осуществлялся региональными уполномоченными по правам человека, которые взаимодействовали с избирательными комиссиями, наблюдателями, осуществляли проверки помещений для голосования, организовывали горячие линии, правопросветительские мероприятия.

В Единый день голосования 13 сентября 2020 г. в адрес региональных уполномоченных поступило более 600 обращений и звонков на горячую линию. По большинству из них требовались разъяснения норм действующего избирательного законодательства.

Интересный опыт правопросветительской работы — создание в преддверии Общероссийского голосования уполномоченным по правам человека в Самарской области О.Д. Гальцовой консультационного центра «Конституция-2020». Сотрудники аппарата регионального уполномоченного осуществляли консультирование граждан о существе поправок к Конституции Российской Федерации, о порядке участия в Общероссийском голосовании.

Особое внимание региональными уполномоченными уделялось соблюдению прав избирателей в местах принудительного содержания.

Так, в ходе Общероссийского голосования уполномоченный по правам человека в Ямало-Ненецком автономном округе А.И. Сак посетил следственный изолятор ФКУ СИЗО-1 УФСИН России по ЯНАО. По результатам проверки нарушений выявлено не было, а 67 заключенных смогли реализовать свое избирательное право.

В Нижегородской области региональным уполномоченным О.А. Кислициной были организованы мониторинговые мероприятия на избирательных участках в следственных изоляторах СИЗО-1 и СИЗО-2. Нарушений не выявлено, смогли проголосовать 1853 подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в указанных учреждениях.

Повышению эффективности мониторинга соблюдения избирательных прав способствовало сотрудничество федерального и региональных уполномоченных. Трудности на избирательных участках, работа общественных наблюдателей, голосование в социальных и закрытых учреждениях становились предметами обсуждений Уполномоченного с региональными коллегами по видео-конференц-связи как при проведении Общероссийского голосования (1 июля 2020 г.), так и в ходе подготовки и проведения выборов (11 и 13 сентября 2020 г.). Осуществлялись совместные посещения помещений для голосования.

В целях мониторинга соблюдения избирательных прав граждан в Единый день голосования 13 сентября 2020 г. Уполномоченный совместно с уполномоченным по правам человека в Московской области Е.Ю. Семеновой посетила избирательные участки № 2338 и № 846, а также Климовский дом-интернат, расположенные в г. Подольске. В ходе визита федеральный и региональный омбудсмены ознакомились с организацией избирательного процесса на участках, уделив особое внимание соблюдению мер по обеспечению санитарно-эпидемиологической безопасности, побеседовали с наблюдателями и членами избирательных комиссий, ознакомились с работой социального учреждения. Нарушений избирательных прав выявлено не было, голосование на соответствующих избирательных участках осуществлялось с соблюдением норм законодательства.

До сих пор не нашли окончательного решения проблемы обеспечения доступности избирательных участков для лиц с ограниченными возможностями здоровья. В указанном направлении государством проводится большая работа. Реализуется государственная программа «Доступная среда», действие которой продлено до 2025 года[90]. Принимаемые меры позволили снизить напряженность и сказались на статистике обращений в адрес Уполномоченного: в 2020 году вопросы доступности избирательных участков для лиц с ограниченными возможностями здоровья в поступивших жалобах не затрагивались. Это связано прежде всего с расширением для них возможностей осуществлять голосование на дому, в электронном формате. Вместе с тем при посещении избирательных участков сотрудниками Аппарата Уполномоченного неоднократно выявлялись случаи нарушений.

Анализ поступающих обращений, а также мониторинг законодательства и правоприменительной практики свидетельствует о существовании ряда проблем в сфере обеспечения избирательных прав граждан.

В частности, в ходе мониторинга избирательных участков в день Общероссийского голосования 1 июля 2020 г. установлено отсутствие необходимых условий для голосования маломобильных групп населения: избирательные участки, размещенные на вторых этажах зданий, не были оборудованы пандусами или специальными лифтами. Например, пандусы отсутствовали в г. Москве на избирательных участках № 479, № 1442, № 2141 и ряде других.

В ходе подготовки и проведения Общероссийского голосования Уполномоченный неоднократно поднимала этот вопрос в своих официальных выступлениях, в том числе 1 июля 2020 г. на подведении итогов голосования в ЦИК России.

С учетом изложенного органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется усилить внимание к обеспечению на избирательных участках доступной среды для лиц с ограниченными возможностями здоровья. В частности, совместно с органами местного самоуправления целесообразно проводить работу по исключению случаев размещения избирательных участков на вторых этажах и выше в зданиях, не оборудованных лифтами.

Одним из аспектов проблемы обеспечения для избирателей с ограниченными возможностями здоровья доступной среды является отсутствие централизованного изготовления трафаретов для заполнения бюллетеней с применением рельефно-точечного шрифта Брайля. Такие трафареты изготавливаются избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации — но только в пределах бюджетных средств, выделенных для подготовки голосования. Нехватка средств может создать угрозы для реализации избирательных прав слабовидящими гражданами.

В период подготовки и проведения Общероссийского голосования на горячую линию обратился инвалид I группы по зрению, проживающий в Московской области, который не мог осуществить голосование в связи с отсутствием на избирательном участке трафаретов для самостоятельного заполнения бюллетеня с применением шрифта Брайля. Для разрешения возникшей ситуации Уполномоченный обратилась в ЦИК России, после чего трафареты были доставлены на участки для голосования. Заявитель смог самостоятельно реализовать свое избирательное право (б/н, поступило на горячую линию).

С учетом изложенного полагаем возможным рекомендовать ЦИК России разработать механизм организации централизованного изготовления (закупки) трафаретов для инвалидов по зрению, поскольку отсутствие у избирательных комиссий субъектов Российской Федерации необходимых для этого финансовых средств приведет к тому, что указанные лица с ограниченными возможностями здоровья фактически будут лишены избирательных прав.

Более подробно проблемы обеспечения доступной среды для лиц с ограниченными возможностями здоровья, в том числе при осуществлении голосования, отражены в специальном (тематическом) докладе Уполномоченного[91].

В связи с введением электронного голосования возник целый ряд вопросов, связанных с развитием нормативно-правового регулирования. Несмотря на то что такая форма голосования зарекомендовала себя как удобный инструмент реализации гражданами избирательных прав, приходится констатировать, что инструментарий контроля за проведением электронного голосования нуждается в совершенствовании. При существующих механизмах трудно установить подлинность электронного бюллетеня избирателя. Системы передачи информации по каналам сети Интернет уязвимы с точки зрения потенциальных компьютерных сбоев и атак хакеров. Кроме того, результат голосования определяется с помощью электронно-вычислительных средств без участия членов избирательных комиссий. Это позволяет устранить ошибки, связанные с человеческим фактором, но одновременно затрудняет возможность проверки достоверности полученных результатов. Указанные пробелы свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования избирательного законодательства, включая разработку дополнительных механизмов проверки результатов электронного голосования, а также защиты персональных данных избирателей.

Еще одна проблема, сказывающаяся на удобстве для избирателей при осуществлении голосования, — коллизия законодательного регулирования в части определения периодов времени, в течение которых избиратель может проголосовать досрочно. По общему правилу досрочное голосование проводится по решению избирательной комиссии, организующей выборы, не ранее чем за 10 дней до дня выборов (референдума), при этом законами могут устанавливаться случаи проведения досрочного голосования в более поздние сроки (от 9 до 3 дней перед днем голосования).

В результате избиратели сталкиваются с ситуацией, когда периоды досрочного голосования на выборах разных уровней не совпадают и, придя на избирательный участок, граждане не имеют возможности в полной мере реализовать свое избирательное право. Например, тем избирателям, кто пришел раньше и проголосовал на муниципальных выборах, приходится прийти еще раз для осуществления досрочного голосования на уровне субъекта Российской Федерации. В целях повышения удобства для избирателей представляется целесообразным синхронизировать указанные периоды. Решением вопроса мог бы стать отказ от досрочного голосования при одновременном использовании голосования в течение нескольких дней, предусмотренного действующим законодательством.

В период проведения Общероссийского голосования 1 июля 2020 г. возникали сложности при осуществлении голосования в обсерваторах и «красных зонах», стационарных медицинских учреждениях, о чем сообщали региональные уполномоченные.

Избирком Челябинской области проинформировал уполномоченного по правам человека в Челябинской области А.Ю. Сударенко о том, что на момент проведения Общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации отсутствует процедура голосования для лиц, болеющих COVID-19. Они с подтвержденным диагнозом находились в стационарных медицинских учреждениях, куда вход запрещен. В этой связи региональный уполномоченный обратилась к Уполномоченному за помощью. В целях разрешить ситуацию в ЦИК России было отправлено соответствующее письмо. Из ответа ЦИК России следует, что 19 июня 2020 г. избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации направлены необходимые разъяснения порядка организации и проведения Общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации для участников голосования, находящихся в период его проведения в медицинских учреждениях (больницах, госпиталях и др.), а вопрос организации голосования в вышеуказанных учреждениях осуществляется во взаимодействии с управлениями Роспотребнадзора по соответствующим субъектам Российской Федерации (№ 7473 от 01.07.2020).

В целях решения обозначенной проблемы представляется целесообразной разработка дополнений в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в части уточнения порядка организации голосования в обсерваторах и медицинских учреждениях в период чрезвычайных ситуаций, связанных с распространением опасных инфекционных заболеваний.

Продолжают сохраняться сложности в судебной защите прав участников избирательных кампаний. В частности, приходится констатировать, что судами не выработано единой позиции относительно допустимых доказательств при обжаловании решений избирательных комиссий, которыми подписи в поддержку кандидата признаны недействительными. Возникают ситуации, когда по результатам почерковедческой экспертизы избирательной комиссией часть подписей признается недействительной, несмотря на то что данные подписи заверены нотариально либо граждане, поставившие их, в дополнение прикладывают собственноручно написанные заявления, которыми подтверждают их подлинность. К сожалению, суды отказывают в удовлетворении требований о привлечении граждан в качестве свидетелей, а их заявлений — в качестве письменных доказательств.

Так, суды в своих решениях отмечают, что проверка действительности подписей избирателей какими-либо иными средствами, кроме тех, которые установлены избирательным законом, не отвечала бы провозглашенному в нем принципу равенства прав и обязанностей кандидатов, и письменные объяснения избирателей в качестве доказательства в суде недопустимы, на том основании, что в соответствии с ч. 1 ст. 61 КАС РФ обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами. Данная позиция также находит свое отражение в практике Верховного Суда Российской Федерации[92].

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации указывает, что положения избирательного законодательства не могут рассматриваться как препятствующие вызову в суд свидетелей, их допросу, совершению иных процессуальных действий по доказыванию или оценке и проверке доказательства, включая заявление ходатайств и назначение судебных экспертиз[93].

Еще одной проблемой, связанной с обжалованием решений избирательных комиссий, является риск пропуска срока обращения в суд в порядке КАС РФ в случае, если ранее заявитель обжаловал решение в вышестоящую избирательную комиссию. Срок подачи административного искового заявления на решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата составляет 10 дней с момента принятия такого решения[94]. Срок обжалования данного решения в вышестоящую избирательную комиссию также составляет 10 дней[95], и в случае, если гражданин воспользуется такой возможностью, он фактически лишается права на судебную защиту. В 2020 году данная проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который признал соответствующую норму неконституционной. Во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации в Государственную Думу Правительством Российской Федерации внесен законопроект, устанавливающий гарантии права граждан на судебную защиту по данной категории дел[96], который 18 ноября 2020 г. принят в первом чтении. Уполномоченный выражает надежду на его скорейшее принятие.

Не решен также вопрос защиты избирательными объединениями своих прав в порядке административного судопроизводства. Ранее положения КАС РФ были признаны Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными в той мере, в какой они не позволяют избирательному объединению обратиться в суд с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов, если кандидаты от этого объединения не были зарегистрированы в результате незаконных действий должностных лиц избирательной комиссии. Однако законопроект, внесенный Правительством Российской Федерации с целью реализации соответствующего Постановления Конституционного Суда Российской Федерации[97] и принятый в первом чтении 6 ноября 2019 г., до настоящего времени не рассмотрен. Представляется целесообразным рекомендовать Государственной Думе ускорить его принятие.

Приходится констатировать, что до сих пор не нашли реализацию многие рекомендации по совершенствованию избирательного законодательства, ранее высказанные Уполномоченным в своих докладах: о недопущении членства в одной избирательной комиссии близких родственников (2018 год); о закреплении систематического непосещения заседаний избирательных комиссий без уважительной причины в качестве основания для освобождения от обязанностей члена избирательной комиссии с правом решающего голоса до истечения срока полномочий (2018 год).

2.2. Право на гражданство Российской Федерации
и защита прав мигрантов

Российское гражданство с каждым годом становится все более привлекательным. Если в 2015 году гражданство России получили 209,8 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства, то в 2020 году — 656,3 тыс. (рис. 30). Объясняется такая тенденция во многом широкими возможностями, которые российское гражданство предоставляет для реализации прав и свобод человека и гражданина.

Последовательно проводится также курс на либерализацию порядка получения гражданства Российской Федерации, на обеспечение простоты, прозрачности процедур и понятности условий его приобретения. Не стал исключением в этом плане и 2020 год. В новых законах нашли отражение в том числе предложения, ранее высказанные в докладах Уполномоченного: отменено требование подтверждать свой отказ от имеющегося гражданства в органах в своей стране при вступлении в гражданство России[98]; для граждан Белоруссии и Украины, свободно владеющих русским языком, введен упрощенный порядок признания их носителями русского языка[99]; до трех месяцев сокращен срок рассмотрения заявлений о приеме в гражданство России в упрощенном порядке (ранее — шесть месяцев)[100].

Принятые государством законодательные и правоприменительные меры обусловили некоторое снижение количества обращений к Уполномоченному от иностранных граждан и лиц без гражданства по вопросам гражданства и защиты их прав как мигрантов. Тематика и динамика данных обращений показана на рис. 31.

Самую большую группу обращений в сфере внешней миграции составили обращения иностранных граждан в связи с возникшими сложностями во въезде в Российскую Федерацию и выезде из Российской Федерации (48%). Обусловлено это было закрытием Государственной границы в условиях борьбы с пандемией.

Находясь в безвыходном положении, за помощью обратилась гражданка Российской Федерации Х-ва. Она сообщила, что вместе с мамой и мужем — гражданами Республики Казахстан, постоянно проживает в г. Уральске ЗКО Республики Казахстан и осуществляет постоянный уход за матерью-инвалидом 1928 г. р. 25 февраля 2020 г. Х-вы по гостевой визе выехали из Казахстана через Россию в Германию, а 16 марта 2020 г. возвращались обратно через аэропорт г. Самары. Отсидев карантин (14 дней), с 31 марта Х-вы пытались выехать из России в Казахстан через ближайшее к г. Уральску КПП. Однако сотрудники Пограничного управления ФСБ России по Оренбургской области отказали им в выезде за рубеж в связи с закрытием российской границы из-за коронавируса. При этом, по информации заявительницы, Пограничная служба Республики Казахстан разрешила им въезд на свою территорию. В связи с возникшей задержкой Х-вых на границе в трудной жизненной ситуации оказалась и мать заявительницы. Ухаживать за ней было некому, а единственным источником дохода является пенсия дочери. Чтобы помочь семье Х., в Пограничное управление ФСБ по России Оренбургской области было направлено обращение Уполномоченного. 6 мая 2020 г. сын заявительницы сообщил, что его родители вернулись в Казахстан (вх. № Х-130 от 23.04.2020).

Вместе с тем сложности порою возникали и из-за того, что иностранных граждан не принимали государства их принадлежности.

Сложная ситуация сложилась на границе Самарской и Оренбургской областей, где с намерением выезда скопились мигранты (с семьями) — граждане республик Узбекистан, Таджикистан и Киргизии. Чтобы помочь и не допустить коллапса, Уполномоченным были направлены письма омбудсмену Казахстана А.Э. Азимовой, Чрезвычайному и Полномочному Послу Узбекистана в России Б.З. Асадову, а также председателю Правления ОАО «РЖД» О.В. Белозерову с просьбой оказать содействие в решении организационных вопросов по вывозу иностранных граждан на родину с территории Самарской области. В результате предпринятых мер более 12 тыс. иностранцев смогли вернуться домой (вх. № КЛ-1111 от 16.05.2020; Г-920* от 08.07.2020, к Г-920* от 16.07.2020, к Г-920* от 28.07.2020; КЛ-2756* от 21.08.2020).

Значительную группу составили обращения по вопросам ограничений на въезд в Россию в связи с вынесением решений о выдворении, депортации, экстрадиции и реадмиссии из-за нарушения правил проживания, в том числе превышения разрешенного срока пребывания, а также по причине неоднократного привлечения к административной ответственности.

Гражданин России Е. обратился в защиту прав своей жены — гражданки Армении Е., в отношении которой установлен запрет на въезд в Российскую Федерацию до 2027 г. Он сообщил, что с Е. они женаты с 2018 г., имеют двоих несовершеннолетних детей — граждан Российской Федерации, и просил о содействии в воссоединении семьи. Для оказания заявителю помощи в ГУ МВД России по Московской области Уполномоченным было направлено обращение. По результатам дополнительной проверки принято решение об отмене запрета Е. на въезд в Российскую Федерацию (вх. № Е-138 от 29.05.2020).

Другая большая группа обращений иностранных граждан поступила по вопросам приобретения российского гражданства. Большинство из них пришло от граждан, проживающих в странах постсоветского пространства (93%): Украины (26%), Республики Узбекистан (10%), Республики Казахстан (9%) и Республики Молдова (8%) и др.

82,7% касалось вопросов ускорения прохождения процедуры получения гражданства. Заявители просили разъяснить порядок получения гражданства Российской Федерации, оказать содействие в получении необходимых документов, убыстрить рассмотрение соответствующих заявлений и т.п.

Часть обращений касалась вопросов содействия в получении документов иностранных государств, необходимых для приобретения российского гражданства или урегулирования правового положения на территории Российской Федерации. Так, зачастую иностранные граждане, изъявившие желание получить российское гражданство, испытывают трудности в получении в компетентных органах стран гражданской принадлежности документов, обязательных для предоставления при подаче заявления о приеме в российское гражданство.

В ходе личного приема в г. Волгограде за помощью обратилась гражданка Республики Казахстан Ч. с просьбой о содействии ей и членам ее семьи в получении российского гражданства. По результатам рассмотрения материалов дела в ГУВМ МВД России направлено обращение о решении вопроса принадлежности Ч. и ее семьи к гражданству Российской Федерации без предоставления ими справок об отсутствии у них гражданства Республики Казахстан. По итогам проведенной работы в 2020 г. Ч., ее дочь, брат и отец приобрели российское гражданство. Восстановлены права 4 человек (вх. № 842 вн/3 от 08.10.2018).

Определенная часть обращений (10%) затрагивала вопросы получения разрешений на временное проживание и вида на жительство. Иностранные граждане и лица без гражданства просили о помощи как в первичном получении указанных документов, так и в их продлении. Число таких заявлений уменьшилось по сравнению с предыдущим годом на треть в связи с пролонгацией действия уже оформленных статусов согласно Указу Президента Российской Федерации от 18 апреля 2020 г. № 274 «О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)»[101] (далее — Указ № 274).

Гражданин Республики Мозамбик Н. просил о содействии в выдаче вида на жительство. Он рассказал, что проживает в России с 1990 г., но в его национальном паспорте неверно записана дата рождения, что и стало причиной проблем. Дело в том, что с 2015 г. Н. имел вид на жительство в России. Срок действия его вышел, и Н. не смог получить новый, так как в УВМ УМВД России по г. Севастополю ему отказали, сославшись на ошибку в дате рождения. Ему предложили подтвердить данные иным документом и предоставить справку об отсутствии судимости. По объективным причинам эти документы Н. принести не мог. Для оказания помощи заявителю Уполномоченным направлено ходатайство в ГУВМ МВД России, в результате чего Н. выдан вид на жительство согласно персональным данным, указанным в документе, удостоверяющем личность (вх. № Н-551 от 06.10.2020).

Отдельную группу обращений (5%) образуют просьбы о содействии в легализации на территории Российской Федерации лиц, не имеющих документов на право пребывания в стране (либо действительных документов, удостоверяющих личность).

Уполномоченный по правам человека в Смоленской области А.М. Капустин обратился с просьбой об оказании содействия в легализации пребывания в России гражданина Республики Таджикистан Р., который живет в России с 2010 г. Р. оказался в крайне сложной жизненной ситуации из-за тяжелой травмы, полученной при пожаре в 2016 г. Будучи прикованным к постели, Р. по объективным причинам не мог оформить документы вовремя. В защиту прав Р. Уполномоченный направила ходатайство в ГУВМ МВД России. В итоге Р. в порядке исключения продлен срок временного пребывания в России, с 6 февраля 2020 г. без выезда из страны выдано разрешение на временное проживание, предоставлена регистрация по месту жительства до 2023 г. (вх. № Р-575* от 17.09.2019).

Определяющую роль в снижении обращений этой группы по сравнению с предыдущим годом (на 27,5%) сыграл Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 2020 г. № 274.

В Указе № 274 нашли отражение и предложения Уполномоченного. Анализ поступающих жалоб показал, что многие иностранные граждане, имеющие разрешение на временное проживание, вид на жительство в России, в связи с введенным режимом самоизоляции не имели возможности продлить свой статус. Уполномоченным было принято решение обратиться к Министру внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцеву с просьбой предусмотреть механизмы защиты прав этих категорий граждан. Все предложения Уполномоченного были отражены в Указе № 274 (№ ТМ13319-44 от 08.04.2020).

В соответствии с данным Указом Президента Российской Федерации (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 15 декабря 2020 г. № 791[102]) в период до 15 июня 2021 г. в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства не будет отменяться действие ранее выданных виз, видов на жительство, разрешений на работу, патентов и т.п. Данные граждане не могут быть выдворены за пределы Российской Федерации, депортированы или переданы иностранному государству, лишены статуса беженца, временного убежища.

Несмотря на принимаемые государством меры, в 2020 году продолжала сохраняться актуальность вопроса урегулирования правового статуса лиц без гражданства, длительное время находящихся на территории Российской Федерации и зачастую не имеющих документа, удостоверяющего личность. Они подвергаются дискриминации при отсутствии возможности осуществлять ряд действий гражданско-правового характера, не могут реализовать свое право на медицинское обслуживание, на получение пенсий и различных социальных пособий, испытывают сложности при трудоустройстве и др.

Данная проблема неоднократно поднималась Уполномоченным в ежегодных докладах. С удовлетворением отмечаем, что для решения проблемы в феврале 2021 года Государственной Думой принят внесенный Правительством Российской Федерации закон, предусматривающий введение временного документа, удостоверяющего личность лица без гражданства на территории Российской Федерации, который будет выдаваться на основании заключения об установлении личности лица без гражданства[103].

Нередко обращения сопровождаются просьбами о предоставлении убежища, поскольку людей могут ожидать преследования в государствах их гражданства. В 2020 году по вопросу предоставления убежища на территории Российской Федерации Уполномоченному поступило 37 обращений.

В результате ходатайства Уполномоченного в ГУМВ МВД России удалось избежать выдворения из России совершившего административное правонарушение гражданина Украины, поскольку, как сообщали заявители, там ему грозила ответственность за пророссийскую деятельность. Заявительнице, ее мужу и сыну предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации (№ П-434 от 05.08.2020).

Всего в 2020 году при тесном взаимодействии с органами МВД России оказано содействие в защите прав и законных интересов 82 граждан по 34 обращениям. В том числе гражданство России приобрели 33 заявителя, 3 — получили вид на жительство, 3 — разрешение на временное проживание, 9 граждан легализовали свое правовое положение на территории Российской Федерации. При содействии Уполномоченного в отношении 7 заявителей отменены решения о неразрешении въезда в Россию. 8 заявителей смогли получить убежище в России, 1 человеку оказана помощь в получении патента. Также было оказано содействие 16 гражданам в пересечении границы Российской Федерации в период ограничений, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции.

Анализ обращений, правоприменительной практики и рекомендаций, выработанных совместно с правозащитным сообществом, позволяет выделить и другие злободневные темы, имеющиеся в сфере реализации права на гражданство и прав в сфере внешней миграции.

 

Острыми остаются вопросы, связанные с ограничениями на пересечение границы Российской Федерации в условиях чрезвычайных обстоятельств, вызванных распространением опасных инфекционных заболеваний. До введения ограничительных мер по пересечению границ, связанных с карантином, в Россию к родителям, родственникам, по ряду других причин прибыло много граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории иностранных государств с родственниками или по трудовому контракту, но не имеющих статуса постоянно проживающего на территории этого государства.

Однако, к сожалению, граждане Российской Федерации, не имеющие на территории иностранного государства вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на постоянное проживание, не являлись категорией граждан, на которых ограничения, установленные распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2020 г. № 763-р, не распространяются. В этой связи более 2 месяцев они были вынуждены находиться вдали от родных и близких, многие не могут выполнять свои трудовые функции и теряют работу на территории иностранного государства.

В связи с тем, что к Уполномоченному регулярно поступали обращения по пересечению Государственной границы Российской Федерации, было принято решение обратиться к Председателю Правительства Российской Федерации М.В. Мишустину с предложением внести изменения в распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 марта 2020 г. № 763-р, расширив перечень лиц, в отношении которых ограничения не применяются (исх. № ТМ 18046-44 от 4 июня 2020 г.). В результате принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 июня 2020 г. № 1511-р, где предложенные Уполномоченным изменения были полностью учтены[104].

Несмотря на то что впоследствии данное распоряжение неоднократно изменялось и дополнялось новыми категориями граждан, на которых установленные ограничения не распространяются, до сегодняшнего дня проблема пересечения границ остается актуальной.

Так, иностранные граждане, имеющие статус постоянно проживающих на территории Российской Федерации, имеют право на единовременный выезд в страну своей гражданской принадлежности. Однако данная норма не учитывает, что, единожды выехав, они не могут вернуться обратно, в связи с чем оказываются разлученными с членами своей семьи, оставшимися в России, теряют постоянную работу.

Кроме того, к Уполномоченному поступают обращения от иностранных граждан, проходящих обучение в российских высших учебных заведениях, в силу различных обстоятельств оказавшихся в период пандемии новой коронавирусной инфекции в странах гражданской принадлежности, с просьбами об оказании содействия во въезде в Российскую Федерацию для продолжения обучения.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2020 г. № 635-р временно ограничен въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением отдельных категорий, на которые ограничения не распространяются. Прохождение обучения в российской образовательной организации в настоящее время не является основанием для разрешения иностранному гражданину или лицу без гражданства въезда в страну. Вместе с тем следует отметить, что введенные распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2020 г. № 763-р временные ограничения на пересечение Государственной границы не распространяются на российских граждан, однократно выезжающих из Российской Федерации для получения образования в иностранных образовательных организациях.

В этой связи представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 марта 2020 г. № 635-р с целью расширения круга лиц, на которых не будут распространяться временные ограничения въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства.

По вопросам миграции к Уполномоченному обращались не только иностранные граждане, но и граждане Российской Федерации, а также лица, которые де-факто являлись российскими гражданами, но утратили документы, удостоверяющие личность (далее — российские граждане). Тематика и количество данных обращений в 2020 году показаны на рис. 32.

Самую значительную группу обращений составили обращения по вопросам въезда в Российскую Федерацию (226) и выезда за пределы Российской Федерации (115).

К Уполномоченному обращались граждане, которые не имели возможности вернуться в Россию из-за отмены авиарейсов в связи с введенными карантинными ограничениями[105].

Гражданин России Ф. Х., который в связи с истечением срока действия своего паспорта пропустил «вывозной» авиарейс и не смог выехать из Ирака, попросил о помощи. Заявитель проживал далеко от места нахождения российской дипмиссии и испытывал сложности с вступлением в контакт с консульскими сотрудниками Посольства. Уполномоченный обратилась в дипломатическое представительство России в г. Багдаде, которое оказало г-ну Ф. Х. всю необходимую помощь для его скорейшего возвращения в г. Москву (вх. № Ф-364 от 16.09.2020).

По вопросам выезда в большинстве поступали обращения от российских граждан, имеющих двойное гражданство или иные разрешительные документы, подтверждающие их право постоянного проживания на территории другой страны. Также граждане обращались с просьбой оказать помощь по выезду в государство, в котором находятся семья, родственники.

Поступило обращение уполномоченного по правам человека в Алтайском крае Б.В. Ларина в защиту прав гражданина Российской Федерации Б., постоянно проживающего и имеющего вид на жительство в Республике Казахстан, который на момент поступления обращения находился на территории Алтайского края, испытывал финансовые затруднения, был лишен возможности получать официальную социальную помощь и изъявлял желание вернуться в Казахстан к семье. В ходе переговоров представителя Аппарата Уполномоченного с казахской стороной достигнута договоренность об открытии для Б. границы для пересечения и воссоединения с семьей (вх. № Б-413 от 16.04.2020).

К Уполномоченному регулярно поступали обращения с просьбой оказать содействие в определении принадлежности к российскому гражданству.

Гражданин С., отбывающий наказание в ФКУ ИК-7 УФСИН России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, обратился по вопросу установления принадлежности к российскому гражданству и документирования его паспортом. Как сообщил С., он проживал на территории Ленинградской области с 1951 г., в период с 1991 по 2001 г. отбывал наказание в Мурманской области, но потом вернулся обратно. По его сообщению, он неоднократно через администрацию исправительного учреждения обращался в отделы по миграции (по месту пребывания), но получал отказы. Для восстановления прав С. Уполномоченный обратилась в УВМ ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области. В отношении С. прошла проверка, и в 2020 г. он признан гражданином Российской Федерации (вх. № С-595 от 18.03.2019).

По вопросу обмена, возврата и оформления паспорта гражданина Российской Федерации поступило 31 обращение, в том числе: 11 — от лиц, давно утративших документы, удостоверяющие их личность, с просьбой об оказании содействия в установлении факта наличия российского гражданства и выдаче паспорта гражданина Российской Федерации; 7 — на отказ в замене паспорта, 5 — на сложности в восстановлении документов, удостоверяющих личность, и 4 — на действия (бездействие) сотрудников отделов по вопросам миграции.

По всем обращениям такого рода давались разъяснения заявителям о порядке действий в описанных в их обращениях ситуациях или направлялись запросы в органы внутренних дел для проведения соответствующих проверок. Адресную помощь в получении либо в ускорении получения паспорта гражданина Российской Федерации получили 2 человека.

Заявительница Н. обратилась по вопросу признания ее гражданкой России. Как следовало из обращения, уроженка г. Ташкента Узбекской ССР Н. в 2001 г. вместе с отцом переехала из Узбекистана для постоянного проживания в Россию. В 2002, 2009, 2013 гг. ей был выдан паспорт гражданина Российской Федерации. Но потом заключением УФМС России по Тамбовской области российский паспорт Н., полученный ею в 2009 г., признан выданным в нарушение установленного порядка. По инициативе Уполномоченного заключением ГУ МВД России по Московской области была установлена личность заявительницы и с 1 февраля 2002 г. она признана российской гражданкой (вх. № 3693 от 18.03.2020).

Введенные Правительством Российской Федерации в целях предупреждения проникновения на территорию Российской Федерации новой коронавирусной инфекции временные ограничения на пересечение Государственной границы Российской Федерации коснулись не только иностранных граждан, но и россиян.

В 2020 году к Уполномоченному поступило 90 обращений по вопросам сложностей при осуществлении внутренней миграции (при перемещении внутри Российской Федерации). Большинство обращений касалось транспортного обслуживания населения, перевозок пассажиров и багажа, дорожного хозяйства, строительства и эксплуатации дорог, из них 56 жалоб — по вопросам неудовлетворительного дорожного покрытия дорог местного значения; 24 обращения — по вопросам обеспечения транспортной доступности, в которых заявители в основном сообщали об изменении, сокращении и отмене маршрутов общественного транспорта; 10 обращений (в том числе 2 коллективных) содержали просьбу оказать содействие в возврате денежных средств за неиспользованные билеты.

Одной из проблем, о которых сообщали граждане, является неудовлетворительное состояние автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и поселения. В связи с изношенностью дорожного покрытия пользоваться дорогами при неблагоприятных погодных условиях становится невозможным, что делает затруднительным проживание и жизнеобеспечение жителей населенного пункта. В этой связи граждане обращались с просьбами о содействии в проведении ремонта автомобильных дорог, тротуаров. Обращения для проверки доводов направлялись в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и прокуратуры. В большинстве случаев по результатам проверок был проведен текущий ремонт дорожного полотна. Ответы свидетельствовали о том, что вопросы проведения капитального ремонта связаны со сложностями в финансировании.

Например, жители деревни Руза Волоколамского района Московской области сообщили о том, что в связи с изношенностью дорожного покрытия пользоваться дорогами в деревне невозможно, что делает затруднительным проживание и жизнеобеспечение жителей населенного пункта. По обращению Уполномоченного прокуратурой проведена проверка, в ходе которой доводы о неудовлетворительном состоянии дорог нашли свое подтверждение; с целью устранения выявленных нарушений администрацией округа произведен текущий ремонт дорожного покрытия (№ З-297 от 08.06.2020).

24 жалобы поступило по вопросам ненадлежащей работы общественного транспорта, отсутствия транспортного сообщения между поселениями муниципального района. Единичные жалобы касались вопросов развития транспортной инфраструктуры и межрегиональных пассажирских перевозок. Граждане сообщали об отмене автобусных рейсов и электричек.

Жители Воронежской области обратились по поводу отмены пригородных электропоездов между г. Балашовым Саратовской области и г. Оворино Воронежской области. Согласно ответу, поступившему из правительства Воронежской области, отмена электричек осуществлена в связи с тем, что указанное направление не является приоритетным для региона. Вместе с тем обеспечено автобусное сообщение между указанными населенными пунктами (№ С-1040 от 04.06.2020).

В период введения ограничительных мероприятий с целью недопущения распространения новой коронавирусной инфекции во многих регионах был установлен особый порядок передвижения лиц и транспортных средств, что вызвало в ряде случаев неприятие и непонимание, повлекшее жалобы.

Жительница г. Майкопа обратилась по поводу введения ограничений в работе транспорта в период пандемии коронавируса. Уполномоченным Главе Республики Адыгея М.К. Кумпилову было направлено обращение с просьбой принять меры к разрешению сложившейся ситуации. В результате указанные ограничения были отменены (№ К-937 от 10.04.2020).

По вопросам перевозок пассажиров и багажа поступило 10 жалоб. Преимущественно они касались ситуации с возвратом стоимости авиабилетов. В связи с пандемией коронавируса многие граждане вынуждены были отказаться от авиаперелета либо рейсы были отменены перевозчиками во исполнение ограничительных требований и возникли трудности в возврате стоимости неиспользованных билетов.

Одно из таких обращений поступило от жителей Республики Саха (Якутия) Н. и М. Заявители сообщали, что в связи с распространением новой коронавирусной инфекции и введением режима самоизоляции для людей преклонного возраста они были лишены возможности осуществить авиаперелет, однако в возврате стоимости неиспользованных билетов им было отказано. По результатам обращения Уполномоченного к первому заместителю Министра транспорта Российской Федерации — руководителю Федерального агентства воздушного транспорта А.В. Нерадько, ситуация заявительниц разрешена, денежные средства за авиабилеты им возвращены (№ КЛ-2450* от 15.07.2020).

В целях урегулирования ситуации, связанной с массовыми отказами пассажиров от перевозки, а также отменой рейсов в условиях пандемии приняты соответствующие федеральный закон[106] и постановление Правительства Российской Федерации[107], установившие обязанность перевозчика принять в счет оплаты услуг по воздушной перевозке сумму ранее оплаченной пассажиром провозной платы в случае отмены перевозчиком рейса или отказа пассажира от перевозки в связи с пандемией, и правила о возврате провозной платы в случае, если пассажир не воспользуется услугами по перевозке с возможностью зачесть ранее оплаченную сумму в счет их оплаты.

В общем случае вернуть деньги можно лишь по истечении 3 лет с даты отправления рейса, указанного в билете, однако данными законодательными актами установлен узкий перечень отдельных категорий пассажиров, которые имеют право на возврат провозной платы в течение 10 дней со дня получения перевозчиком заявления о возврате.

Как представляется, данный перечень требует расширения путем включения в него граждан преклонного возраста, а также граждан, приобретающих билеты за бюджетные средства для служебной необходимости, в связи с требованием бюджетного законодательства об их срочном возврате в бюджет при отмене поездки.

Системный характер для населения части территорий приобрела проблема перемещения (прохода и проезда) через железнодорожные пути. Частые закрытия железнодорожных переездов негативно сказываются на социальных связях между людьми, проживающими в разных местах территории населенного пункта, разделенного железной дорогой.

В этих случаях на длительное время прекращается движение автомобильного транспорта, включая машины скорой медицинской помощи и экстренных оперативных служб, что создает серьезную угрозу безопасности жизни и здоровья жителей, лишает возможности оказания им своевременной помощи, а также препятствует эффективному противодействию возможным угрозам техногенного и природного характера.

Согласно обращению главы Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан М.П. Афанасьева, транспортная доступность и право на достойные условия проживания жителей п.г.т. Нижние Вязовые, разделенного на две части железной дорогой, по которой ежедневно проходит большое количество составов, значительно ограничены в связи с частым закрытием переезда. Данная проблема может быть разрешена лишь путем дорогостоящего строительства подземного переезда или путепровода через железную дорогу, что возможно лишь при объединении усилий муниципальных, региональных и федеральных органов власти в транспортной сфере. По данному вопросу Уполномоченным направлено обращение Генеральному директору — председателю правления ОАО «Российские железные дороги» О.В. Белозерову. Решение вопроса остается на контроле (№ А-13 от 12.01.2021).

Аналогичные ситуации с ограничением транспортной доступности и права жителей на достойные условия проживания имеют место при отсутствии стационарных мостов через природные водные объекты, при наличии одной только паромной переправы или понтонного моста, не функционирующих во время паводков. Данные проблемы, как и проблема содержания и ремонта существующих дорог и иных транспортных объектов, требуют постоянного внимания к этим вопросам со стороны Правительства Российской Федерации, органов государственной власти, региональной и органов местного самоуправления. От их скоординированных совместных действий и решений в данной сфере напрямую зависит реализация не только права граждан на свободное передвижение, но и других прав (трудовых, культурных, права на охрану здоровья и других).

2.3. Свобода совести и вероисповедания

Одной из важнейших личных свобод человека и гражданина, гарантированных и охраняемых Конституцией Российской Федерации, является свобода совести и вероисповедания. Значение этой ценности подтверждается многовековыми устоями религиозных и морально-нравственных ценностей, многоконфессиональностью российского народа[108].

Поправки к Конституции Российской Федерации, принятые в 2020 году, подчеркнули необходимость сохранения памяти предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства (часть 2 статьи 671 Конституции Российской Федерации).

В 2020 году серьезным испытанием для верующих стала пандемия коронавируса, которая привела к вынужденным необходимым ограничениям при реализации свободы вероисповедания. Реализация права на совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, на которых присутствует значительное количество людей, вступила в противоречие с обеспечением права на здоровье и даже права на жизнь. Благодаря конструктивной позиции духовенства и эффективным профилактическим мерам удалось найти баланс и в значительной степени обеспечить права верующих, не допустив при этом массового распространения заболевания среди них. Наряду с этим многие представители духовенства были на передовой борьбы с пандемией и стали ее жертвами[109].

Несмотря на трудности, возникшие практически у всех религиозных объединений России из-за коронавируса, ведущие конфессии страны активно занимались благотворительной и социальной деятельностью по поддержке во время пандемии не только прихожан, но и других граждан, попавших в сложную жизненную ситуацию.

К примеру, вместе с 96 горячими линиями, открытыми Русской православной церковью для приема заявок о помощи, действовали свыше 100 служб православных добровольцев, объединивших более 6800 церковных волонтеров. Основную нагрузку в этой деятельности взяла на себя православная молодежь.

Государство оценило эти усилия традиционных конфессий, проанализировало трудности, с которыми они столкнулись, и приняло решение об освобождении религиозных организаций от уплаты налогов и страховых взносов за II квартал 2020 г. в связи с коронавирусом[110]. Помимо этого, законом было установлено, что пожертвования в любой форме от любых компаний в адрес религиозных организаций будут относиться на издержки жертвователей и уменьшать уплачиваемый ими налог на прибыль.

Выверенная государственная политика в сфере обеспечения прав верующих, несмотря на имеющиеся объективные противоречия в связи с ограничительными мерами, позволила не допустить обострения социальной напряженности в данном секторе общественных отношений.

Вместе с тем баланс интересов и прав различных субъектов на свободу слова и вероисповедания не всегда удается обеспечить. И действительность подтверждает данный вывод.

16 октября 2020 г. во Франции в пригороде Парижа Конфлан-Сент-Онорин случилась трагедия. Был убит учитель средней школы Самуэль Пати. Мотивом для данного преступления послужили религиозные разногласия с учащимся.

Подобные трагедии еще раз разворачивают наше сознание к теме бережного отношения к чувству верующих. Факты оскорбления чувств верующих должны пресекаться и расследоваться, а виновные привлекаться к ответственности.

Так, в январе 2021 г. в Орловской области суд признал 31-летнего жителя Верховского района виновным по ч. 1 ст. 148 УК РФ (публичные действия, выражающие явное неуважение к обществу и совершенные в целях оскорбления религиозных чувств верующих) и приговорил его к штрафу в 75 тыс. рублей за размещение «ВКонтакте» комментария, «содержание которого выражает явное неуважение к обществу и направлено на оскорбление религиозных чувств верующих» (речь шла о Деве Марии).

В 2020 году к Уполномоченному поступило 508 обращений по вопросам свободы совести и вероисповедания, в том числе 12 коллективных. Это в три с половиной раза меньше показателей 2019 года (1889) и в пять с половиной раз меньше, чем в 2018 году (2766).

Сокращение произошло в основном за счет обращений по вопросам сбора и обработки персональных данных (в два раза), процедуры электронной идентификации и аутентификации личности (более чем в 10 раз), использования документов, противоречащих религиозным убеждениям (в 3,5 раза). Уменьшение количества обращений от граждан по данным вопросам может свидетельствовать об определенных успехах государства и гражданского общества в просветительской работе.

Коллективные обращения поступали по поводу сложностей в распространении религиозных убеждений, установления ограничений права на свободу совести и вероисповедания, передачи недвижимого религиозного имущества. Тематика и динамика обращений показаны на рис. 33.

Наибольшее количество обращений (44%), несмотря на их существенное сокращение, поступило по вопросу оказания содействия в реализации прав в связи с отказом от дачи согласия на сбор и обработку персональных данных. Заявители сообщали о нежелании предоставлять персональные данные в информационные системы обработки данных и предлагали создавать альтернативные системы учета и способов идентификации для предоставления услуг и оформления документов.

Инвалид I группы З. обратился за содействием в получении им пенсионного обеспечения, которое ему не предоставляется в связи с отсутствием паспорта. При этом З., руководствуясь религиозными убеждениями, отказывается давать в соответствующие органы свои персональные данные, без которых оформление ему паспорта не представляется возможным. В целях помочь З. Уполномоченный обратилась в отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Крым с просьбой оформить заявителю документы для пенсионного обеспечения и получила ответ от заместителя управляющего данного отделения (№ 3-7872-1401/9207-20/1 03.09.2020). В нем сообщалось, что управлением ПФР в г. Ялта З. неоднократно извещался о необходимости предоставления паспорта и последствиях в случаях отказа от этого. К нему также выезжали сотрудники территориального управления ОПФР по Республике Крым и проводили разъяснительные беседы, то тщетно. З. так и не оформил паспорт гражданина Российской Федерации. К сожалению, в такой ситуации Пенсионный фонд России не имеет возможности идентифицировать правовой статус З., поэтому выплата пенсии ему на данный момент приостановлена (№ З-264 от 04.06.2020).

Вторая группа обращений (36%) касалась оказания содействия в реализации прав в связи с отказом от получения и использования документов, противоречащих религиозным убеждениям. Заявители высказывались против внедрения «электронного паспорта», получения страхового свидетельства обязательного пенсионного страхования (СНИЛС) и индивидуального номера налогоплательщика (ИНН). Граждане в обращениях высказывали опасения относительно расширения практики индивидуального (персонифицированного) учета, выступали за закрепление в законодательстве Российской Федерации права на отказ от цифровых средств идентификации личности. Между тем законом предусмотрен заявительный порядок присвоения страхового номера индивидуального лицевого счета. Если гражданин не получил такой номер и ему не открыт лицевой счет, он не может получать пенсию, социальные выплаты, кредит в банке, образовательные услуги и пр.

Гражданка В., согласно своим религиозным убеждениям, отказывается получать страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования (СНИЛС). Без СНИЛС, когда она попыталась поступить в ординатуру в ФГБОУ ВО «Кубанский государственный медицинский университет», ей отказали в приеме документов. Действия приемной комиссии В. расценила как нарушение ее права на образование и подала жалобу Уполномоченному. В свою очередь, омбудсмен обратилась в Минздрав России, из которого сообщили, что наличие СНИЛС обязательно для всех поступающих в университет лиц: граждан России, иностранцев и апатридов, являющихся соотечественниками, проживающими за рубежом, и для иностранных граждан. СНИЛС необходим для учета абитуриентов в Единой информационной системе поступления в ординатуру в целях четкой идентификации лиц с одинаковыми персональными данными, а также соблюдения правила подачи заявления о приеме одновременно не более чем в 3 организации (№ В-647 от 14.08.2020).

Третья группа (8%) обращений была связана с просьбами об оказании содействия в реализации прав в связи с отказом от процедуры идентификации и аутентификации. Граждане выражали опасения по поводу внедрения современных технологий, позволяющих, по их мнению, контролировать частную жизнь личности, выражали мнение об исходящих от этого угрозах.

Поступила жалоба З. по поводу удаленной идентификации и аутентификации граждан с помощью биометрических данных, что установлено Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 482-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». По мнению заявителя, речь фактически идет о постепенном распространении действия системы биометрической регистрации на все сферы человеческой жизнедеятельности. Куда бы ни обратился человек, везде он должен предъявить свои биометрические данные. З. считает, что внедрение данной системы является прямой попыткой ограничить правосубъектность человека в зависимости от наличия или отсутствия его биометрических параметров в базах данных (№ З-21 от 22.01.2020). Уполномоченный разъясняет заявителям, что идентификация и аутентификация гражданина Российской Федерации проводится только при его личном присутствии и с его согласия и призвана формировать условия доступности и максимальных удобств для граждан Российской Федерации в сфере реализации конституционных прав.

Четвертая группа обращений (5%) касалась реализации права на распространение религиозных убеждений. Заявители жаловались на сложности, возникающие при регистрации и деятельности религиозных групп и религиозных организаций, при реализации права исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать и менять, иметь и распространять религиозные убеждения, участвовать в культурной жизни и пользоваться объектами культурного наследия религиозного назначения (храмы, монастыри), при пользовании архивными документами по религиозной тематике.

Уполномоченный по правам человека в г. Севастополе П.Ю. Буцай обратился в связи с отказом Государственного архива Республики Крым гражданину О. в доступе к делам репрессированных в 1920–1930-е гг. православных священнослужителей и верующих — жителей г. Севастополя. В своем обращении П.Ю. Буцай проинформировал, что в октябре 2019 г. при поддержке Благочинного Севастопольского округа протоиерея Сергия Халюты прихожанин О. обратился в ГКУ РК «Государственный архив Республики Крым» (далее — ГАРК) с просьбой предоставить возможность ознакомиться в читальном зале архива с материалами архивно-следственных дел жителей г. Севастополя, репрессированных в 1920–1930-е гг., которые необходимы для увековечивания их памяти. Однако заявителю было отказано, поскольку запрашиваемые им материалы имеют гриф «Секретно». Уполномоченный обратилась в Государственный комитет по делам архивов Республики Крым, который начал работу по снятию ограничений в доступе к вышеуказанным архивно-следственным делам. О. уже ознакомился с первыми рассекреченными материалами (исх. № И-3154/2020 от 23.12.2020).

Среди этой группы выделялись обращения с просьбой оказать содействие в строительстве культовых зданий и сооружений религиозного назначения, в обеспечении надлежащего содержания религиозных объектов.

В связи с обращением священника П. об остановке строительства храма Уполномоченным были направлены ходатайства в адрес Губернатора Камчатского края В.И. Илюхина и архиепископа Петропавловского и Камчатского Феодора с просьбой оказать содействие в строительстве храма в селе Усть-Большерецк Камчатского края. В результате обращения Уполномоченного эта работа получила новый импульс. Работы по строительству храма продолжены (№ 19.03/668 от 21.05.2020; № 4299 от 11.04.2020).

В ходе личного приема граждан в Республике Бурятия в адрес Уполномоченного обратились представители религиозной организации буддистов Иволгинский дацан «Хамбын Хурээ» Республики Бурятия по вопросу оказания содействия в обеспечении отопления зданий дацанского комплекса. В 2020 г. монастырскому комплексу было отказано в благотворительной помощи, в связи с чем здания дацанского комплекса остались без отопления. В результате обращения Уполномоченного к Генеральному директору Сибирской угольной энергетической кампании С.А. Солженицыну с просьбой о рассмотрении возможности оказания содействия в решении данного вопроса дацанскому комплексу выделено для отопления необходимое количество угля в рамках благотворительной помощи (№ КЛ-3253* от 06.11.2020).

Среди иных обращений выделим обращение о трудоустройстве в связи с гонениями на свободу совести и вероисповедания на территории Украины.

О. посвятил свою жизнь служению Православию в сане иерея в храме г. Одессы. После государственного переворота на Украине священник и его семья стали подвергаться гонениям, и он был вынужден покинуть Украину. О. обратился с просьбой о содействии в его трудоустройстве в Русской Православной Церкви и получил поддержку. В результате обращения Уполномоченного в Московскую Патриархию О. определен для служения в храм преподобной мученицы Елизаветы в г.о. Щербинка г. Москвы (№ М-426 от 25.03.2020).

По результатам рассмотрения обращений гражданам в основном давались необходимые разъяснения, поскольку многие заявления носили информационный характер либо выражали позицию гражданина по соответствующему вопросу. Оказано содействие в вопросах передачи имущества религиозного назначения по 5 коллективным жалобам и по 5 обращениям, касающимся обеспечения права на распространение религиозных убеждений (в отношении неопределенного круга лиц).

Анализ обращений, правоприменительной практики и рекомендаций, выработанных совместно с правозащитным сообществом, позволяет выделить ряд проблем, имеющихся в данной сфере.

Поступающие к Уполномоченному обращения свидетельствуют, что многих заявителей беспокоит расширение методов учета и контроля за гражданами, в том числе вследствие внедрения современных технологий, позволяющих контролировать частную жизнь. Заявители говорят о необходимости создания альтернативной системы учета и предоставления им социальных, медицинских, страховых и прочих услуг.

Заявителям разъясняется, что согласие на предоставление персональных данных требуется только в отношении специальных и биометрических сведений и в соответствии с законодательством Российской Федерации любой человек имеет полное право отказаться от предоставления подобного рода информации, если считает, что она может привести к ущемлению его прав и интересов. Вместе с тем при обращении в различные муниципальные и бюджетные структуры в целях получения социальных благ, при трудоустройстве существует установленный законом перечень документов, а значит, и персональных сведений, которые необходимы для совершения значимых для граждан действий.

Развитие высоких технологий, позволяющих значительно упростить жизнь людей, обеспечить их безопасность и доступность социальных услуг, действительно может таить в себе известные опасности, связанные с возможностью ограничения права на свободу, расширением механизмов контроля за гражданами.

В связи с этим актуальной остается проблема поиска средств взаимодействия государства и личности (с учетом особого мировоззрения верующих лиц), при котором обеспечивался бы баланс их интересов. При этом крайне важно обеспечить безусловную защиту сведений о персональных данных граждан, обращающихся в системах автоматизированной обработки данных, идентификации и аутентификации личности.

Сохраняет актуальность проблема передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Законодательством определен специальный порядок безвозмездной передачи в собственность или безвозмездное пользование религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности[111]. В то же время положения данного закона не позволяют однозначно определить правовой режим помещений, находящихся в муниципальной собственности и передаваемых на безвозмездной основе религиозным организациям.

В этой связи в 2020 году Конституционный Суд Российской Федерации указал, что действующее правовое регулирование не гарантирует религиозным организациям оформления прав на такое имущество и позволяет собственнику изымать имущество из многолетнего пользования религиозной организации без разумного и достаточного обоснования — независимо от того, какие средства вложены ею в перестройку (в новое строительство) и какое духовное значение придается данному месту религиозного поклонения гражданами, исповедующими данную религию, и обязал законодателя принять меры по устранению выявленной правовой неопределенности пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности»[112].

Несомненно, данное решение Конституционного Суда Российской Федерации и принятие федеральным законодателем мер по устранению выявленной правовой неопределенности будет способствовать реализации верующими права на свободу совести. В этой связи Уполномоченный ожидает, что Правительство Российской Федерации ускорит разработку соответствующего законопроекта и его внесение на рассмотрение в Государственную Думу.

Серьезным испытанием для верующих стал вопрос закрытия храмов в период пандемии, который вызвал споры среди священнослужителей, верующих, представителей органов государственной власти и экспертного сообщества, во многом обусловленные тем, что Вербное воскресенье (12 апреля), Пасха (19 апреля) — религиозные праздники, традиционно собирающие большое количество верующих в храмах, совпали с активной фазой эпидемии коронавируса.

Религиозные конфессии России в целом оперативно и с пониманием отреагировали на решения главных санитарных врачей субъектов Российской Федерации и органов исполнительной власти регионов о введении ограничений, связанных с распространением новой коронавирусной инфекции, и на призывы временно не посещать культовые здания, придерживаться санитарно-гигиенических рекомендаций Роспотребнадзора, в некоторых случаях перешли на онлайн-трансляции богослужений.

Священный Синод Русской Православной Церкви утвердил инструкцию настоятелям приходов и подворий, игуменам и игуменьям монастырей РПЦ в связи с распространением коронавирусной инфекции[113]. Соответствующие рекомендации разослало Духовное управление мусульман Российской Федерации[114], Глава буддистов России[115], Глава Русской Православной Старообрядческой Церкви[116].

Вместе с тем очевидно, что нужно более основательно подходить к вопросам установления запретов и ограничений для функционирования объектов религиозного назначения.

При этом большое количество заболевших среди духовенства и насельников монастырей свидетельствует о том, что сохранять без изменения привычные формы богослужения в условиях эпидемии опасно — в первую очередь для здоровья самих верующих. Поэтому задача властей, религиозных организаций и общества в целом — найти приемлемый вариант функционирования религиозных организаций, при котором не пострадает ни общественная безопасность, ни свобода религии. Представляется необходимым в будущем при возникновении подобных ситуаций, с одной стороны, расширить практику организации онлайн-трансляций богослужений, дистанционные форматы помощи нуждающимся, которую оказывали приходы, адаптировать формы реализации свободы вероисповедания, исходя из санитарно-эпидемиологических требований, а с другой стороны, вести более широкую просветительскую работу в данной области.

Выявление сложностей в реализации свободы совести и вероисповедания дает анализ решений ЕСПЧ за 2020 год, который показывает, что наиболее распространенными нарушениями являются: запрет религиозной деятельности, отказ в регистрации / перерегистрации религиозных организаций, в том числе сект, движений и т.п., воспрепятствование, запреты или ограничения, связанные с возможностью соблюдения религиозных обычаев, проведения церемоний, молитв и т.п., установление обязанности проходить религиозную церемонию, которую человек проходить не хочет, поскольку, например, является атеистом или исповедует иную религию, принуждение к раскрытию своих религиозных или иных убеждений, дискриминация при трудоустройстве, исполнении трудовых обязанностей либо увольнение (отставка) со ссылкой на определенную религиозную принадлежность или определенные убеждения, например политического характера, прямое или косвенное понуждение, склонение к смене религиозных убеждений, непринятие государством мер для реализации права на свободу мысли, совести либо вмешательство в его осуществление[117].

Определенное общественное звучание получило привлечение к уголовной ответственности руководителей Курагинской местной религиозной организации Церковь Последнего Завета (далее — КМРО «ЦПЗ»), зарегистрированной в Минюсте России и насчитывающей около 4 тыс. сторонников. При этом в СМИ сообщалось о якобы религиозной подоплеке дела[118]. К Уполномоченному также поступали обращения по указанному вопросу, данные обстоятельства послужили основанием для подготовки ходатайств в правоохранительные органы о проведении более глубокой проверки перед судебным разбирательством. В настоящее время дело расследуется следственными органами, а окончательное решение остается за судом.

Уполномоченным направлено обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с просьбой провести проверку обоснованности возбуждения уголовного дела. Прокуратура сообщила, что руководителям КМРО «ЦПЗ» предъявлено обвинение в совершении преступлений в составе организованной группы по ч. 1 ст. 239 УК РФ. Законность задержания и избрания обвиняемым меры пресечения подтверждена решениями суда первой инстанции и постановлениями Новосибирского областного суда от 7 октября 2020 г. Следственный комитет Российской Федерации проинформировал об отсутствии нарушений уголовно-процессуального законодательства при производстве предварительного следствия по данному уголовному делу. В настоящее время расследование не завершено, вопрос остается на контроле Уполномоченного (№ Р-213* от 20.05.2020).

Еще одним проблемным вопросом в сфере защиты прав на свободу вероисповедания является участие граждан в запрещенных на территории России религиозных организациях. Наглядным примером является международная панисламистская политическая партия «Хизб-ут-Тахрир». Никто не оспаривает, что государство правомерно и обоснованно отнесло данную организацию к числу запрещенных. Вместе с тем, принимая во внимание, что деятельность данной организации разрешена на территории в некоторых других государствах мира, важно проводить более широкую просветительскую работу, чтобы граждане понимали правильность государственного решения, направленного на защиту национальных интересов и основ конституционного строя. Представляется значимым размещение списка запрещенных организаций и литературы на информационных ресурсах Минюста России в целях обеспечения широкого доступа к ним граждан.

Остаются актуальными рекомендации Уполномоченного по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере обеспечения свободы совести и вероисповедания, высказанные им в предыдущих ежегодных докладах: об утверждении типовых соглашений в сфере имущественных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления с религиозными организациями (2018 год), о закреплении в законодательстве четких, а не оценочных критериев, расширяющих административное и судебное усмотрение и позволяющих признавать те или иные религиозные материалы и убеждения экстремистскими (2018 год), о необходимости внесения в законодательство норм, устанавливающих правовое положение военных, правоохранительных, тюремных и госпитальных (больничных) священников в России (2019 год), об урегулировании вопроса реализации права на свободу вероисповедания лицами, находящимися в следственных изоляторах (2019 год).

2.4. Право на обращение
в органы публичной власти

Изменения, внесенные в 2020 году в Конституцию Российской Федерации, ввели в правовое поле понятие публичной власти, охватывающее все органы государственной власти и местного самоуправления. Гарантируется взаимодействие этих органов для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Залог эффективности решения указанных задач — диалог с обществом, значимую роль в развитии которого играет обеспечение права граждан на обращение в органы публичной власти.

Данное право является неотъемлемым условием осуществления человеком иных присущих ему прав и свобод, инструментом их защиты, выступает способом участия граждан в принятии государственными или муниципальными органами общественно значимых решений. Кроме того, интенсивность направления гражданами обращений в адрес государственных и муниципальных органов может служить индикатором доверия населения к структурам публичной власти.

В 2020 году право на обращение в органы публичной власти приобрело для граждан особое значение в связи с распространением коронавирусной инфекции, введением режима ограничительных мероприятий, когда многие граждане остро нуждались в правовой помощи со стороны государства, в консультировании, в социальной поддержке и медицинской помощи.

Право на обращение сохраняет свою востребованность в диалоге граждан как с высшими органами государственной власти, так и с другими уровнями публичной власти. Формы такого диалога в 2020 году повсеместно совершенствовались. В условиях ограничения личных приемов граждан и возникших сложностей в традиционных формах работы настоящим спасением для многих граждан стали создаваемые в государственных органах горячие линии, по которым граждане практически в круглосуточном режиме могли по телефону оставить обращение и получить необходимую помощь.

Подобная горячая линия с марта 2020 г. была развернута и в Аппарате Уполномоченного. Всего принято более 8 тыс. звонков, которые оперативно регистрировались как обращения и по ним проводилась работа, в результате которой удалось оказать помощь более 5 тыс. заявителям.

Широкое распространение получили электронные приемные, расширилась практика личных приемов посредством видео-конференц-связи, внедряются технологии доступа к информации о результатах рассмотрения обращений в сети Интернет. Дополнительный импульс данной работе придал режим самоизоляции, введенный в связи с пандемией коронавируса.

Стартовал эксперимент по использованию гражданами для подачи обращений в органы государственной власти и органы местного самоуправления федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»[119], который ознаменовал постепенный переход к проактивной политике государства в отношении защиты прав граждан (государственный орган «идет» к человеку, чтобы предложить ему реализовать свое право, а не человек просит об обеспечении своего права).

Вместе с тем на практике государственными и муниципальными чиновниками еще допускаются многочисленные нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[120]. В 2020 году в адрес Уполномоченного по этому поводу поступило 448 обращений (в 2019 году — 349; в 2018 году — 314). Тематика и динамика обращений представлены на рис. 34.

Больше всего, как и в предыдущие годы, поступило жалоб на организацию личного приема (57%). Граждане сообщали об отказах в записи, о направлении на личный прием своих заместителей и иных подчиненных работников, о некорректном поведении служащих во время приема, об отсутствии информации о режиме приема граждан.

К Уполномоченному обратилась М. в связи с оставлением без рассмотрения ее многократных обращений в территориальные подразделения ГУВМ МВД России по вопросу приема для подачи документов на получение паспорта гражданина Российской Федерации. После обращения Уполномоченного для уточнения автобиографических сведений М. приглашена на прием в ГУВМ МВД России. Ей оказана необходимая помощь в получении паспорта (№ М-519 от 22.05.2020).

В каждой пятой-шестой жалобе (18%) заявители высказывали претензии к качеству ответов, получаемых от органов публичной власти. Граждане, в частности, сообщали о получении на их обращения неполных или неопределенных ответов от государственных органов, в которых не разрешаются все поставленные ими вопросы или вовсе отсутствует требуемая информация.

К Уполномоченному обратилась М. по вопросу прекращения регистрации ее в качестве индивидуального предпринимателя (далее — ИП). Из обращения следовало, что М., с 2007 г. зарегистрированная как ИП, в 2015 г. была осуждена, ей назначено наказание в виде лишения свободы на срок 6 лет. На неоднократные обращения в налоговые органы с просьбой снять ее с регистрации в качестве ИП М. получала только общие рекомендации и разъяснения нормативных правовых актов. Лишь после обращения Уполномоченного М. снята с учета в качестве ИП Управлением ФНС по Ростовской области (№ М-1370 от 06.08.2020).

В каждом восьмом обращении указывалось на нарушение чиновниками запрета на передачу жалобы в орган власти, действия которого обжалуются (12%). Граждане также высказывали недовольство случаями, когда их жалоба от вышестоящего должностного лица органа перенаправлялась для рассмотрения его подчиненным. Претензии предъявляются и к органам прокуратуры, когда они, отказывая в проведении надзорной проверки, передают жалобу руководителю территориального подразделения органа власти для проведения служебной проверки в отношении подчиненных должностных лиц.

Гражданин З. обратился в Управление по вопросам миграции ГУ МВД России по Ростовской области с жалобой на отказ сотрудников полиции ОП № 1 Управления МВД России по городу Таганрогу в замене ему паспорта гражданина Российской Федерации. Указанное подразделение передало жалобу З. на рассмотрение тем же сотрудникам полиции. После обращения Уполномоченного в адрес начальника Управления по вопросам миграции ГУ МВД России по Ростовской области права З. восстановлены, он признан гражданином Российской Федерации и документирован паспортом гражданина Российской Федерации (№ З-467 от 02.10.2019).

Достаточно обращений (порядка 10%) в связи с нарушением сроков рассмотрения обращений. Должностные лица выходили за рамки 30-дневного срока для направления ответа на обращения, предусмотренного законодательством, не уведомляли заявителя о продлении срока рассмотрения обращения, затягивали процедуры отправки подписанного должностным лицом ответа гражданину, длительное время гражданам приходилось ожидать ответа по телефонам горячей линии, онлайн-чатам.

Гражданин Б. обратился с жалобой на невозможность дозвониться на горячую линию Правительства Москвы для разрешения проблемы необоснованного наблюдения за его местоположением посредством мобильного приложения «Социальный мониторинг», разработанного для контроля за лицами, инфицированными COVID-19 и проходящими лечение на дому. После обращения Уполномоченного в Департамент информационных технологий г. Москвы проведена проверка, нарушения подтвердились. В результате принятых мер заявитель исключен из списка лиц, подлежащих наблюдению за местоположением гражданина в определенной геолокации с использованием приложения «Социальный мониторинг», ему принесены извинения (№ Б-465 от 18.05.2020).

Существенное влияние на тематику поступающих обращений граждан оказала пандемия COVID-19. Граждане жаловались на длительное ожидание ответов на звонки в колл-центр для оформления пропуска, на затягивание их оформления, на необоснованное аннулирование выданного пропуска или отказ в выдаче пропуска, в том числе в связи с неисключением сведений о наличии заболевания из баз данных. Таких обращений зарегистрировано 38.

Жительница г. Москвы Л. обратилась с жалобой на невозможность оформить себе цифровой пропуск для передвижения по г. Москве. Несмотря на выздоровление, заявительница продолжала числиться в базе данных Правительства Москвы как заболевшая коронавирусной инфекцией. Неоднократные обращения по телефону горячей линии успехом не увенчались. В результате обращения Уполномоченного в Правительство Москвы информация о наличии у заявительницы заболевания удалена из информационных массивов Правительства Москвы (№ Л-252 от 27.05.2020).

По результатам рассмотрения обращений дано 246 правовых консультаций, положительно разрешено 48 обращений, из них 5 — в защиту прав неопределенного круга лиц, оказана адресная помощь 53 заявителям.

К Уполномоченному обратилась Е. по вопросу рассмотрения прокуратурой г. Якутска ее жалобы на бездействие территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия) (далее — ТФОМС РС(Я)) по ее обращению к нему о предоставлении результатов повторной экспертизы качества медицинской помощи. После обращения Уполномоченного в органы прокуратуры по факту нарушения установленного срока дачи заявителю письменного ответа в отношении заместителя директора ТФОМС РС(Я) внесено представление об устранении нарушений закона и инициировано возбуждение административного производства по ст. 5.59 КоАП РФ (№ Е-224 от 08.06.2020).

Анализ поступающих в адрес Уполномоченного обращений и мониторинг правоприменительной практики свидетельствуют о сохранении в сфере реализации права на обращение ряда проблем.

Условия 2020 года обострили проблему недостаточной готовности государства и общества к глобальному переходу общения граждан с представителями органов публичной власти в электронный формат. Чаще всего сложности возникают при направлении обращения в электронном виде в контрольные (надзорные) органы, в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Зачастую официальные интернет-сайты указанных органов либо вовсе не содержат адреса их электронной почты, либо имеют специальную форму, которую необходимо заполнить для направления обращения (нередко имеющую ограничения по количеству печатных знаков, прилагаемых файлов и др.).

В своих обращениях граждане также указывали на проблемы работы телефонной связи государственных органов, сообщали о недоступности их интернет-сайтов, невозможности подать жалобу в электронном виде, о требованиях получать усиленную квалифицированную электронную подпись для обращения через сайт «Госуслуги».

Между тем электронный формат общения с публичной властью удобен для людей. С его помощью жители страны могут оперативно направлять обращения в конкретные службы и получать ответы на свои вопросы. В этой связи Уполномоченным положительно оценивается эксперимент по использованию единого портала государственных услуг для направления гражданами и юридическими лицами обращений в органы публичной власти[121]. Преимущество данной формы состоит в том, что будут созданы в электронном виде условия для направления обращений и получения ответов на них.

В нынешних условиях представляется необходимым, чтобы у граждан была возможность обратиться во все территориальные подразделения органов государственной власти на адрес электронной почты. Одновременно имеет смысл в законе закрепить основные требования к сервисам на сайтах государственных органов, предназначенным для подачи обращений («интернет-приемным»).

В 2020 году особенно острой стала проблема организации общения должностных лиц с гражданами в условиях, когда проведение личного приема затруднено по объективным причинам. В связи с пандемией COVID-19 и введением государством комплекса ограничительных мер в адрес Уполномоченного неоднократно поступали жалобы, в которых заявители сообщали о невозможности обратиться в тот или иной орган публичной власти. Проведение личных приемов граждан в связи с эпидемиологической обстановкой было приостановлено, в ряде случаев возникали препятствия при реализации гражданами права на обращение и в иных формах.

Одним из шагов в указанном направлении может стать создание единого общедоступного программного обеспечения для проведения должностными лицами органов публичной власти личных приемов в режиме видео-конференц-связи. Это позволит избежать финансовых и временных затрат, связанных с необходимостью проезда, повысит гарантии прав лиц с ограниченными возможностями здоровья, будет способствовать сокращению сроков рассмотрения обращений граждан и повышению качества работы государственных органов.

С развитием свободы массовой информации все более актуальной становится проблема отсутствия правового регулирования порядка рассмотрения органами публичной власти публикаций в СМИ, авторы которых просят расценивать данную публикацию как официальное обращение в компетентный орган.

Аналогична ситуация с так называемыми «открытыми» обращениями в сети Интернет, которые в последнее время в связи с развитием информационных технологий получают все большее распространение.

По своему характеру, по мнению специалистов, такие публикации принимают вид публичного обращения[122], однако должностные лица в настоящее время не обязаны на них реагировать, поскольку такие материалы отсутствуют в действующем законодательстве.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным установить в законе норму, согласно которой в случае уведомления органа публичной власти об обнародовании адресованного ему открытого обращения либо направлении в его адрес соответствующей публикации (видеозаписи) СМИ он обязан рассмотреть данные материалы и разместить ответ в том же СМИ или на своем официальном интернет-сайте.

Актуальной задачей является совершенствование правового регулирования порядка обращения в органы публичной власти. В настоящее время наряду с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[123] действуют много других нормативных правовых актов, регламентирующих порядок рассмотрения различных видов обращений граждан.

В этой связи специальные законы и подзаконные акты, с одной стороны, зачастую содержат нормы, конкурирующие с нормами Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, а с другой — во многом дублируют базовый закон и друг друга. Полагаем, что основные требования к порядку рассмотрения всех обращений должны содержаться в одном базовом законе.

Но нужно признать и тот факт, что указанный Федеральный закон морально устарел. Его положения не в полной мере регламентируют порядок подачи обращений через официальный интернет-портал государственных услуг, интернет-сайты органов публичной власти, посредством горячей линии, по электронной почте. Не предусмотрены сокращенные сроки рассмотрения обращений в условиях чрезвычайных ситуаций и в ситуациях, требующих экстренного вмешательства органов власти. В этой связи представляются необходимыми разработка и принятие нового федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», направленного на комплексное регулирование указанных общественных отношений. Данное предложение ранее высказывалось в докладах о деятельности Уполномоченного за 2016 и 2018 годы, однако оно до сих пор так и не было реализовано.

Актуальным вопросом остается развитие гарантий права на обращение на региональном уровне. В настоящее время законы о порядке подачи и рассмотрения органами публичной власти обращений граждан, дополняющие нормы федерального законодательства, действуют практически во всех регионах, однако, как правило, объем предусмотренных ими гарантий в различных субъектах Российской Федерации неодинаков. В этой связи важно обобщать положительный опыт регионального законотворчества и правоприменительной практики в данной сфере.

2.5. Право на проведение
публичных мероприятий и участие в них

Право на проведение и участие в публичных мероприятиях (собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях) является одним из основополагающих элементов правового статуса человека в демократическом обществе. Обеспечение его защиты — важнейшая гарантия сохранения диалога между народом и властью, построения плюралистического общества, в котором мирно сосуществуют группы с различными взглядами, убеждениями, обычаями. Глобальное социальное значение права на мирные публичные акции видится в том, что оно позволяет государству и обществу принять своевременные меры к предотвращению масштабных социальных конфликтов.

В 2020 году вынужденные коррективы в законодательство и практику проведения публичных мероприятий внесла глобальная пандемическая угроза. В России, как и во многих странах, их проведение в целях предупреждения распространения коронавирусной инфекции было ограничено либо запрещено[124]. В этой связи произошло снижение числа публичных акций. В общей сложности в 2020 году в России проведено 32 064 публичных мероприятия (рис. 35), что практически в два раза (на 49,5%) меньше показателя 2019 года (63 473)[125].

В 2020 году по всему миру прокатилась волна протестных выступлений, вызванных введением ограничительных мер по противодействию COVID-19. Сообщалось о проведении таких акций в США[126], Германии[127], Испании[128], Нидерландах[129]. Протестные акции так называемых «ковид-диссидентов» против необоснованных чрезмерных ограничений прав человека, связанных с пандемической угрозой в России, в отличие от европейских стран, носили локальный характер[130].

Против ограничительных мер выступили участники незаконного митинга, который прошел в Северной Осетии 20 апреля 2020 г. По некоторым данным, в нем приняли участие около полутора тысяч человек; в числе требований протестующих — поддержка людей, столкнувшихся с финансовыми трудностями в условиях распространения коронавирусной инфекции.

Необходимо отметить, что государство оперативно реагировало на такие сигналы и соответствующие ограничения корректировались пропорционально существующей угрозе праву на жизнь и здоровья граждан. В июле-августе 2020 года во многих регионах России значительная часть ограничений, вызванных пандемией, были ослаблены или вообще отменены.

Пандемия COVID-19 трансформировала формы проведения населением публичных акций. Новые горизонты для осуществления прав на свободу мирных собраний и ассоциаций открыла эпоха развития цифровых технологий[131]. В условиях ограничений, обусловленных распространением коронавирусной инфекции, цифровые пространства стали площадками для публичного выражения гражданами своих настроений. Первый онлайн-митинг прошел 20 апреля 2020 г. в Ростове-на-Дону. Этот опыт был поддержан жителями и других регионов России. 1 мая 2020 г. свои митинги в формате онлайн-акций, приуроченные ко Дню солидарности трудящихся, провели ряд политических партий.

В онлайн-режиме прошли широкомасштабные акции, посвященные 75-летию Победы России в Великой Отечественной войне. С 1 по 9 мая 2020 г. была проведена Всероссийская акция «Окна Победы». Всех желающих приглашали оформить окна своих домов с использованием рисунков, фотографий и надписей, посвященных Победе советского народа над фашизмом в Великой Отечественной войне. Затем фотографии окон размещались в социальных сетях с хэштегом #ОкнаПобеды, словами благодарности героям и тематическими текстами в преддверии Дня Победы. Кроме того, в онлайн-формате состоялась традиционная всенародная акция «Бессмертный полк», которая в 2020 году собрала около 3 млн участников.

Многие публичные акции были посвящены актуальным темам социально-экономической направленности.

В экологической сфере граждане выражали недовольство ходом реформы обращения с отходами производства и потребления, выступали против строительства и деятельности полигонов твердых бытовых отходов, мусоросжигательных заводов. Акции указанной направленности зафиксированы в Удмуртской Республике, в Архангельской, Владимирской, Московской, Свердловской, Самарской областях.

Проходили акции в защиту трудовых прав работников отдельных отраслей. Примерами могут служить митинг строителей в Приморском крае, пикеты работников предприятий в Ростовской области, Челябинской области, Республике Дагестан. Участники мероприятий жаловались на неудовлетворительные условия труда, несвоевременную выплату заработной платы. Профсоюзы чаще всего выступали с заявлениями о трудовых конфликтах в период начавшейся эпидемии COVID-19.

Среди иных тем социально-экономической сферы, становившихся поводами для проведения публичных мероприятий, — низкий уровень жизни населения (Чувашская Республика, Воронежская, Курская, Саратовская, Тамбовская, Тульская области), качество работы общественного транспорта (город Москва, Свердловская область), стоимость услуг ЖКХ (Красноярский край), социальные права и льгот (город Москва, Республика Башкортостан, Краснодарский край), проблемы жилищного обеспечения (Московская, Свердловская, Самарская области).

В марте 2020 года в городе Москве состоялся митинг «В защиту образования», направленный на привлечение внимания общественности к проблемам развития и кадрового обеспечения школ.

Проходили также публичные мероприятия, связанные с реализацией гражданских и политических прав[132]. В ходе ряда публичных акций в 2020 году граждане отстаивали свою позицию по поводу отдельных предложений о поправках в Конституцию Российской Федерации (города Москва и Санкт-Петербург, Нижегородская область).

Общественный резонанс, переросший в некоторых регионах России в публичные мероприятия, вызвали процессуальные действия по ряду уголовных дел (Хабаровский и Красноярский края).

Самые массовые несанкционированные митинги и шествия проходили в г. Хабаровске, участники которых выступали против уголовного дела, возбужденного в отношении бывшего губернатора края С.И. Фургала.

Акции проходили каждый день с июля и до ноября, собирая наибольшее число участников в выходные дни. 11 июля в Хабаровске в акции приняли участие от 10 до 40 тыс. человек[133], а 18 июля, по разным оценкам, собралось от 50 до 80 тыс. человек[134]. К концу 2020 г. мероприятия становились все менее многочисленными и в конце концов сошли на нет.

В некоторых случаях публичные мероприятия позволили найти путь к диалогу общества с властью и выйти на решение ряда системных проблем. В ряде случаев протесты позволили обратить внимание руководства регионов на проблему и решить ее.

Несколько месяцев жители Кузбасса протестовали против строительства угледобывающей компанией «Кузнецкий Южный» пункта углепогрузки у поселка Черемза. Встреча представителей областной администрации с населением показала, что большинство жителей не поддерживает этот проект, после чего Губернатор Кемеровской области С.Е. Цивилев отменил разрешение на строительство углепогрузки, заявив, что решения должны приниматься сообща, с учетом интересов жителей.

Более года в Республике Башкортостан граждане протестовали против разработки шихана Куштау, который передали Башкирской содовой компании для добычи соды. После начавшейся вырубки леса конфликт компании и населения приобрел острый характер, что заставило подключиться к его разрешению руководство Республики. Еще раз изучив ситуацию, в том числе аргументы Уполномоченного, Глава Республики Башкортостан Р.Ф. Хабиров принял решение отказаться от разработки шихана и придать ему статус природного памятника.

Жителям Архангельской области после многомесячных протестов в 2020 г. удалось убедить нового губернатора региона А.В. Цыбульского в нецелесообразности и опасности строительства мусорного полигона на станции Шиес. Соглашение с компанией, строившей объект для складирования твердых бытовых и промышленных отходов, было расторгнуто, а сам проект исключили из реестра приоритетных инвестиционных проектов.

Вероятно, количество несанкционированных публичных мероприятий было бы меньше, если бы уровень диалога органов государственной и местной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества был выше.

В 2020 году поступило 39 обращений граждан по вопросам организации и проведения публичных мероприятий, из них — 7 коллективных (в 2019 году — 27 обращений; в 2018 году — 22 обращения).

Больше всего жалоб поступило в связи с привлечением граждан к административной ответственности за организацию и участие в публичных мероприятиях. Граждане сообщали о нарушениях, допущенных при составлении протоколов об административных правонарушениях, жаловались на необоснованные судебные решения и назначение чрезмерно строгих наказаний.

Гражданка А. пожаловалась на привлечение ее к административной ответственности за организацию публичного мероприятия, связанного с разработкой горы Куштау. Доказательством вины А. явились размещенные ею фотографии в социальной сети с места проведения акции. Уполномоченный обратилась в Прокуратуру Республики Башкортостан, которая направила протест на постановление по делу об административном правонарушении в связи с ошибочной квалификации действий А. как организатора публичного мероприятия. В результате необоснованное решение отменено (вх. № А-1309 от 14.12.2020).

Наполовину увеличилось число обращений, в которых заявители выражали несогласие с действиями сотрудников правоохранительных органов при пресечении публичных мероприятий. В таких обращениях граждане преимущественно сообщали о необоснованных, на их взгляд, задержаниях участников публичных мероприятий. По данным ГИАЦ, было задержано 2452 человека.

Житель Республики Татарстан Т. проводил акцию протеста в форме одиночного пикета, когда его действия были прекращены силами патрульно-постовой службы УМВД России по г. Набережные Челны. Гражданин Т. необоснованно был доставлен в опорный пункт полиции без составления протокола. Однако, уверенный в законности своих действий, Т. обратился с жалобой на действия сотрудников полиции. Из ответа прокуратуры, присланного на запрос Уполномоченного, следовало, что, прерывая одиночный пикет, сотрудники допустили нарушение законодательства, данное нарушение сотрудников полиции включено прокуратурой города в представление об устранении нарушений Федерального закона «О полиции» (Т-727 от 28.10.2020).

Важным вопросом для лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, является обеспечение права на получение квалифицированной юридической помощи, поскольку многие жалобы задержанных на несанкционированных митингах были связаны с недопуском к ним адвокатов[135].

На факты необоснованного задержания и применения силы к участникам публичных мероприятий в 2020 году неоднократно обращал внимание ЕСПЧ. В своих решениях ЕСПЧ констатировал, что непропорциональные меры, принятые в отношении граждан как участников мирного публичного собрания, в частности арест с последующим переводом в отделение полиции и осуждение за административные правонарушения, нарушают положения статьи 11 Конвенции — «свобода собраний и объединений»[136].

Решения ЕСПЧ направлены не только на обеспечение прав граждан, но и на совершенствование правоприменительной практики. В этой связи Уполномоченный неоднократно подчеркивала важность мониторинга постановлений ЕСПЧ и внесения поправок в законодательство о публичных мероприятиях, о чем указывала в своих докладах.

Отдельные обращения затрагивали проблемы согласования публичных мероприятий (их количество снизилось на 79%, что вполне объяснимо существованием запретов на проведение публичных мероприятий). Одной из новых тем заявлений граждан стал отказ в согласовании публичных мероприятий в связи с эпидемиологической ситуацией.

Исполнительный директор общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество “Мемориал”» Е.Б. Жемкова обратилась за помощью в связи с трудностями в организации и проведении акции «Возвращение имен». При взаимодействии Уполномоченного и столичных властей акция памяти состоялась 29 октября 2020 г. и прошла в комбинированном формате. В связи с эпидемиологической обстановкой велась онлайн-трансляция (и запись) со всех акций 2020 г., которые проходили в России и в мире, и где зачитывались имена расстрелянных людей (№ 17597 от 13.10.2020).

По результатам изучения и рассмотрения поступивших обращений по вопросам реализации права на проведение публичных мероприятий и участия в них по 12 обращениям заявителям даны разъяснения действующего законодательства. По остальным обращениям по просьбе Уполномоченного компетентными государственными органами были проведены проверки.

В результате удалось оказать содействие в восстановлении нарушенных прав по 4 обращениям, в том числе по одному — в отношении неопределенного круга лиц.

Источником информации о возможных нарушениях права на публичные мероприятия служили не только жалобы граждан, но и данные из открытых источников, включая СМИ. В 2020 году Уполномоченным принимались меры реагирования по двум публикациям.

В рамках мониторинга информации о публичных мероприятиях, размещенной в сети Интернет, Уполномоченному стало известно, что суд г. Кондопоги Республики Карелия оштрафовал на 10 тыс. рублей 16-летнюю Валерию М. из-за проведенного ею в июле месяце одиночного пикета с просьбой вернуть ее в приемную семью. Уполномоченный обратилась в Прокуратуру Республики Карелия с просьбой провести проверку законности и обоснованности привлечения несовершеннолетней к административной ответственности (№ 36590к-43 от 28.08.2020). К ситуации также подключились социальные службы (№ 21-153-2020 от 05.10.2020). В результате дело в отношении Валерии М. отменено с прекращением производства[137].

Анализ поступающих в адрес Уполномоченного обращений, изучение судебной и правоприменительной практики, сообщения региональных уполномоченных позволили выявить несовершенство в действующем механизме обеспечения прав граждан при проведении публичных мероприятий.

Распространение коронавирусной инфекции привело к ограничениям на публичные мероприятия. Анализ ситуации показал, что главной проблемой стало отсутствие единообразных подходов к регулированию вопросов организации и проведения публичных мероприятий в регионах в условиях пандемии. В зависимости от субъекта Российской Федерации характер ограничений и процедуры их введения различались.

В ряде регионов были запрещены любые публичные мероприятия, независимо от числа участников. Под запретом здесь оказались и одиночные пикеты[138]. В некоторых случаях полного запрета не было, но ограничивалось число участников[139], возможные форматы акций[140], места проведения или усложнялась процедура согласования. Иногда запреты были сформулированы в форме рекомендаций[141], невыполнение которых приводило к отказам в согласовании[142]. В других субъектах Российской Федерации ограничивалось проведение массовых мероприятий в целом, при этом «публичные мероприятия» не упоминались, но практически подпадали под ограничения[143]. Ограничения часто накладывались без указания срока действия. По оценкам отдельных экспертов, только в 15 регионах в нормативных документах указывалась конкретная дата окончания их действия. В остальных этот вопрос вообще не поднимался, или ограничения вводились «до особого распоряжения», «до отмены режима повышенной готовности» или «до отмены запрета».

В регионах также применялась разнообразная техника введения и обновления «коронавирусных» правил. Ограничения вводились разными органами власти и в форме различных подзаконных актов, имеющих различную процедуру подготовки и принятия. Ограничения часто сформулированы в общем виде, что не позволяет с уверенностью говорить о том, как они действуют и распространяются ли они на публичные мероприятия[144].

Указанные расхождения в подходах к правовому регулированию, в определении оснований их проведения, смешение понятий «массовые мероприятия» и «публичные мероприятия» безусловно затрудняют правоприменительную практику[145].

Представляется, что на федеральном уровне эта практика должна быть обобщена и на ее основе сформулированы рекомендации по правовому регулированию организации как массовых, так и публичных мероприятий в условиях чрезвычайных обстоятельств, вызванных распространением опасных инфекционных заболеваний. При этом ограничения на проведение публичных мероприятий важно устанавливать законами субъектов Российской Федерации, они должны иметь заранее определенный срочный характер и быть соразмерными существующей эпидемиологической угрозе в конкретном регионе. Кроме того, важно вести широкую правопросветительскую работу среди граждан о вводимых ограничениях и законных способах публичного выражения своего мнения.

Одной из проблем, остро проявившихся в 2020 году, стал вопрос о возможности проведения без согласования с органами исполнительной власти одиночных пикетов. В 2020 году пикеты стали одной из самых распространенных форм проведения публичных мероприятий[146]. При этом встречались неоднократные случаи, когда граждан, проводивших одиночные пикеты, сотрудники полиции задерживали и составляли административные протоколы не только за нарушение режима самоизоляции, но и по факту нарушения правил проведения публичных мероприятий. В этой связи рядом правозащитников обоснованно указывалось, что оправданность таких мер, даже с учетом эпидемиологической опасности, вызывает сомнение, поскольку расстояние между одиночными пикетами по закону должно быть не менее 50 метров. При этом безопасной дистанцией для людей в общественных местах признано 1,5 метра[147].

Экспертами и ранее отмечалась опасность необоснованного привлечения к ответственности при организации и проведении одиночного пикета. В частности, в таких случаях высок риск провокации, при которой иному лицу достаточно просто встать рядом с одиночным пикетчиком, в результате чего одиночное пикетирование автоматически поменяет статус на массовое публичное мероприятие, требующее согласования с органами публичной власти. Поэтому лица, проводящие одиночный пикет, сталкиваются с риском привлечения к административной ответственности за «неподачу» предварительного уведомления[148].

В 2020 году в указанной сфере особую остроту приобрел вопрос привлечения к ответственности за организацию так называемых «пикетных очередей».

Поводом для целого ряда «пикетных очередей» в г. Москве и г. Санкт-Петербурге весной-летом 2020 г. стало привлечение к административной ответственности журналиста и муниципального депутата И.В. Азара. Граждане, принявшие участие в пикетах в поддержку журналиста, были задержаны (в период с 28 мая по 1 июня — около 90 человек), в отношении них составлены протоколы за несоблюдение режима «самоизоляции» и нарушение законодательства о публичных мероприятиях.

По оценке правоприменительных органов, указанные акции, формально подпадающие под признаки одиночных пикетов, фактически являлись единым массовым мероприятием и, следовательно, требовали согласования с органами власти. Вместе с тем рядом правозащитников обращалось внимание на недопустимость такой практики[149]. На задержания граждан в ходе проведения одиночных пикетов обратили внимание и международные правозащитные институты. По этому вопросу высказался представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ Арлем Дезир, а Комиссар Совета Европы по правам человека Дуня Миятович сообщила в Twitter, что «встревожена» задержаниями пикетчиков, и также потребовала их незамедлительного освобождения[150].

Полагаем, что в разрешении данного спора необходимо руководствоваться позицией Верховного Суда Российской Федерации, который допускает привлечение к административной ответственности лиц, которые под видом одиночных пикетов проводят массовую акцию, но для этого необходимо наличие целого ряда условий: единая цель мероприятия, общая организация, одновременное проведение, территориальная близость[151].

Представляется, что с учетом позиции Верховного Суда Российской Федерации привлечение к ответственности участников одиночных пикетов должно применяться крайне осторожно — необходимо тщательное установление каждого из названных условий. Смешение митинга и пикета в правоприменительной практике недопустимо. Одиночное пикетирование, даже в условиях пандемии коронавируса, не может рассматриваться как массовое мероприятие[152]. При этом трудности, с которыми сталкиваются правоприменители, поставили вопрос о целесообразности внесения в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[153] изменений в части установления четкого разграничения правового статуса участников одиночных пикетов и так называемых «пикетных очередей».

Но Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 497-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» лишь предусмотрел, что судебным решением может быть признана публичным мероприятием не только совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, но и поочередное участие нескольких лиц в таких актах пикетирования, а также массовое одновременное пребывание и (или) передвижение граждан в общественных местах[154].

При рассмотрении дел данной категории суды по-прежнему будут сталкиваться с проблемами отсутствия четких критериев, позволяющих разграничить участника пикетирования, проводимого одним человеком, и участников поочередного пикетирования. Уполномоченный планирует проводить мониторинг действия указанного федерального закона.

Наряду с изложенными сохраняют актуальность и другие предложения, на которые ранее Уполномоченный указывала в своих ежегодных докладах: о совершенствовании уведомительного порядка проведения публичных мероприятий (2019 год); о совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации о публичных мероприятиях во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации[155] (2019 год); о внесении изменений в статью 2121 УК РФ в части совершенствования оснований привлечения к уголовной ответственности за неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования (2016 год); об обобщении практики реализации конституционного права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, включая практику отказов в согласовании проведения публичного мероприятия, и на этой основе подготовить предложения по совершенствованию законодательства о публичных мероприятиях, а также по уточнению соответствующих административных процедур (2016 год).

2.6. Свобода слова и защита прав журналистов

Как отмечал великий русский историк В.О. Ключевский, «слово — великое оружие жизни». Сегодня невозможно представить свою жизнь вне свободы слова — великого завоевания демократии. Свобода слова выступает не только как средство самовыражения человека, но и является неотъемлемым элементом демократии, гражданского общества, а также условием реализации и средством защиты других прав. Благодаря свободе слова человек становится личностью и активным членом социума, а общество живет и развивается, приобретая контуры цивилизационного пространства.

Право на свободу слова гарантировано как важнейшими международно-правовыми актами — Всеобщей декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Международным пактом о гражданских и политических правах, так и Конституцией Российской Федерации, статья 29 которой предусматривает запрет принуждения к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, гарантированность свободы СМИ и запрет цензуры.

Свобода слова — это гарантированная государством возможность человека свободно выражать и распространять свое мнение по самым различным вопросам общественного, государственного, экономического и иного характера. Это мнение может быть выражено устно, письменно, посредством изображений и в иных формах (посредством межличностного общения, на собраниях, митингах, в СМИ, Интернете, наглядных материалов, публикаций и т.п.). Другой стороной свободы выражения своего мнения является право каждого искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом по выбору. Законными являются все способы, если при их использовании соблюдаются правила, установленные Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[156], Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»[157] и другими законами.

Именно такое расширительное понимание свободы слова как свободы содержания информации и идей (свобода мысли), а также способов их выражения и передачи содержится в правовых позициях Европейского Суда по правам человека[158].

Граждане Российской Федерации достаточно активно и масштабно реализуют свое право на свободу слова, поиск и распространение информации.

Из 145 миллионов жителей Интернетом пользуются около 100 миллионов человек[159]. Зарегистрировано более 42 тыс. печатных изданий и около 23 тыс. интернет-СМИ[160]. За год проведено более 32 тыс. публичных мероприятий, собравших в общей сложности порядка 372 тыс. участников[161].

Вместе с тем граждане нередко сталкиваются с трудностями в реализации своего права на свободу слова: не изжиты факты необоснованного ограничения доступа к информации и избыточной цензуры; как в России, так и за рубежом встречаются случаи воспрепятствования профессиональной деятельности журналистов, допускается сознательное искажение социально значимой информации недобросовестными СМИ и отдельными интернет-пользователями. Порой административными и судебными органами допускаются неверные правовые оценки публичных высказываний, данных гражданами, что подтверждается решениями ЕСПЧ[162].

По вопросам защиты свободы слова в 2020 году к Уполномоченному поступило 38 обращений. Их тематика приведена на рис. 39.

Большая часть обращений касалась соблюдения и защиты прав журналистов внутри страны и за рубежом. В общей сложности по этой тематике поступило 26 обращений.

В 21 обращении затрагивались вопросы, связанные с обеспечением законной деятельности журналистов внутри страны. Журналисты и граждане в их защиту жаловались на незаконное уголовное преследование, задержания при освещении протестных акций, угрозы физической расправы в связи с журналистскими расследованиями.

В связи с широким общественным резонансом, вызванным опубликованным в средствах массовой информации сообщением о причинении 30 июня 2020 г. сотрудниками полиции вреда здоровью корреспонденту издания «Медиазона» Д.А. Френкелю на территории избирательного участка № 2191 г. Санкт-Петербурга, Уполномоченным были направлены обращения в прокуратуру, ЦИК России, нижестоящие избирательные комиссии и в Следственный комитет Российской Федерации. Следственный комитет Российской Федерации провел доследственную проверку, однако оснований для возбуждения уголовного дела не нашли (№ 12530 от 19.08.2020).

Поступали также обращения, касающиеся трудоустройства журналистов.

Так, уроженка Луганской области и журналист Ш. обратилась с просьбой об оказании содействия в легализации ее пребывания в России. Уполномоченный согласилась с доводами заявительницы и направила обращение в ФСБ России с просьбой рассмотреть вопрос об отмене решения о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации. В октябре 2020 г. заявительница и ее супруг приняты в российское гражданство. Заявительница на законных основаниях смогла продолжить свою журналистскую деятельность (№ Ш-739* от 21.10.2019).

Обращения поступали и в связи с воспрепятствованием законной деятельности журналистов за рубежом (5 обращений). Тематика этих обращений связана с незаконным уголовным или административным преследованием.

К Уполномоченному обратились журналисты, проживающие на территории Латвии и заключившие контракты с МИА «Россия сегодня», в связи с проведением у них обысков и изъятием всего рабочего оборудования — компьютеров, телефонов, дисков, а также банковских карт. Как следует из обращения, обыски и изъятие проводились в рамках уголовного дела, возбужденного по ст. 84 Уголовного закона Латвии в отношении гражданина Российской Федерации Д. Киселева в связи с введением санкций Евросоюза. По этому обращению Уполномоченный направила запрос своему латвийскому коллеге с просьбой о содействии в защите их законных прав и интересов. На момент издания настоящего доклада ответ от латвийской стороны не поступил (№ КЛ-255 от 27.01.2021).

В ходе мониторинга средств массовой информации Уполномоченный получила сведения о том, что 26 сентября во время протестной акции в г. Минске была задержана российская журналистка Анастасия Ольшанская. Сотрудники Аппарата Уполномоченного в срочном порядке связались с представителями российского посольства в Республике Беларусь, в результате чего дело журналистки было взято на особый контроль. 28 сентября состоялось судебное заседание, на котором Анастасия Ольшанская была освобождена.

К сожалению, практика беспричинного ограничения работы российских СМИ в отдельных зарубежных странах, о чем говорилось в предыдущих докладах Уполномоченного, продолжается.

31 мая 2020 г. корреспондент РИА Новости в США Михаил Тургиев, освещавший массовые акции протеста в Миннеаполисе, подвергся нападению полиции — ему брызнули в лицо слезоточивым газом после того, как он представился работником прессы и предъявил журналистское удостоверение[163].

2 июня 2020 г. в Вашингтоне у Белого дома в ходе акции протеста полицейский бросил заряженную резиновыми шариками гранату в представителя российского издания Sputnik Николь Руссел. В результате произошедшего на теле Николь Руссел осталось около 10 повреждений — следов от резиновых пуль. В момент нападения сотрудник полиции был осведомлен, что девушка является представителем СМИ и выполняет свой профессиональный долг[164].

28 октября 2020 г. неизвестные избили и ограбили журналистов Первого канала в Филадельфии, когда те снимали разграбление магазинов во время беспорядков, вызванных убийством полицейскими темнокожего мужчины. При этом американские правоохранители бездействовали в данном инциденте. Сотрудники правопорядка предложили проводить пострадавших в полицейский участок для дачи показаний, но отказались поехать на место происшествия, аргументировав это тем, что «там слишком опасно»[165].

Спецслужбы США 15 октября 2020 г. задержали в аэропорту Нью-Йорка российского журналиста RT Константина Рожкова. Допрос россиянина вышел за рамки стандартных процедур и продолжался несколько часов[166].

При осуществлении профессиональной деятельности 22 июля 2020 г. российские журналисты Вячеслав Архипов и Юлия Ольховская подверглись нападению со стороны сотрудников полиции в городе Портленде, штат Орегон (США). Учитывая обстоятельства, Уполномоченный незамедлительно направила обращения Верховному Комиссару ООН по правам человека Мишель Бачелет и Президенту Международной Ассоциации журналистов Юнесу Мджахеду в защиту прав представителей российских СМИ.

На ограничение распространения российского информационного контента направлены непрекращающиеся попытки властей ряда западных государств затруднить деятельность российских СМИ в медийном пространстве. Блокируются русскоязычные аккаунты, предпринимаются попытки снизить их рейтинг в поисковых системах и представить аффилированными с государством[167].

 

Не первый год наблюдается дискриминационное отношение со стороны французских властей к российским СМИ. Елисейский дворец и МИД Франции регулярно отказывают представителям Sputnik France и Russia Today в аккредитации на мероприятия. Редакция Sputnik France отключена от информационных рассылок государственных органов власти.

В мае 2020 г. МИД Республики Беларусь лишил аккредитации съемочную группу российского Первого канала. Причиной принятых мер стал вышедший в эфир репортаж о ситуации с коронавирусом в стране.

С 1 января 2020 г. из-за политического давления приостановлена деятельность редакции Sрutnik Estonia.

31 января 2020 г. в аэропорту Вильнюса при прохождении таможни была задержана журналистка телеканала «Звезда» Юлия Шатилова. Девушка прилетела в Литву, чтобы сделать сюжет про отношение местных властей к памятникам русских солдат Красной армии времен Второй мировой войны. На паспортном контроле в Вильнюсе журналистке сообщили, что ее шенгенская виза сроком на пять лет, ранее полученная в посольстве Франции, аннулирована в начале декабря 2019 г. властями Латвии. В результате российскую журналистку отвели в полуподвальное помещение, где она провела несколько часов вплоть до вылета обратно в Россию. В конце ноября 2019 г. Юлия Шатилова делала сюжет из Риги про факельное шествие легионеров СС и набирающий силу национализм.

24 февраля 2020 г. корреспондента МИЦ «Известия» Андрея Захарова не пустили в Латвию и аннулировали шенгенскую визу на три года по запросу Эстонии. Журналисту сообщили, что он не может въехать в страну и выдали ему соответствующие документы. Латвийские таможенники отказались разъяснять причины отказа во въезде.

К сожалению, это далеко не первый случай необоснованного лишения российских СМИ возможности свободно распространять информацию в Латвии, несмотря на потребность крупнейшего национального меньшинства в стране — почти 27% населения Латвии русские, получать информацию на родном языке[168].

Уполномоченный неоднократно высказывалась в поддержку журналистов Sputnik Эстония, которые подверглись уголовному преследованию, а также обращалась в международные правозащитные организации в их защиту. В июне 2020 года на встрече с Комиссаром Совета Европы федеральный омбудсмен еще раз подняла эту проблему. Уполномоченный сообщила, что журналистам угрожали уголовным преследованием за то, что они работают по договору с организацией, которая находится под санкциями. Представляется, это надуманный предлог для ограничения свободы слова.

В конце 2020 г. в адрес Уполномоченного обратились русскоязычные журналисты, сотрудничающие с информагентствами Baltnews и Sputnik в Латвии. Они жаловались на то, что 3 декабря 2020 г. службой госбезопасности (СГБ) Латвии в их домах и квартирах были проведены жесткие обыски в рамках уголовного дела от 16 января 2020 г., возбужденного по ст. 84 Уголовного закона Латвии, согласно которой им вменяют нарушение режима санкций, введенных Евросоюзом против генерального директора Международного информационного агентства «Россия сегодня» Дмитрия Киселева.

СГБ Латвии обвиняет их в публикации в изданиях МИА «Россия сегодня», чьим генеральным директором является Дмитрий Киселев. Однако санкции Евросоюзом вводились в отношении физлица Дмитрия Киселева, а не юридического лица МИА «Россия сегодня». Поэтому Уполномоченный считает эти действия СГБ Латвии открытым актом цензуры и незаконным уголовным преследованием представителей СМИ (№ Б-1755* от 17.12.2020).

В 2020 году серьезную обеспокоенность правозащитного и журналистского сообщества вызывали факты воспрепятствования профессиональной деятельности и применения силы в отношении сотрудников СМИ в ходе протестных акций в Республике Беларусь.

Российские СМИ подвергаются дискриминации не только в «офлайне», но и в Интернете. Так, в 2020 году зарубежные глобальные социальные сети перешли к политике прямой цензуры и запретов, открытой блокировке аккаунтов российских средств массовой информации.

Примером подобной цензуры может служить блокировка аккаунтов сетевого издания и телеканала «Царьград», российских информационных агентств Anna News и News Front и удаление аккаунта одного из главных крымских телеканалов «Крым 24» видеохостингом YouTube. За последние годы около 200 русскоязычных каналов помещены администраторами сервиса в черный список.

При этом администрация YouTube в своих ответах на запросы не поясняет представителям СМИ, какие конкретно правила сообщества ими были нарушены и что послужило причиной блокировки и удаления их аккаунтов. Во всех ответах фигурирует стандартная формула: «в соответствии с принципами сообщества и Условиями пользования YouTube».

В марте 2020 г. в Facebook и Twitter были удалены более 300 учетных записей российского происхождения, 17 апреля корпорация Google заблокировала аккаунт Федерального агентства новостей (ФАН) и связанный с ним аккаунт YouTube, уничтожив десятки тысяч репортажей и документальных фильмов агентства.

В сентябре 2020 г. Twitter удалил из поисковой выдачи аккаунт «РИА Новости»[169]. Пользователи не могли найти страницу агентства ни в России, ни в других странах. Ранее таким же образом Twitter заблокировал профили RT и Sputnik.

В подобных действиях усматривается попытка повлиять или оказать давление на свободу слова и свободу выражения мнений, воспрепятствовать законной профессиональной журналистской деятельности. В этой связи интернет-платформам необходимо пересмотреть свою политику в сторону соблюдения фундаментальных международно-правовых норм и демократических принципов в области обеспечения свободы слова, а международным структурам и правозащитному сообществу — жестко реагировать на подобные прямые нарушения.

Уполномоченный поднимала эту проблему на встрече с Генеральным Секретарем Совета Европы Марией Пейчинович-Бурич, призывая прекратить открытую цензуру в отношении русскоязычных аккаунтов в социальных сетях со стороны глобальных интернет-компаний.

Учитывая массовый характер подобных нарушений, Уполномоченный призывает международные организации обеспечить защиту прав российских журналистов при осуществлении профессиональной деятельности за рубежом. Необходимы новые подходы со стороны международных организаций, в частности, в системной перезагрузке нуждаются международные принципы защиты прав журналистов, которые не должны допускать дискриминации по национальным и иным признакам.

18 августа 2020 г. Уполномоченный предложила перезагрузить международную систему защиты СМИ. Федеральный омбудсмен заявила о необходимости усилить правовое просвещение сотрудников силовых структур по соблюдению прав СМИ, об ожидании более решительных действий от мировой общественности в защиту журналистов, о важности создания новых механизмов защиты СМИ, а также о деятельности аппарата омбудсмена в этой сфере[170].

Нами поддерживается предложение члена СПЧ при Президенте Российской Федерации К.В. Вышинского об издании «Белой книги» о соотечественниках, ставших жертвами политических преследований за рубежом^[171].

Другая группа обращений касалась доступа к интернету (6). Граждане жаловались на необоснованные отказы в подключении к интернету, на сложности в распространении информации в сети Интернет, на ограничение доступа к интернет-ресурсам и сайтам.

Житель Алтайского края С. обратился с жалобой на отказ ПАО «Ростелеком» предоставить ему услугу пользования Интернетом, а также подключить видеонаблюдение и телефон, так как отсутствовала техническая возможность. Заявитель в 2019–2020 гг. неоднократно самостоятельно обращался в компанию для решения вопроса, но вопрос не решался. В обращении гражданин указал, что необоснованный отказ в подключении его к интернету нарушает его права. К сожалению, Уполномоченный законодательно не наделен правовыми инструментами для воздействия на частных лиц, которые, по мнению заявителей, нарушают их права, в этой связи заявителю даны соответствующие разъяснения о возможных способах защиты своих прав в рамках закона «О защите прав потребителей». Вместе с тем отмечаем, что на данный момент в доме появилась техническая возможность пользоваться услугами организаций интернет-провайдеров, вследствие чего нарушенные права заявителя восстановлены (С-1650 от 15.09.2020).

Сегодня, в эпоху развития цифровых технологий, распространение информации приобрело новые формы и скорости, стало оказывать колоссальное влияние на поведение людей, динамику развития всего общества и весь спектр прав и свобод человека. Электронные СМИ, социальные сети и мессенджеры создают свою особую систему, где сведения пользователями зачастую не проверяются на достоверность, в то время как люди часто не могут сориентироваться в огромном потоке сообщений из-за информационной перегрузки.

Значительное влияние информации в XXI веке ставит вопрос не только о свободе, но и об ответственности за достоверность сообщений и манипулирование общественным мнением. В этих условиях задача государства состоит в том, чтобы в новых технологических реалиях, не допуская непропорционального и чрезмерного ограничения свободы слова, найти баланс: гарантировать гражданам право свободно выражать свое мнение и одновременно защитить их от негативных последствий злоупотребления этой свободой.

Особенно явным данный аспект стал во время пандемии, когда люди находились в изоляции друг от друга, но в то же время остро нуждались в самой свежей и актуальной информации. По данным Минкомсвязи России, за время распространения коронавируса произошел колоссальный прирост потребления информации: совокупная аудитория традиционных СМИ увеличилась на 150 млн пользователей. Но в то же время произошел буквально взрывной рост количества фейков.

В современных условиях подобная информация может нести опасность для населения, создавать реальную угрозу для жизни и здоровья граждан, становиться катализатором нарушения общественного порядка и безопасности, прекращения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры.

В начале пандемии, когда врачи делали все возможное для того, чтобы локализовать вспышку нового заболевания, в социальных сетях и в мессенджерах было зафиксировано массовое распространение «фейковой» информации. В частности, неизвестные лица писали, что «в водопроводную воду тайно добавляют отраву». Анонимы также делали публикации: «по домам под видом борьбы с коронавирусом ходят неизвестные в защитных костюмах. Требуют открыть дверь для санитарных мероприятий. Люди открывают, их усыпляют газом и убивают»; распространили в мессенджере WhatsApp информацию о том, что «с вертолетов будут распылять лекарство для дезинфекции» и др.

В связи с этим федеральным и региональными омбудсменами проводилась активная разъяснительная и правопросветительская работа на телевидении, по радио и в социальных сетях[172]. Уполномоченный полагает, что важно соблюдать баланс между правом гражданина свободно распространять информацию и его обязанностью не злоупотреблять свободой слова, не ущемлять права других граждан, законные интересы общества и государства.

По данному поводу высказался и Верховный Суд Российской Федерации, отметив, что свобода слова и распространения информации также налагает на прессу определенные обязанности и ответственность: она может быть сопряжена с определенными ограничениями, санкциями или условиями, которые предусмотрены законом и необходимы для интересов национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка. Также ограничения допускаются в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия[173].

Актуальность существующих в данном секторе общественно-государственных проблем в 2020 году неоднократно подчеркивал ЕСПЧ, который вынес четыре решения по шести сайтам, подвергшимся блокировкам в России («Энгельс против России»[174], «Булгаков против России»[175], «Владимир Харитонов против России»[176] и «ООО “Флавус” и другие против России»[177]).

Блокировка сайта — это крайняя мера, сравнимая с запретом газеты или телеканала. При этом норма, которая в России позволяет ограничить доступ к ресурсу на основании судебного решения[178], является, по мнению ЕСПЧ, недостаточно конкретной, поскольку не содержит перечень возможных оснований для блокировки.

С учетом позиции ЕСПЧ представляется целесообразным рассмотреть вопрос о дополнении пункта 2 части 5 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» указанием на исчерпывающий перечень оснований, по которым информация, размещенная в сети Интернет, может быть признана запрещенной к распространению в судебном порядке.

Часть обращений касалась распространения в средствах массовой информации и в сети Интернет недостоверной информации (4 обращения). В частности, поступали жалобы на распространение информации, порочащей честь, достоинство и деловую репутацию личности, размещение фотографических изображений без согласия правообладателя, на нарушение законодательства о персональных данных, на размещение в группах социальных сетей и интернет-сайтах информации, направленной на разжигание межнациональной и межрасовой вражды, содержащей призывы к ущемлению прав женщин и дискриминации по гендерному признаку.

В течение года федеральный и региональные уполномоченные по правам человека активно привлекались судами в соответствии со статьей 2657 КАС РФ для дачи заключения по материалам административных дел о признании информационных материалов экстремистскими. В 2020 году Уполномоченным было дано 18 таких заключений[179].

От судьи Юргамышского районного суда Курганской области поступило административное дело о признании информационных материалов экстремистскими. Уполномоченный направила в адрес суда экспертное заключение, в котором усматривается нарушение запрета на распространение изображений с элементами символики нацистской Германии времен Великой Отечественной войны. Юргамышский районный суд Курганской области согласился с содержащимися в заключениях выводами и признал информационные материалы запрещенными к распространению на территории Российской Федерации.

Важнейшим условием своей успешной работы в сфере обеспечения свободы слова Уполномоченный рассматривает тесное взаимодействие с институтами гражданского общества и журналистским сообществом в частности. В целях оперативного реагирования на нарушения прав представителей СМИ и на случаи ограничения свободы слова на официальном сайте Уполномоченного в 2020 году в тестовом режиме запущена Интернет-приемная с отдельной формой подачи жалобы для журналистов. Все полученные жалобы, а также результаты мониторинга обеспечения свободы слова и СМИ обобщаются в так называемую карту нарушений прав журналистов для системного анализа и последующей работы с ними.

Оперативно предпринимать необходимые меры по защите прав представителей СМИ позволяет совместная работа Уполномоченного с Союзом журналистов России. Учитывая необходимость дальнейшего укрепления такого взаимодействия, Уполномоченным планируется подписание соглашения о сотрудничестве с Союзом журналистов России, в рамках которого будут осуществляться совместные мероприятия, реализовываться иные шаги, направленные на защиту прав представителей СМИ1.

Заслуживает поддержки инициатива Союза журналистов России по созданию Центра правовой защиты журналистов[180], целью которого, помимо консультативной и юридической помощи, станет повышение правовой грамотности представителей СМИ.

Укрепление гарантий прав журналистов в нашей стране становится приоритетным вопросом и в деятельности высших органов государственной власти. В январе 2021 года Президентом Российской Федерации дано поручение его полномочным представителям в федеральных округах совместно с СПЧ принять меры по обеспечению прав журналистов в регионах России[181]. Уполномоченный выражает надежду, что реализация данного поручения позволит создать прочные заслоны для возможных случаев нарушения свободы массовой информации. При этом, как представляется, большой потенциал в содействии контролю соблюдения прав журналистов в субъектах Российской Федерации имеется также у институтов государственной правозащиты.

Действенной мерой может стать мониторинг соблюдения и защиты прав журналистов уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации. Такой мониторинг способствовал бы оперативному реагированию на случаи нарушения прав журналистов в регионах, накоплению эмпирической базы для подготовки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в данной сфере.

2.7. Права человека в условиях развития информационных технологий

Современный этап развития общества связан с цифровизацией всех сегментов общественно-политической жизни. Цифровые технологии, с одной стороны, позволяют повысить уровень гарантий и эффективность реализации таких традиционных прав граждан, как право на обращение в государственные органы, право избирать, право на труд, на социальное обеспечение, на образование и др. С другой стороны, новые технологии обусловили возникновение так называемых «цифровых прав» — права на доступ к Интернету, права на забвение, права на защиту от нежелательной информации, права на защиту персональных данных и др. Наиболее острой в этой связи становится проблема цифрового неравенства.

В 2020 году в сферу цифровизации была вовлечена значительная часть населения мира: число новых интернет-пользователей увеличилось на 298 млн и составило 4,54 млрд человек, число новых пользователей в социальных сетях выросло на 321 млн и исчисляется 3,8 млрд, на 124 млн (до 5,19 млрд) возросло число обладателей мобильных телефонов. В России доступ к интернету имеет 81% населения, то есть примерно 118 млн человек^[182].

Технологии электронного дистанционного наблюдения за передвижением граждан широко использовались во всем мире для купирования очагов коронавируса, мониторинга соблюдения режима самоизоляции заболевшими гражданами, отслеживания цепочек контактов заболевших и предотвращения дальнейшего распространения смертоносного заболевания. Данные меры, связанные с ограничением прав человека, стали необходимым условием противодействия распространению COVID-19.

Дополнительный импульс развитию информационных технологий и искусственного интеллекта в стране дала принятая в 2020 году Национальная стратегия развития искусственного интеллекта до 2030 года^[183]. В рамках ее реализации проводится эксперимент по созданию необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта^[184]. Принято решение о создании единого федерального информационного регистра, содержащего сведения о населении Российской Федерации^[185]. Внедрение цифровых технологий в различные сегменты общественной жизни формирует принципиально новую среду для повышения гарантий прав человека, современных форм их реализации.

С 1 января 2021 г. началось проактивное информирование о мерах социальной поддержки граждан в рамках реализации проекта «социальное казначейство»^[186]. Граждане будут знать о полагающейся им материальной поддержке и смогут получать ее в упрощенном порядке, как это сейчас делается при назначении пособия по безработице через портал «Работа в России».

В дистанционном режиме установлен порядок выдачи страхового номера индивидуального лицевого счета (СНИЛС)^[187].

В цифровом формате, в том числе с использованием информационной системы Общероссийской базы вакансий «Работа в России», будут оказываться государственные услуги в сфере содействия занятости населения^[188].

Вместе с тем развитие высоких технологий, помимо очевидных преимуществ для реализации прав человека, несет в себе и новые вызовы для них. Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая на 75-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, отметив огромный потенциал передовых цифровых технологий для выстраивания системы гарантий прав человека в период пандемии, одновременно обратил внимание на угрозу правам человека, которую скрывает в себе неконтролируемое распространение технологий искусственного интеллекта^[189]. Данные опасения содержатся и в рекомендациях Совета Европы, касающихся влияния алгоритмических систем на права человека, от 8 апреля 2020 г.^[190], которыми признается, с одной стороны, их огромный потенциал в условиях пандемии COVID-19 в целях прогнозирования, диагностики и исследований в области вирусной терапии. Вместе с тем в документе отмечается, что усиление цифрового отслеживания несет серьезную угрозу правам человека на справедливое судебное разбирательство, на неприкосновенность частной жизни и защиту персональных данных, свободе мысли, совести и вероисповедания, свободе выражения мнений и собраний, социально-экономическим правам.

Поэтому важнейшей задачей является достижение баланса интересов личности, общества и государства. Главным образом — баланса между соблюдением права на свободу слова в Интернете и права на доступ к современным информационным технологиям, с одной стороны, и обеспечением безопасности всех и каждого члена общества, защитой их от кибератак, манипуляций общественным сознанием, массового подстрекательства к совершению преступлений — с другой. Необходимо построение новой архитектуры кибербезопасности личности, в том числе защиты домашних сетей и цифрового оборудования, облачного хранения частной информации, поскольку с помощью цифровых технологий возможно масштабное нанесение вреда не только здоровью и финансовому состоянию граждан, но и самой жизни.

Об актуальности расширения механизмов защиты прав граждан в условиях развития информационных технологий свидетельствуют и обращения граждан к Уполномоченному. В 2020 году к Уполномоченному поступило 269 обращений по этим вопросам. Их тематика показана на рис. 40.

Самой многочисленной группой явились обращения по вопросам организации удаленного режима работы, когда взаимодействие с работодателем в основном осуществляется в электронной форме. Однако в трудовом законодательстве до последнего времени отсутствовало понятие «удаленная работа» и трудовые отношения регулировались в рамках заключенного работодателем с работником традиционного трудового договора или договора о дистанционной работе. Многие сложности в этом секторе правоотношений снял принятый в декабре 2020 года закон о регулировании дистанционной (удаленной) работы^[191], предполагающей широкое задействование информационно-телекоммуникационных сетей для выполнения трудовой функции. В связи с удаленной работой эксперты сегодня заговорили о цифровом неравенстве, поскольку новые технологии создают равные возможности для дистанционной работы далеко не во всех сферах жизнедеятельности^[192].

В условиях противодействия пандемии поступило несколько десятков жалоб, касающихся практики привлечения к административной ответственности с использованием средств автоматической фиксации нарушений режима самоизоляции. В основном жалобы поступали в связи со сбоями в системе «Социальный мониторинг», а также по вопросу правомерности привлечения к ответственности на основании данных камер с использованием технологий искусственного интеллекта^[193].

В 2020 году по вопросу дистанционного обучения с использованием новых цифровых технологий поступило 46 обращений. Студенты и их родители обращались об организации промежуточных аттестаций, государственных экзаменов, прохождения учебного процесса с учетом соблюдения новых санитарных правил, невозможности обучения из-за отсутствия компьютеров, стабильного доступа к сети Интернет и др.^[194]

Значительное количество обращений по вопросу получения общего образования связано с негативным отношением родителей к переводу учащихся на дистанционное обучение с использованием цифровых технологий и неготовностью школ к новой форме учебного процесса^[195].

В период проведения Единого дня голосования и Всероссийского голосования по поправкам в Конституцию Российской Федерации 56 письменных обращений были связаны с реализацией права на электронное голосование, на сложную для них процедуру подачи заявления и самого онлайн-голосования, на отсутствие понятных инструкций (36 обращений)^[196].

Ряд обращений затрагивал вопросы обеспечения безопасности в сети Интернет. Граждане обращали внимание Уполномоченного на прорехи в обеспечении защиты персональных данных, непринятие мер по противодействию интернет-ресурсам, распространяющим информацию экстремистского характера или информацию, наносящую вред развитию несовершеннолетних, и на другие вопросы. Поступали также обращения от судов с просьбой дать заключение на материалы, распространяемые в сети Интернет, на предмет содержания экстремистского контента.

Так, по обращению Харабалинского районного суда Астраханской области Уполномоченным дано заключение по административному делу о признании экстремистским материалом размещенного в сети Интернет фотоальбома и графических изображений, сопровождающихся надписями «Славяне, объединяйтесь! Не убивайте друг друга…». В заключении Уполномоченного отмечено, что размещенная информация направлена на возбуждение социальной розни, ненависти и вражды к представителям определенной этнической группы (кавказцы, армяне) и содержит призыв к совершению преступлений (убийств), направленных на уничтожение полностью или в части этнической группы, т.е. является информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено. В результате суд частично удовлетворил административный иск прокурора, признал оспариваемый материал запрещенным к распространению на территории России (Вх. ВО-15317 от 12.05.2020)^[197].

В результате принятых мер положительное решение получили 16 жалоб, в том числе адресную поддержку получили 14 граждан, оказано содействие в защите прав неограниченного числа граждан по 2 жалобам.

Анализ обращений граждан, мониторинг правоприменительной практики позволяют выделить ряд проблем, связанных с защитой прав человека в условиях развития информационных технологий и искусственного интеллекта.

Обоснованную обеспокоенность граждан вызывают гарантии прав граждан на неприкосновенность частной жизни. Одной из технологий на основе искусственного интеллекта является система распознавания лиц.

Однако не все граждане довольны применением системы распознавания лиц для идентификации человека.

ЕСПЧ в своих решениях также неоднократно указывал, что введение «режима массового перехвата» для того, чтобы идентифицировать тем самым неизвестные угрозы национальной безопасности, подпадает под широкие пределы усмотрения, предоставляемые государству при выборе того, каким образом лучше обеспечить достижение легитимной цели защиты безопасности, и таким образом не нарушает прав человека^[198].

Полагаем, что грань между сбором данных, необходимым для обеспечения безопасности граждан, и вторжением в частную жизнь очень тонкая, к тому же всегда есть риск компрометации или недобросовестного использования системы. Поэтому прежде всего необходимо разработать методы оценки влияния высокоинтеллектуальных технологий на общество и меры по снижению возможных рисков. Кроме того, любые решения по внедрению цифровых инструментов в различные социальные сферы должны быть открыты для общественного обсуждения и контроля.

Многих граждан волнуют вопросы защиты персональных данных, которые обрабатываются и хранятся с использованием компьютерных технологий. Значительное количество таких обращений поступило от отдельных групп верующих, которые выступают против сбора персональных данных^[199]. Они становятся особенно тревожны на фоне периодически появляющейся в СМИ в 2020 году информации о массовых утечках персональных данных^[200]. Особенно актуальными вопросы защиты персональных данных стали в период борьбы с распространением COVID-19.

Так, в г. Москве 13 апреля 2020 г. началось оформление цифровых пропусков для граждан, а уже с 15 апреля наличие пропуска стало обязательным для передвижения по городу на личном и общественном транспорте^[201]. При оформлении пропуска в систему нужно было ввести данные паспорта, номер личного автомобиля или номер транспортной карты, адрес выезда, адрес назначения, цель поездки. При оформлении рабочего пропуска также требовалось указать данные о работодателе. Вслед за столицей пропускной режим начали вводить и субъекты Российской Федерации^[202]. Таким образом, государство стало обладателем огромного массива информации о гражданах, их местоположении, номерах телефонов, регистрационных данных автомобилей, медицинских диагнозов и других.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»^[203] обработка персональных данных должна быть прекращена, а собранные данные — уничтожены в течение 30 дней со дня достижения цели их обработки. На этом основании вся информация о гражданах, собранная властями в период режима повышенной готовности, должна быть уничтожена после преодоления кризиса. Вместе с тем Департамент информационных технологий города Москвы сообщил^[204], что персональные данные, полученные в рамках оформления цифровых пропусков для поездок по городу, будут уничтожены после завершения судебных процедур, касающихся пропускного режима.

По мнению Уполномоченного, каждому случаю избыточного и не основанного на законе сбора сведений о частной жизни граждан должна даваться правовая оценка, а каждый факт утечки собранных данных — эффективно расследован, виновные — привлечены к ответственности, а условия, способствовавшие утечке, — устранены.

Много нареканий в период самоизоляции вызвала также работа приложения «Социальный мониторинг»^[205], разработанного специально для людей, заразившихся коронавирусом, и тех, кто контактировал с больными. Пользователи массово жаловались на сложности с регистрацией или невозможность отправить через приложение фотографию, которая требуется в качестве подтверждения того, что человек находится дома^[206]. Главным контрольным управлением города Москвы зафиксировано около 4 тыс. жалоб, связанных с работой приложения «Социальный мониторинг», из них 2,5 тыс. — на неправильные штрафы^[207]. Полагаем, что такое значительное количество жалоб и очевидные сбои в работе системы требуют тщательной проверки приложения на ошибки. При этом штрафы с граждан не должны взиматься до точного установления факта нарушения.

Еще одна серьезная проблема, на наш взгляд, связана с трансформацией рынка труда в результате развития искусственного интеллекта. Водители, уборщики, няни, переводчики — это лишь несколько примеров вытесняемых роботами профессий. Поэтому внедрение высокоинтеллектуальных технологий сопряжено с угрозами праву на труд. Чтобы предотвратить негативные последствия роботизации, нужно действовать уже сейчас. Безусловно, потребуются изменения законодательства, которые также необходимо предусмотреть заранее, чтобы не допустить отставания нормативного регулирования от уже сложившихся на рынке труда отношений. Работникам тех профессий, которые в наибольшей степени подвергнутся роботизации, важно гарантировать возможность переквалификации, а обучение нынешних школьников и студентов должно строиться с учетом будущих изменений.

Эпидемия и принятые ограничительные меры также дали импульс к развитию цифровизации правосудия посредством расширения возможностей внедрения новых технологий в судебную деятельность.

Так, в период с 18 марта по 20 апреля 2020 г. в суды поступило 225,2 тыс. документов в электронном виде — это в полтора раза, или на 77,3 тыс. документов, больше, чем за аналогичный период предыдущего года[208].

В этой связи актуальным представляется направленный на повышение гарантий прав граждан в сфере судопроизводства подготовленный Минюстом России законопроект «О цифровизации правосудия», предусматривающий дистанционное участие граждан в любых судебных заседаниях (кроме уголовных) с использованием веб-конференций.

Однако, несмотря на значительный рост востребованности электронных ресурсов судебной системы, обнажилась еще одна серьезная проблема: не все граждане умеют пользоваться информационными технологиями и онлайн-услугами и смогли с легкостью перестроиться на новый формат взаимодействия с госорганами и различными сервисами.

Поэтому необходимо направить усилия государства на повышение грамотности людей в сфере безопасного использования информационных технологий, создание новых образовательных программ для граждан. Это поможет новым технологиям быстрее «прижиться» в обществе, а следовательно, ускорит их развитие.

Еще одной проблемой, которая поднималась в ходе встречи Президента Российской Федерации с СПЧ 10 декабря 2020 г., является цензура в интернете посредством цифровых манипуляций иностранных интернет-сервисов по отношению к российским гражданам. Только в 2020 году российский контент 24 раза блокировался на YouTube и других зарубежных интернет-платформах[209].

Публичные мероприятия, проходившие в России в 2020 году и в начале 2021 года, выявили еще одну сложность в данной области, которая связана с определением правового статуса блогеров, занимающихся информационным освещением различных событий.

В последнее время аудитория новых электронных СМИ, YouTube-каналов, блогеров существенно расширилась, они стали играть большую роль в освещении широкого спектра событий и мероприятий. Вместе с тем в действующей системе правового регулирования отсутствуют специальные нормы о правовом положении блогеров, на них не распространяются гарантии, предусмотренные для представителей СМИ[210]. В этой связи представляются целесообразными соответствующие изменения в законодательство.

Несмотря на существующие сложности, полагаем, что развитие цифровых технологий имеет огромный потенциал для повышения уровня гарантий защиты прав человека и гражданина. С ними связываются и резервы повышения эффективности деятельности института уполномоченных по правам человека^[211].

При поддержке Правительства Российской Федерации в 2021 году планируется приступить к созданию государственной информационной системы ГИС «УПЧ», которая позволит автоматизировать процессы сбора, обработки, хранения, анализа и мониторинга информации о состоянии защиты прав человека в Российской Федерации, даст возможность осуществить переход на новый уровень открытости и прозрачности работы института уполномоченных по правам человека[212].

 

 

Глава 3
ЗАЩИТА СОЦИАЛЬНЫХ,
ЭКОНОМИЧЕСКИХ И КУЛЬТУРНЫХ
ПРАВ И СВОБОД

 

 

3.1. Трудовые права

2020 год был ознаменован крупномасштабными изменениями в трудовых отношениях. Началом нового этапа комплексной работы по укреплению гарантий трудовых прав граждан стало внесение поправок в Конституцию Российской Федерации. Статья 75 Основного закона нашей страны была дополнена частью 5, закрепившей на конституционном уровне обязательства государства уважать труд граждан и обеспечивать защиту их прав. «Государством гарантируется минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации» — гласит данная норма. В конституционных нормах также нашли отражение полномочия государства по развитию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений (статья 751, пункт «е4» части 1 статьи 114).

В развитие новых конституционных положений на законодательном уровне предусмотрено изменение методики расчета прожиточного минимума, исходя из величины медианного среднедушевого дохода, а не величины потребительской корзины, как это осуществлялось ранее[213].

Параллельно с реализацией конституционных поправок продолжалось текущее реформирование трудового законодательства, лейтмотивами которого стали цифровизация и поддержка категорий трудящихся, нуждающихся в особой защите. В 2020 году начали формироваться меры по информационному обеспечению сведений о трудовой деятельности и трудовом стаже работника в электронном виде вместо бумажных трудовых книжек[214]. Инициирован эксперимент по возможности использования работодателями и работниками по их желанию документов, связанных с работой, в электронном виде, без дублирования на бумажном носителе[215]. Реализовано предложение Уполномоченного об обеспечении права работника на выплату среднего месячного заработка за второй месяц со дня увольнения или его части пропорционально периоду трудоустройства, приходящемуся на этот месяц[216]. Обновлена форма ходатайства иностранного гражданина о привлечении его в качестве высококвалифицированного специалиста[217], уточнены нормы о прохождении медосмотра работниками, подвергающимися воздействию электромагнитных полей[218].

В настоящее время в Федеральном Собрании Российской Федерации продолжается работа над рядом инициатив, имеющих высокую социальную значимость. В частности, в Государственную Думу внесены разработанные по инициативе Комитета Совета Федерации по социальной политике проекты федеральных законов об изменениях в ТК РФ, предусматривающих предоставление лицам, осуществляющим уход за инвалидами I группы, права на ежегодный дополнительный отпуск без сохранения заработной платы в удобное для них время продолжительностью до 14 календарных дней[219], а также предоставление дополнительных гарантий работникам, имеющим детей[220]. Учитывая значимость предлагаемых мер социальной поддержки, представляется целесообразным скорейшее принятие данных законопроектов.

Также заслуживают поддержки инициативы депутатов Государственной Думы о сокращении разницы в оплате труда педагогических работников и закреплении гарантированной части их оклада в размере не менее 70% от общей выплаты, о совершенствовании механизма оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения в цифровом формате. О разработке указанных законопроектов было сообщено на расширенном совещании на тему «Социальные гарантии и защита прав граждан», которое состоялось 21 января 2021 г. при участии Уполномоченного, сенаторов Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей органов исполнительной власти[221].

Масштабную трансформацию сферы трудовых прав привнесли пандемия COVID-19 и ограничительные меры по противодействию распространению коронавируса. Порождая новые вызовы, пандемия выступила катализатором и уже существующих проблемных факторов: процесса прекаризации на рынке труда, включая неформальную занятость, краткосрочные договоры и договоры с неполным рабочим временем, трансформацию классического трудового отношения в сторону нетипичной занятости, самозанятости и других форм, порою приводящих к занижению, задержке или невыплате заработной платы.

С апреля по декабрь 2020 года, по данным Росстата, уровень безработицы, рассчитанный в соответствии с критериями МОТ[222], увеличился с 4,7 до 5,9% и составил 4,4 млн человек[223]. Одновременно по данным Минтруда России к началу 2021 года число лиц, официально зарегистрированных в качестве безработных в нашей стране, достигло 2,6 млн человек (в январе 2020 года оно составляло всего 684,21 тыс.)[224].

В связи с этим следует положительно оценить такие меры поддержки, оказываемые с 2020 года безработным гражданам, как увеличение минимального и максимального пособия по безработице, выплаты безработным в размере 3 тыс. руб. на каждого несовершеннолетнего ребенка, увеличение периода выплат пособия по безработице[225].

Кроме того, по принципу «социального казначейства» пособия по безработице начисляются дистанционно через портал «Работа в России», без представления каких-либо справок[226], что крайне важно в условиях самоизоляции.

В целях минимизации отрицательных последствий вынужденной приостановки деятельности предприятий и организаций в период распространения новой коронавирусной инфекции государством предусмотрен широкий комплекс мер социальной поддержки граждан, включая введение временных пособий по нетрудоспособности в размере не ниже МРОТ[227]. Одновременно пандемия выступила мощным импульсом для совершенствования трудового законодательства: в декабре 2020 года подписан федеральный закон, регулирующий особенности дистанционной (удаленной) работы[228].

Вместе с тем сфера трудовых отношений на фоне пандемии коронавируса отличалась повышенной конфликтностью и социальной напряженностью, о чем свидетельствовали состоявшиеся в 2020 году протестные акции работников ряда организаций из-за невыплаты заработной платы в различных регионах России (в городах Москве и Санкт-Петербурге, Амурской, Брянской, Владимирской, Курганской, Новосибирской областях, Республиках Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия)[229].

Общественные настроения отражались и в обращениях к Уполномоченному. Всего в 2020 году к Уполномоченному поступило 1615 обращений по вопросам соблюдения и реализации трудовых прав, что на 6% больше, чем в 2019 году (1524) (в 2018 году — 1611; в 2017 году — 1291). Некоторый рост количества обращений обусловлен экстраординарной ситуацией, сложившейся в Российской Федерации в связи с пандемией коронавируса COVID-19. Только на горячую линию Уполномоченного поступило 189 таких обращений.

На горячую линию от гражданина В., работающего в Чаяндинском нефтегазоконденсатном месторождении (Якутия), поступил звонок об отсутствии средств гигиены, масок, антисептиков. В сообщении отмечалось, что трудовую деятельность приходится осуществлять в антисанитарных условиях, при которых на месторождении скопилось 5 тыс. вахтовиков, не имеющих возможности выехать домой. Меры были приняты незамедлительно. В адрес Председателя Правительства Российской Федерации М.В. Мишустина, Генерального прокурора Российской Федерации И.В. Краснова, Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе Ю.П. Трутнева, руководителя Роспотребнадзора А.Ю. Поповой были направлены обращения по оказанию содействия в разрешении сложившейся ситуации. С апреля 2020 г. на Чаяндинском месторождении начались прокурорские проверки, был произведен завоз средств гигиены. В мае 2020 г. начался масштабный вывоз рабочих-вахтовиков. Руководство Республики Саха (Якутия) при поддержке Минздрава России и Роспотребнадзора приняло меры по обеспечению карантина, все вывезенные граждане размещались в обсерваторы и обеспечивались всем необходимым. По медицинским показаниям с месторождения эвакуированы 5954 человека (№ КЛ-973 от 19.04.2020).

Количество коллективных обращений по сравнению с предыдущим годом осталось примерно на том же уровне — 95 (в 2019 году — 98, в 2018 году — 111, в 2017 году — 129). Большая их часть (58%) содержала жалобы на невыплату заработной платы. Также коллективно граждане обращались в связи с нарушениями охраны труда, условий труда и отдыха, незаконным увольнением в ходе организационно-штатных мероприятий, а также отказами работодателей в оформлении трудовых отношений.

Тематика и масштабы обращений представлены на рис. 41.

Как усматривается из диаграммы, увеличилось число жалоб, связанных с увольнением, поиском работы и оформлением трудовых отношений (на 30%). Рост числа обращений обусловлен в первую очередь сложной экономической обстановкой, вызванной неблагоприятной эпидемиологической обстановкой. Количество обращений, связанных с вопросами оплаты труда и охраны труда, напротив, изменилось в сторону уменьшения (соответственно на 26 и 25%).

Традиционно самую большую группу обращений составляют жалобы, связанные с вопросами увольнения, в которой также наблюдается рост на 4%. Заявители жаловались на незаконные, по их мнению, решения об увольнении, на понуждение к увольнению, выражали несогласие с вынесенными судом решениями по спорам об увольнении и др.

Житель Челябинской области А. обратился с жалобой на нарушение трудовых прав руководством ГБПОУ «ММК им. Надеждина» г. Магнитогорска при его увольнении с работы. В частности, была нарушена процедура увольнения, с задержкой произведен окончательный расчет. По итогам изучения данного дела было направлено обращение в прокуратуру Челябинской области и инициирована прокурорская проверка. В результате проверки установлены нарушения трудового законодательства. Директору образовательной организации внесено представление, которое удовлетворено, объявлено предостережение, должностное лицо привлечено к административной ответственности в виде штрафа. Выявленные нарушения работодателем устранены (№ А-134 от 12.02.2020).

Несмотря на снижение количества обращений по вопросам оплаты труда, их доля составляет четверть всех жалоб по трудовой тематике. Граждане чаще всего обращаются с жалобами на несвоевременную и неполную выплату заработной платы и процентов за просрочку ее выплаты (в том числе в случае увольнения при банкротстве предприятия) и иных причитающихся работнику выплат. Официальная статистика подтверждает многочисленность нарушений в данной сфере. По данным Росстата на 1 сентября 2020 г. суммарная задолженность по заработной плате в нашей стране составила 1834,7 млн руб., причем наибольшая сумма задолженности — порядка 842 млн руб. — образовалась в 2020 году (в 2019 году — 400,4 млн, в 2018 году и ранее — 592,3 млн)[230]. Во взаимодействии с органами прокуратуры Уполномоченный оказывала содействие работникам в устранении подобных нарушений и восстановлении их прав.

Житель Амурской области У. обратился с жалобой на невыплату заработной платы и выходного пособия руководством ООО «Строительная компания “Мост”». Дело было изучено, и на основании обращения У. в прокуратуру Амурской области был направлен запрос, в рамках которого установлено, что долги предприятия по заработной плате перед 43 работниками составили 3,337 млн руб. В итоге инициированная Уполномоченным прокурорская проверка закончилась тем, что в отношении руководителей ООО «Строительная компания “Мост”» возбуждено 2 уголовных дела и внесено представление, по результатам рассмотрения которого задолженность перед работниками погашена в полном объеме (№ У-237 от 19.11.2019).

Стабильно высоким остается количество обращений, связанных с нарушениями работодателями прав работников при оформлении трудовых отношений. Поступали жалобы на отказ в выдаче и неправильное оформление трудовых книжек; на отказ внесения исправлений в трудовые книжки и выдачи работнику копий соответствующих документов; просьбы о содействии в признании отношений трудовы­ми.

Работник ООО «Спецремстрой» З. пожаловался на то, что ему не выдали трудовую книжку при увольнении. В этой связи в защиту прав З. была инициирована проверка. Ее провела государственная инспекция труда в Са­марской области. В результате этого на виновное должностное лицо и на организацию наложены административные штрафы, работодателю внесено соответствующее предписание. В итоге трудовая книжка заявителю выдана (№ З-2 от 09.01.2019).

В связи с резким увеличением числа лиц, официально признанных безработными, в 3,6 раза увеличилось количество обращений по вопросам оказания помощи в поиске работы. Большинство из них содержали претензии к работе службы занятости и просьбы о помощи лишившимся работы. Граждане указывали на трудности в получении статуса безработного по причине отсутствия необходимых документов и сложности в их получении у работодателя из-за введенных ограничений, на отсутствие технической возможности пройти процедуру регистрации онлайн, на невозможность получения статуса безработного индивидуальными предпринимателями и постановки на учет в связи с отсутствием постоянной регистрации, на недопустимо низкий размер получаемых выплат.

На горячую линию обратилась жительница Самарской области Г. с жалобой на отказ в постановке ее на учет в качестве безработного. Дело в том, что Г. потеряла работу в период ограничительных мероприятий, которые были введены в связи с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19), и не могла встать на биржу труда. В целях содействия заявительнице в министерство труда, занятости и миграционной политики Самарской области было направлено обращение, по результатам рассмотрения которого она признана безработной и ей назначено пособие по безработице в максимальном размере (№ Г-829* от 20.06.2020).

В данной сфере, безусловно, заслуживают поддержки меры, принимаемые государством в целях укрепления гарантий лиц, лишившихся работы. Так, в Государственную Думу внесен законопроект, предусматривающий устранение коллизий для получения работниками, увольняемыми в связи с ликвидацией организации или сокращением численности штата, выплат среднего месячного заработка за период трудоустройства[231]. Представляется необходимым его скорейшее рассмотрение и принятие.

В условиях ограничительных мероприятий положительно также следует оценить введение возможности подачи заявлений в органы занятости населения в целях регистрации в качестве безработного в электронной форме[232].

С учетом развития в Российской Федерации информационных технологий, адаптации порядка регистрации граждан в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных, осуществления социальных выплат гражданам, признанным безработными в условиях пандемии, действие Временных правил регистрации граждан в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных и осуществления социальных выплат гражданам, признанным безработными (срок действия до 31 декабря 2021 г.), было бы целесообразно продлить.

Кроме того, надеемся, что улучшить ситуацию с трудоустройством в этот непростой период позволят намеченные Правительством Российской Федерации меры по расширению количества временных рабочих мест и реализации финансируемой из федерального бюджета программы по переобучению граждан, оставшихся без работы[233], а также по модернизации центров занятости[234], которые будут обеспечивать более эффективное участие в управлении рынками труда, помогать строить карьерные траектории для граждан.

Практически на одном уровне осталось количество обращений о нарушениях условий труда и отдыха, установленных трудовыми договорами и локальными актами организаций. Заявители указывали на случаи необеспечения работников необходимыми средствами защиты, привлечения к сверхурочным работам, отказы в предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска.

Гражданка Б. обратилась с жалобой на нарушение трудовых прав работников ООО «Тюменская Транспортная Компания». Она рассказала о том, что имели место нарушения режима вахтового метода работы, факты несвоевременной оплаты отпусков и неоплаты за работу с вредными условиями труда, имелись нарушения организации и проведения питания работников, а в трудовых договорах отсутствовали обязательные сведения об условиях труда на рабочем месте, о гарантиях и компенсациях. Кроме этого, не возмещались расходы на обязательный медицинский осмотр. С целью помочь Б. в прокуратуру Ханты-Мансийского автономного округа — Югры было направлено обращение о проведении прокурорской проверки. В результате исследования ситуации факты нарушений были подтверждены и юридическое лицо привлечено к административной ответственности. Выявленные нарушения работодателем устранены. Таким образом, восстановлены права не только заявительницы, но и права 14 других работников предприятия (№ Б-146 от 25.01.2019).

В большей части обращений данной группы заявители выражали несогласие с решениями работодателя об организации «удаленной» работы, требованиями работодателя под угрозой увольнения продолжать трудовую деятельность в нерабочие дни, отказами в предоставлении отпусков, понуждением уйти в отпуск.

В марте 2020 г. поступила жалоба от руководителя отдела расследований и репортажей АНО «TB-Новости» П. в защиту трудовых прав работников ЗАО «Плайтерра», расположенного в поселке Умет Зубово-Полянского района Республики Мордовия. В частности, заявители сообщали, что более 500 сотрудников предприятия по производству фанерованных панелей и фанеры под угрозой увольнения были вынуждены написать заявления о добровольном отказе от нерабочих дней, установленных Указом Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 г. № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней», для продолжения работы на производстве фанеры.

В целях защиты трудовых прав граждан Председателю Правительства Российской Федерации и первому заместителю Генерального прокурора Российской Федерации были направлены обращения. Как следовало из ответа Генпрокуратуры России, прокуратурой Зубово-Полянского района Республики Мордовия директору ЗАО «Плайтерра» внесено представление об устранении нарушений. Юридическое лицо и руководитель общества привлечены к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа. По результатам принятых мер предприятие приостановило работу с сохранением за всеми работниками заработной платы. Угроза их увольнения была снята, право на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия восстановлено (№ 4440 от 08.05.2020).

Чрезвычайно своевременны в этом контексте принятые в декабре 2020 года законодательные новеллы в части регулирования дистанционной (удаленной) работы и временного перевода работника на дистанционную (удаленную) работу по инициативе работодателя в исключительных случаях (статьи 3121–3129 ТК РФ)[235].

В 2021 году институт государственной правозащиты планирует проводить мониторинг применения данного закона с целью выявления рисков нарушения прав граждан.

26 января 2021 г. Государственной Думой в первом чтении принят законопроект № 1070354-7 «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части совершенствования механизмов предупреждения производственного травматизма и профессиональной заболеваемости», направленный на совершенствование механизмов стимулирования работодателя к улучшению условий труда, обеспечение приоритетного внедрения и развития системы предупреждения производственного травматизма и профессиональных заболеваний с целью сохранения жизни и здоровья работников на производстве. Принятие законопроекта позволит повысить уровень культуры безопасности, устранить причины и условия совершения правонарушений в сфере охраны труда, а также сократить количество таких нарушений.

В общей сложности в ходе работы по жалобам оказано содействие в восстановлении трудовых прав 6054 работникам по 74 обращениям. В результате принятых Уполномоченным мер погашена задолженность по заработной плате в сумме более 154 млн руб. работникам 11 организаций.

Среди таких организаций: ЗАО «Плайтерра» (868 человек — Республика Мордовия), ГБУЗ «Бугурусланская районная больница» (726 человек, Оренбургская область), АО «Промэкскавация» (400 человек, Республика Башкортостан), ОАО «Мельничный комбинат в Сокольниках» (233 человека, г. Москва), ООО «Современные транспортные системы» (100 человек, Республика Дагестан), ООО «СпецЭКОТранс» (80 человек, Белгородская область), ООО «Строительная компания “Мост”» (43 человека, Амурская область), ООО «Белгородгражданпроект-Плюс» (40 человек, Белгородская область), ООО «Биотехнологии» (36 человек, Республика Алтай), ООО «Завод профессионального оборудования» (28 человек, Орловская область), ЗАО «Котельнический мачтопропиточный завод» (14 человек, Кировская область).

По итогам проверок, проведенных по ходатайству Уполномоченного, в адрес хозяйствующих субъектов прокуратурой внесены 42 представления и 2 предостережения, Государственной инспекцией труда — 4 предписания, 30 должностных лиц и 12 юридических лиц понесли административную ответственность; в отношении 2 руководителей возбуждено уголовное преследование; 6 лиц привлечены работодателями к дисциплинарной ответственности.

Изучение поступающих обращений, надзорной и судебной практики позволяет выделить ряд проблем, связанных с реализацией трудовых прав граждан.

Условия пандемии обострили тему «теневой» оплаты труда. Здесь, помимо активизации просветительской работы, важно усилить административную ответственность за уклонение от оформления или ненадлежащее оформление трудового договора, а также за административные правонарушения, затрудняющие осуществление государственными инспекторами труда своих полномочий по защите трудовых прав граждан. Соответствующие предложения могут быть учтены в новом КоАП РФ[236].

Анализ ситуации показывает, что по-прежнему остается проблема незаконных увольнений и немотивированных отказов в трудоустройстве лиц пенсионного и предпенсионного возраста. Несмотря на усиление ответственности работодателей в случаях дискриминационного поведения в отношении указанных лиц[237], экспертное сообщество бьет тревогу: лица старшего поколения проигрывают в конкурентной борьбе за рабочие места, что приводит к увеличению числа отказов в трудоустройстве указанной категории граждан. Предусмотренные государством меры по повышению ответственности работодателей «пробуксовывают» в связи с трудностями в получении доказательств касательно фактов дискриминации работников по возрастному признаку. Например, в приказе о расторжении или прекращении трудового договора с работником пенсионного или предпенсионного возраста работодатель обычно указывает законные правовые основания. Представляется, что в целях решения проблемы должен быть разработан механизм поддержки работодателей по аналогии с существующим при организации труда инвалидов[238], который позволит обеспечить возможность труда граждан пенсионного и предпенсионного возраста (в частности, налоговые преференции). Положительно на решение ситуации может повлиять введение квотирования рабочих мест, создание программ переподготовки и трудоустройства граждан в тех секторах экономики, где наблюдается дефицит кадров.

В условиях распространения коронавирусной инфекции все большую остроту приобретает проблема безработицы с учетом существенного роста за 2020 год числа граждан, ищущих работу. Как указывалось ранее, в течение года в нашей стране существенный рост продемонстрировали и количество безработных, определяемых в соответствии с критериями МОТ (на 27%, а всего к началу 2021 года — 4,4 млн человек), и количество лиц, которые были официально зарегистрированы в качестве безработных в органах службы занятости (почти в 4 раза, к началу 2021 года — 2,6 млн человек)[239].

В целях преодоления последствий пандемии на рынке труда представляется необходимой выработка государством комплексных мер по содействию занятости. В декабре 2020 года эти вопросы стали предметом обсуждений на заседании Экспертного совета при Уполномоченном, участниками которого был высказан целый ряд рекомендаций.

Остается актуальным вопрос об устранении чрезмерных ограничений права на доступ к услугам органов службы занятости. Для постановки на учет в качестве безработного гражданин вправе обращаться в органы службы занятости лишь по месту жительства[240]. При этом, как показывает практика, с трудностями сталкиваются соискатели, не зарегистрированные по месту жительства в субъектах Российской Федерации, где они фактически проживают. Имеют место случаи, когда лица, осуществляющие поиск работы, вообще не имеют места жительства, что препятствует получению ими услуг в сфере занятости. Решению обозначенной проблемы может способствовать учреждение федерального реестра безработных граждан, что позволит лицам, не имеющим постоянного места жительства, вставать на учет в качестве безработного.

Еще одной проблемой, злободневность которой с каждым годом увеличивается, является пробел законодательства в части требований к деятельности юридических лиц, предоставляющих другим организациям работников в целях выполнения временных работ. Рост числа трудящихся, занятых на временных работах, становится сегодня тенденцией на российском рынке труда. Практически во всем мире такой труд считается наемным, и права работников подлежат защите со стороны государства. В Российской Федерации право предоставлять работников на временные работы принадлежит частным агентствам занятости и иным юридическим лицам. Главой 531 ТК РФ установлено, что трудовые права работника, направляемого на временные работы частным агентством занятости, гарантируются агентством. В этом случае работник не вступает в трудовые отношения непосредственно с работодателем.

Закон закрепляет, что осуществлять деятельность по предоставлению труда работников вправе также юридические лица, не являющиеся частными агентствами занятости[241]. Но деятельность юридических лиц в трудовой сфере подробно не регламентирована.

Необходимо отметить, что доля частных агентств занятости на российском трудовом рынке крайне мала, они в основном занимаются предоставлением труда работников нефтегазового сектора и подбором персонала для крупных компаний. Многие граждане направляются на временные работы различными компаниями по принципу «аутсорсинга», однако последние, согласно действующему законодательству, не несут обязанности по гарантии трудовых прав (оплаты труда, условий труда и т.д.) работников. При этом не предусматривается заключение трудовых договоров граждан непосредственно с работодателем. Такая ситуация нередко приводит к нарушению трудовых прав граждан и требует законодательного урегулирования. Здесь нужно также иметь в виду постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2020 г. № 25-П, согласно которому факт наличия у работодателя обязательств по гражданско-правовому договору как таковой не является основанием к заключению срочных трудовых договоров[242].

В настоящее время Минэкономразвития России совместно с Минтрудом России разрабатывается проект федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части регулирования труда работников, направляемых временно работодателем, не являющимся частным агентством занятости, к другим юридическим лицам по договору о предоставлении труда работников (персонала)». Законопроектом предусматриваются меры, направленные на защиту трудовых прав граждан, в том числе недопущение ухудшения условий труда, невозможность работодателя изменить вид работ, необходимость заключения двухстороннего трудового договора между работником — юридическим лицом (посредником) и непосредственно работодателем. Полагаем, что принятие такого законопроекта позволит ограничить «теневой трудовой рынок», безусловно будет способствовать развитию цивилизованных трудовых отношений в Российской Федерации и гарантировать гражданам защиту их трудовых прав.

Большим потенциалом в деятельности по защите трудовых прав граждан обладают профсоюзы. В этой связи заслуживают поддержки инициативы, направленные на совершенствование законодательства о деятельности профсоюзных организаций. В октябре 2020 года в Государственную Думу внесен законопроект, предусматривающий закрепление в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» особенностей деятельности профсоюзов, создаваемых сотрудниками учреждений уголовно-исполнительной системы[243], который позволит устранить коллизии нормативного регулирования и обеспечить единство правоприменительной практики в данной сфере. Представляется целесообразным его скорейшее принятие.

Вместе с тем приходится констатировать, что профсоюзы продолжают сталкиваться с трудностями при регистрации. Необоснованные отказы в регистрации российских профсоюзов ранее становились предметом рассмотрения МОТ, которая неоднократно подчеркивала, что ввиду принципа независимости профсоюза, особенности его структуры не могут служить препятствием для рассмотрения его документов регистрирующим органом[244]. Однако на практике отказы в регистрации профсоюзов в связи со структурными особенностями продолжают иметь место. Примеры таких отказов озвучивались, в частности, в ходе расширенного совещания в Совете Федерации на тему «Социальные гарантии и защита прав граждан» 21 января 2021 г.[245], по итогам мероприятия в адрес Уполномоченного поступило обращение в защиту прав работников и представителей профсоюзных организаций.

С учетом изложенного представляется целесообразным рекомендовать Минюсту России усилить контроль за исполнением его территориальными органами положений абзаца восьмого пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», содержащих запрет на отказ в регистрации профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций.

К уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации поступали обращения о допускаемых в ряде регионов нарушениях при производстве установленных законодательством Российской Федерации выплат врачам за работу с COVID-19 и о расширении перечня медицинских учреждений, оказывающих помощь гражданам, больным коронавирусом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2020 г. № 1762 определен порядок начисления выплат стимулирующего характера за фактически отработанное время[246]. Проблема заключается в том, что медицинским работникам не начисляется гарантированная сумма в размере 50 тыс. руб. единовременно, а выплачивается частями пропорционально отработанному времени контакта с больными коронавирусной инфекцией. Таким образом, медицинские работники получают выплату в качестве надбавки до момента исчерпания установленного размера выплаты. Недостаточная информированность в отношении порядка начисления стимулирующих выплат вызывает социальную напряженность.

В борьбу со сложной эпидемиологической обстановкой включены не только медицинские работники. В этой связи положительно следует оценить практику введения стимулирующих «коронавирусных» выплат не только работникам медицинских учреждений, но и иным работникам, так или иначе задействованным в работе по стабилизации эпидемиологической обстановки. Такие виды доплат производятся за счет региональных бюджетов.

Уполномоченный полагает возможным рекомендовать распространить установленный вид доплат на иных работников, оказывающих помощь в борьбе с коронавирусной инфекцией, в том числе на фармацевтов, работников ритуальных учреждений на федеральном уровне.

Более подробно практика и проблемы реализации трудовых прав граждан проанализированы в тематическом докладе «Соблюдение и защита трудовых прав граждан в Российской Федерации».

3.2. Право на жилище

Вопросы реализации права на жилище традиционно являются наиболее актуальными для значительной части граждан России. Это подтверждается результатами социологических исследований и обращениями граждан[247]. Пандемия COVID-19 только обострила эти проблемы, особенно те из них, которые связаны с выплатой кредитов, оплатой съемного жилья, проведением ремонта и др.

Государством в период пандемии и на посткарантинном этапе принимались значительные усилия по стабилизации и разрешению непростой жилищной ситуации. Были приняты решения, включающие в себя: предоставление ипотечным заемщикам повторных каникул в части ежемесячных платежей по кредитам[248]; субсидирование процентной ставки по жилищным (ипотечным) кредитам (займам)[249]; предоставление мер жилищной поддержки отдельным категориям граждан[250]; приостановление начисления и взыскания неустойки за просрочку или неполную оплату жилья, коммунальных услуг и взносов на капитальный ремонт; введение запрета на отключение коммунальных услуг[251]. Получатели субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг были наделены правом на ее автоматическое продление[252]. Были реализованы и другие меры^[253].

Оперативно принятые меры позволили не допустить роста социального напряжения в сфере жилищных правоотношений. Более того, несмотря на сложную экономическую ситуацию, количество поступивших обращений даже несколько снизилось. В 2020 году их поступило к Уполномоченному 4202 (в 2019 году — 4492, в 2018 году — 5327), из которых 327 — коллективные (в 2019 году — 346; в 2018 году — 386).

Тематика и динамика обращений показана на рис. 45.

Коллективные жалобы касались главным образом вопросов расселения аварийного жилищного фонда, защиты прав участников долевого строительства жилья, застройки городских и сельских территорий, проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Более 200 обращений по жилищным вопросам поступило на горячую линию, организованную в период действия ограничительных мер.

Примерно каждое пятое-шестое обращение касалось вопросов предоставления жилых помещений льготным категориям граждан. Граждане из числа инвалидов, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, многодетных семей жалуются на невозможность реализации права на улучшения жилищных условий из-за несовершенства жилищного законодательства, отсутствие достаточного объема финансирования мероприятий по обеспечению их жильем и несвоевременное выполнение государством своих жилищных обязательств. Распределение этих обращений по категориям заявителей показано на рис. 46.

В связи с жалобой жительницы Чеченской Республики А. на бездействие органов исполнительной власти по обеспечению жильем ее сына — инвалида с детства Уполномоченный направила обращение в прокуратуру Чеченской Республики и в республиканское министерство труда, занятости и социального развития. По результатам проверки были выявлены нарушения порядка предоставления жилищной поддержки инвалидам. Во исправление ситуации приняты меры для их устранения, и 6 июля 2020 г. сыну заявительницы выплачена субсидия на улучшение жилищных условий (№А-1348 от 25.11.2019, А-549 от 02.06.2020).

Значительное количество жалоб (примерно шестая часть) касается вопросов платы за жилье и коммунальные услуги, при этом наблюдается уменьшение их числа по сравнению с прошлым годом. Граждане выражают недовольство высокими тарифами на жилищно-коммунальные услуги и их неудовлетворительным качеством, механизмом взимания платы за обращение с твердыми коммунальными отходами, отмечают трудности при получении мер социальной поддержки на оплату жилищно-коммунальных услуг.

По результатам рассмотрения обращения многодетной семьи Ш. из Пермского края, которая сообщила, что они имеют большую задолженность по оплате жилищно-коммунальных услуг, Уполномоченным направлено ходатайство в министерство социального развития Пермского края. В итоге многодетной семье Ш. были предоставлены единовременная социальная выплата на погашение имеющейся задолженности по оплате ЖКХ и рассрочка оставшейся части долга, а также снижена сумма взыскания (№ Ш-468 от 05.06.2020).

Весомой помощью для граждан в условиях ограничительных мер, связанных с пандемией, стало беззаявительное продление на полгода возможности получения субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг в период с 1 апреля 2020 г. по 1 апреля 2021 г.[254] Но законодательством определено, что субсидия предоставляется при условии отсутствия у заявителя задолженности по оплате жилищных и коммунальных услуг либо заключения соглашения о рассрочке выплаты долга. Данное требование, по нашему мнению, не учитывает то обстоятельство, что субсидиями в основном пользуются люди с невысокими доходами: многодетные семьи, матери-одиночки, пенсионеры, инвалиды.

Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что наличие у гражданина, имеющего право на получение мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, задолженности по этим платежам само по себе не может служить безусловным основанием для отказа гражданину в предоставлении таких мер социальной поддержки и подчеркивал необходимость изучения причин образования такой задолженности[255].

К сожалению, следует отметить, что многие граждане, оказавшиеся в трудной ситуации, в силу неосведомленности не пользуются правом на заключение соглашения о погашении задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг. Хотя такое соглашение дает возможность продолжать получать меры социальной поддержки.

21 января 2021 г. Уполномоченный приняла участие в совместном совещании с Комитетом Совета Федерации по социальной политике на тему «Социальные гарантии и защита граждан в рамках реализации поправок, внесенных в Конституцию Российской Федерации»[256]. При обсуждении важных и значимых вопросов социальной защиты граждан участники совещания негативно оценили перенос с 1 января 2021 г. на 1 июля 2021 г. срока вступления в силу нормы, направленной на улучшение положения граждан в сфере ЖКХ, согласно которой субсидии, компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг не предоставляются гражданам при наличии у них подтвержденной вступившим в законную силу судебным актом непогашенной задолженности по оплате жилых помещений и коммунальных услуг[257].

Полагаем также, что важным шагом в обеспечении права на справедливую плату за коммунальные услуги было бы внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» в части перерасчета платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО при временном отсутствии потребителя в жилом помещении в случае принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения об осуществлении потребителями оплаты коммунальной услуги по обращению с ТКО исходя из общей площади жилого помещения[258]. Уполномоченный неоднократно поднимала данный вопрос в своих ежегодных докладах и рекомендует ускорить принятие соответствующего документа.

В 2020 году наблюдалось некоторое уменьшение количества жалоб по вопросам жилищного учета и предоставления жилья по договору социального найма по сравнению с прошлым годом. Доля обращений данной группы составляет седьмую часть от всех обращений. Заявители жалуются на то, что они десятилетиями ожидают получения положенного им социального жилья, на непрозрачность движения очереди, волокиту при постановке на жилищный учет и необоснованное снятие с учета, отказ в предоставлении жилья вне очереди при наличии к этому законных оснований.

Как видно из диаграммы, сократилось количество жалоб по вопросам, связанным с предоставлением мер государственной жилищной поддержки (1/8 часть). Заявители из числа пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС, граждан с территории Байконура, жителей Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, вынужденных переселенцев, членов молодых семей, ветеранов боевых действий сообщают о трудностях при получении социальных выплат на улучшение жилищных условий.

Житель Воронежской области М., ставший инвалидом вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, обратился с жалобой на нарушение его права на жилище, поскольку, несмотря на положительное решение Нововоронежского городского суда и решение ЕСПЧ в его пользу, администрация городского округа — города Нововоронеж отказывала ему в предоставлении квартиры. В связи с ущемлением прав М. Уполномоченный направила обращения в Минюст России, Минстрой России, ФССП России, уполномоченному по правам человека в Воронежской области Т.Д. Зражевской, в администрацию города Нововоронеж. В результате этого в 2020 г. М. наконец предоставлена квартира (№ М-616 от 12.04.2019, М-1614 от 21.10.2020).

Практически неизменным осталось число жалоб по вопросам, связанным с расселением из аварийного жилищного фонда, содержанием многоквартирных жилых домов (1/9 часть). Граждане жалуются на отказ во включении домов, находящихся в технически неудовлетворительном состоянии, в адресные программы переселения, установление неоправданно длительных сроков расселения аварийного жилья, выражают несогласие с размером выкупной стоимости, высказывают недовольство месторасположением предлагаемых для переселения квартир и их планировочными характеристиками.

Жительница г. Архангельска Б. обратилась с жалобой на неудовлетворительное техническое состояние многоквартирного дома и просила оказать содействие в переселении граждан из аварийного жилья. По инициативе Уполномоченного по данной жалобе органами прокуратуры г. Архангельска была проведена проверка, по результатам которой установлено, что распорядительный акт о признании жилого дома аварийным и подлежащим сносу принят с нарушениями законодательства — сроки отселения граждан из аварийного дома не были определены, что явилось основанием для внесения протеста на распоряжение заместителя главы администрации, а также обращения в суд в интересах Б. Протест был рассмотрен и удовлетворен, в распорядительный акт внесены изменения, установлены сроки отселения жильцов из аварийного дома. Решением Октябрьского районного суда г. Архангельска удовлетворен иск прокуратуры г. Архангельска, поданный по ходатайству Уполномоченного, о возложении на администрацию муниципального образования «Город Архангельск» обязанности предоставить семье Б. жилое помещение (№ Б-671 от 08.05.2018; вх. № 6145 от 18.06.2020).

Предметом жалоб граждан также являлись ситуации, связанные с неисполнением организациями, осуществляющими функции по управлению многоквартирными домами, обязательств по их содержанию и эксплуатации, что приводит к обветшанию жилищного фонда, его аварийному состоянию, непригодности для проживания отдельных жилых помещений.

Характер обращений в рамках данной тематики свидетельствуют об актуальности вопросов, связанных с проведением капитального ремонта многоквартирных жилых домов и взиманием платы за такой ремонт.

Сегодня в региональные программы капитального ремонта включены 723 542 многоквартирных дома. За шесть лет функционирования региональных систем капитального ремонта отремонтировано 198 тыс. многоквартирных домов общей площадью 659 млн кв. м, в которых проживает 24 млн человек. Однако, по оценкам Счетной палаты, реализация в 2014–2018 гг. региональных программ капитального ремонта не привела к общему улучшению состояния жилищного фонда Российской Федерации[259].

Как упоминалось выше, жизнь в условиях ограничительных мер, к сожалению, отчасти усугубила проблемы бытового характера. Граждане чаще стали вступать в споры за имущество с гражданами и с юридическими лицами, выражать несогласие с судебными решениями, принятыми по таким спорам, что сказалось на увеличении количества жалоб по вопросам защиты права собственности по сравнению с прошлым годом (примерно каждое 11-е обращение).

Предметом особого внимания Уполномоченного являлись жалобы на принуждение к выселению. В обращениях граждане сообщали, что подлежат выселению на основании судебных актов, а также о незаконных действиях по выселению по другим основаниям. По каждому из них проводилась проверка и принимались меры для разрешения ситуации, чтобы в столь сложное время человек не остался без жилья.

Общежитие ФГУГП «Гидрогеологическая экспедиция 16 района» (далее — Предприятие) было признанно банкротом. Жителям это грозило повышением оплаты за найм жилых помещений, отключением отопления и выселением. В этой связи люди попытались добиться передачи здания общежития в муниципальную собственность, но получили отказ. Считая свои права нарушенными, они написали жалобу Уполномоченному. Со своей стороны, омбудсмен направила обращения в Домодедовскую городскую прокуратуру и управление Росимущества по Московской области, организовала взаимодействие с МУП «Теплосеть». Кроме этого, в судебное заседание Арбитражного суда о рассмотрении дела об исключении общежития из конкурсной массы Предприятия был направлен представитель Уполномоченного. В результате проведенной комплексной работы подача тепла в здание была восстановлена, выселение граждан прекращено. Определением Арбитражного суда Московской области от 4 марта 2020 г. здание общежития признано социально значимым объектом и исключено из конкурсной массы Предприятия. Управлением Росимущества по Московской области организована передача общежития в муниципальную собственность (№ КЛ-1348 от 25.11.2020).

Для дополнительной защиты граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, Уполномоченный выступила с предложением о введении моратория на изъятие единственного жилья у должников, имеющих несовершеннолетних детей, на период пандемии и в посткарантинный период^[260]. В качестве форс-мажора предлагается рассматривать падение доходов граждан в период пандемии, в том числе при рассмотрении вопроса о реструктуризации кредитов.

Отчасти реализовать данное предложение позволят рекомендации Банка России, адресованные кредитным и микрофинансовым организациям, о приостановлении до 31 марта 2021 г. включительно обращения взыскания на находящееся в залоге жилье и принудительного выселения должников, которые могут подтвердить падение доходов или факт болезни[261].

Продолжали поступать жалобы от граждан, чьи денежные средства были привлечены на строительство жилья и чьи права нарушены. И хотя ежегодно наблюдается устойчивое сокращение числа жалоб от обманутых дольщиков (каждое 18-е обращение), стоящие за ними проблемы пока сохраняют свою актуальность. Граждане недовольны нарушением сроков завершения строительства объектов, установленных «дорожными картами»; отказом руководства отдельных регионов от включения отдельных недостроев в Реестр проблемных объектов; наличием трудностей с получением мер поддержки, предусмотренных для пострадавших пайщиков жилищно-строительных кооперативов.

Благодаря поддержке компетентных государственных органов удалось оказать содействие в защите жилищных прав 31 378 граждан по 116 жалобам (103 индивидуальным и 13 коллективным), в том числе по 2 жалобам — неопределенному кругу лиц. Жилые помещения получили 83 гражданина; 8 гражданам оказано содействие в постановке на жилищный учет; устранены нарушения, допущенные в отношении 57 граждан из числа детей-сирот, инвалидов, членов многодетных семей, что позволило создать им условия для реализации жилищных прав; 21 жилой дом признан аварийным и подлежащим расселению; приняты меры по проведению шумозащитных мероприятий для создания благоприятных условий проживания в жилых помещениях 1 жилого дома, устранены нарушения, допущенные при предоставлении ритуальных услуг в непосредственной близости от жилого дома.

В ряде случаев проведение проверочных мероприятий по индивидуальным жалобам заявителей позволило выявить нарушения, допущенные в отношении и других граждан, которые самостоятельно не обращались к Уполномоченному, но чьи права нарушены. Так, благодаря содействию Уполномоченного удалось устранить нарушения, допущенные в отношении 764 человек, проживающих в многоквартирных домах Минобороны России в городе Москве.

Граждане обратились с жалобой на повышение оплаты коммунальных услуг и найм жилых помещений в связи с изменением правового статуса жилого дома на гостиницу. По инициативе Уполномоченного Московской городской военной прокуратурой проведена проверка, в ходе которой нарушения подтвердились, в адрес Минобороны России внесено представление об их устранении. В результате принятых мер в 2020 г. размер платы приведен в соответствие с требованиями законодательства, права граждан восстановлены (№ КЛ-3825 от 07.11.2019).

При тесном взаимодействии с органами прокуратуры оказано содействие в возобновлении электроснабжения 1 населенного пункта, которое было прекращено из-за неурегулированных правоотношений между поставщиком услуг и ресурсоснабжающей организацией, накопленных долгов. Права жителей поселка, в котором проживает 3814 человек, восстановлены.

Вопросы совершенствования жилищного законодательства в части повышения качества и доступности жилья обсуждались 20 июля 2020 г. на заседании Совета по вопросам жилищного строительства и содействия развитию жилищно-коммунального комплекса при Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации по теме «Совершенствование государственной жилищной политики», а также участниками круглого стола на тему: «Роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в формировании и реализации жилищной политики, ее формы и методы», состоявшегося 25 сентября 2020 г. в Общественной палате Российской Федерации.

Выработанные участниками указанных мероприятий рекомендации и предложения по расширению и совершенствованию конкретных форм и методов, обеспечивающих доступность жилья для всех категорий граждан, направлены органам государственной власти.

В целях защиты прав граждан Уполномоченный продолжает активное взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти по разрешению этой крайне болезненной для граждан проблемы.

По инициативе Уполномоченного впервые с 2013 года возобновлена программа переселения российских граждан, проживающих и работающих на территории космического комплекса «Байконур», в Российскую Федерацию.

В рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2018 г. № 219 «О предоставлении социальной выплаты отдельным категориям граждан Российской Федерации, подлежащих переселению с территории комплекса “Байконур”, для приобретения жилых помещений на территории Российской Федерации»[262] 1238 наших соотечественников уже получили долгожданную социальную выплату и смогли улучшить жилищные условия на Родине.

Вместе с тем на территории Байконура остаются граждане, которые не относятся к категориям, определенным Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2018 г. № 219, и которые не могут претендовать на переселение за счет средств федерального бюджета. Среди них сотрудники узкоспециализированных российских организаций ракетно-космической промышленности и предприятий сферы социально-бытового обслуживания города Байконура — работники школ, детских садов, врачи. Все они имеют многолетний трудовой стаж и в установленном порядке признаны администрацией города Байконура нуждающимися в переселении и обеспечении жильем на территории Российской Федерации.

В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о подготовке соответствующих изменений в Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2018 г. № 219, предусматривающих расширение перечня категорий граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с территории комплекса Байконур.

Имеет место проблема несовершенства правового регулирования вопросов постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях граждан, имеющих статус вынужденных переселенцев. Она заключается в том, что действующее законодательство, определяя основания и порядок обеспечения жилыми помещениями вынужденных переселенцев, не содержит указания на необходимость учитывать их имущественное положение при постановке на жилищный учет[263]. По этой причине в ряде субъектов Российской Федерации данной категории граждан отказывают в постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, мотивируя такое решение необходимостью соблюдения требований жилищного законодательства о подтверждении тяжелого материального положения граждан. Возникающие споры разрешаются в судебном порядке, и в подавляющем большинстве случаев исковые требования удовлетворяются.

На протяжении трех лет Уполномоченный принимает участие в защите прав многодетной семьи Б., которая имеет статус вынужденных переселенцев. В 2017 г. семья обратилась к Уполномоченному с жалобой на отказ департамента городского имущества г. Москвы в признании их малоимущими в целях постановки на жилищный учет на получение жилищного сертификата и предъявления к ним избыточных требований о необходимости подтверждения 10-летнего срока проживания в г. Москве. Уполномоченным в этой связи было направлено обращение в прокуратуру г. Москвы с просьбой провести проверку. В ходе проверки допущенные нарушения нашли свое подтверждение, прокуратура г. Москвы обратилась в суд в интересах семьи Б. Решением Пресненского районного суда г. Москвы в удовлетворении требований было отказано. Однако Московский городской суд отменил это решение и удовлетворил иск, признав действия Департамента незаконными. Семья Б. получила социальную выплату, на которую приобрела долгожданное жилье (№ ПР-Б-23 от 06.03.2017, Б-2031 от 24.12.2019, кБ-1763 от 18.12.2020).

Уполномоченный обратилась в Минстрой России с предложением о совершенствовании действующего порядка постановки на жилищный учет указанной категории граждан. Согласившись с наличием обозначенной проблемы, Минстрой России в свою очередь направлен обращение в Правительство Российской Федерации с просьбой согласовать подготовку соответствующих изменений. В этой связи представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о подготовке изменений в Закон «О вынужденных переселенцах».

Уполномоченный неоднократно обращала внимание на проблему, касающуюся необходимости компенсации поднайма жилых помещений бывшим сотрудникам правоохранительных органов. Вопрос затрагивает права сотен семей уволенных со службы сотрудников правоохранительных органов, которых выселяют по решениям судов из занимаемых служебных жилых помещений без предоставления другого жилья, несмотря на то что они состоят в очереди на получение единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения. К сожалению, действующее жилищное законодательство не содержит запрета на выселение из служебного жилья сотрудников правоохранительных органов после их увольнения со службы до решения жилищного вопроса.

В целях разрешения сложившейся проблемы 26 июня 2020 г. Уполномоченный обратилась к Президенту Российской Федерации с предложением установить бывшим сотрудникам правоохранительных органов денежную компенсацию за наем жилых помещений по аналогии с Минобороны России, где такая выплата осуществляется уволенным военнослужащим[264]. Предложение концептуально поддержано. Правительством Российской Федерации 12 августа 2020 г. даны поручения заинтересованным федеральным органам исполнительной власти о проработке вопроса по установлению денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений уволенным сотрудникам правоохранительных органов (№ ЮБ-П4-9166 от 12.08.2020).

Отчасти решить данную проблему призван разработанный в настоящее время МВД России проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации” и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым предусматривается запрет на выселение из служебных жилых помещений без предоставления иного жилья сотрудников органов внутренних дел, уволенных со службы, имеющих стаж службы в органах внутренних дел не менее 25 лет в календарном исчислении. Законопроект уже прошел межведомственное согласование и направлен в Минюст России на правовую и антикоррупционную экспертизы, в связи с чем Уполномоченный надеется на скорейшее его внесение в Государственную Думу[265].

Начиная с 2016 года в ежегодных докладах Уполномоченного отражается системная проблема жилищного обеспечения сотрудников правоохранительных органов, которая не находит своего разрешения из-за отсутствия необходимого объема бюджетных средств на указанные цели. В результате сотрудники ждут решения своего жилищного вопроса многие годы.

По данным МВД России, на полное обеспечение всех нуждающихся сотрудников и пенсионеров МВД России жильем по состоянию на декабрь 2020 г. необходимо порядка 500 млрд руб., тогда как ежегодно на эти цели выделяется не более 4,7 млрд руб.[266]

В этой связи заслуживает поддержки инициатива Председателя Совета Федерации В.И. Матвиенко распространить программу военной ипотеки на сотрудников МВД России и Росгвардии. Положительное решение данного вопроса позволит улучшить жилищные условия сотрудников правоохранительных органов и будет способствовать устранению одной из самых распространенных причин текучести кадров в этих органах.

В предыдущих докладах Уполномоченным высказан ряд других предложений по наиболее полному обеспечению жилищных прав граждан, которые не потеряли своей актуальности: о формировании в субъектах Российской Федерации достаточного объема маневренного жилищного фонда (2016 год); о создании дополнительных стимулов для развития арендного жилищного фонда социального использования в целях формировании арендного жилищного фонда социального использования (2018, 2019 годы); о принятии комплекса мер по стимулированию строительства арендного жилищного фонда социального использования для граждан с невысоким уровнем дохода (2018, 2019 годы); о предоставлении дополнительных гарантий молодым семьям при реализации права на жилище, в том числе путем повышения возраста участников программы «Обеспечение жильем молодых семей» государственной программы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и жилищно-коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (2019 год); о внесении изменений в Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в части снижения до 12 лет возраста детей, включаемых в региональный список детей-сирот и лиц из их числа, а также возложения на субъекты Российской Федерации обязанности по обеспечению данной категории граждан временным жильем до предоставления основного либо компенсации им расходов за наем жилья (2018, 2019 годы); об увеличении бюджетного финансирования мероприятий на обеспечение жильем ветеранов боевых действий, вставших на жилищный учет до 1 января 2005 г. (2019 год). В этой связи Уполномоченный выражает надежду на скорейшее принятие мер со стороны органов государственной власти по их реализации.

3.3. Право на социальное обеспечение

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации гласит: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом». Это важнейшее конституционное требование получило дальнейшее развитие в изменениях, внесенных в основной закон страны в июле 2020 года.

Вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, определены в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации). Проведение же в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области социального обеспечения возложено на Правительство Российской Федерации (статья 114 Конституции Российской Федерации).

В новой редакции статьи 75 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что система пенсионного обеспечения граждан строится на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений. Закреплено также положение о том, что индексация пенсий должна осуществляться не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом, о чем ранее мы публично высказывались[267]. В настоящее время заложены механизмы индексации пенсии неработающим пенсионерам[268]. Расширение круга лиц, которым будут регулярно индексироваться пенсии, — приоритетная задача на ближайшую перспективу.

В 2020 году был принят ряд дополнительных мер в сфере социального обеспечения граждан, обусловленных условиями пандемии: существенно упрощен порядок обращения граждан, потерявших работу, в органы службы занятости; введена новая система расчета прожиточного минимума, исходя из «медианного среднедушевого дохода», и новая величина МРОТ в сумме 12 792 руб. в месяц с 1 января 2021 г.[269], установлено автоматическое продление инвалидности на период пандемии, а также временный заочный порядок освидетельствования лиц, проходящих медико-социальную экспертизу (далее — МСЭ)[270]; инвалидам предоставлено право получить необходимые технические средства реабилитации (далее — ТСР) не только по месту жительства, но и по месту пребывания[271]; в двух субъектах Российской Федерации — республиках Мордовия и Северная Осетия — Алания — запущен эксперимент по предоставлению ТСР проактивно — без подачи заявления в Фонд социального страхования Российской Федерации[272]; расширен перечень социальных услуг для людей с инвалидностью и пожилых, нуждающихся в постоянном уходе[273]; право на проведение ежегодной индексации пенсий распространено на опекунов и попечителей несовершеннолетних[274]; утвержден план мероприятий по повышению уровня занятости инвалидов на 2021–2024 годы[275]; реализуются и другие меры.

Дополнительная натуральная поддержка была оказана гражданам, имеющим право на получение социального обслуживания на дому, социальные услуги предоставлялись в виде набора продуктов питания и непродовольственных товаров первой необходимости; организации бесплатного выезда на дом работника многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг [276].

В связи с 75-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов более 1 млн ветеранов, бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, вдов (вдовцов) военнослужащих, погибших в период войны с Финляндией, Великой Отечественной войны, войны с Японией, вдов (вдовцов) умерших инвалидов Великой Отечественной войны и участников Великой Отечественной войны, проживающих на территории Российской Федерации, в Латвийской Республике, Литовской Республике и Эстонской Республике, получили специальные выплаты: по 75 тыс. руб. — 537 057 человек, по 50 тыс. — 611 384 человека[277].

Кроме того, изменения, внесенные в федеральное законодательство[278], позволили гражданам, награжденным знаком «Жителю осажденного Севастополя», установить статус ветерана Великой Отечественной войны с учетом их заслуг по защите Отечества, повысить уровень их социальной защиты и тем самым восстановить историческую справедливость. Ранее вопрос о необходимости урегулирования на уровне федерального законодательства предоставления соответствующих мер социальной поддержки лицам, награжденным знаком «Жителю осажденного Севастополя», улучшения их пенсионного обеспечения был предметом обращения Уполномоченного к председателю Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов Я.Е. Нилову.

Важнейшей новеллой 2020 года стал постепенный переход начисления страховых и социальных выплат в проактивный формат — автоматически, без заявления[279].

Продолжилось также развитие практики социальных контрактов, нацеленных на поддержку малоимущих семей: по информации Минтруда России в 2020 году 23 пилотных региона получили федеральные субсидии на эти цели, заключено свыше 104 тыс. социальных контрактов[280].

Необходимо отметить, что принимаемые государством меры по социальной защите населения позволяют снимать социальную напряженность. Это сказывается и на количестве жалоб граждан в данной сфере общественных отношений. В 2020 году по вопросам социального обеспечения поступило 2178 обращений, что на четверть меньше, чем в 2019 году. Из них 184 обращения пришли на специально созданную горячую линию Уполномоченного и в основном касались предоставления социальных услуг на дому, а также оказания материальной либо иной возможной помощи в связи с возникшей трудной жизненной ситуацией.

Вместе с тем в качестве негативной тенденции следует отметить двукратный рост (на 51%) числа коллективных жалоб (в 2020 году — 101, в 2019 году — 49, в 2018 году — 21), касающихся предоставления мер социальной поддержки (льгот), организации услуг в сфере социального обслуживания, в том числе в условиях стационара; обеспечения ТСР инвалидов; проведения МСЭ. Тематика и динамика обращений представлена на рис. 47.

Две трети обращений в рассматриваемой сфере поступило по вопросам защиты прав граждан на пенсионное обеспечение. В 2020 году их количество по сравнению с 2019 годом уменьшилось. Главным образом за счет сокращения обращений по перерасчету пенсии (на 43%). Подобная динамика может быть связана со снижением недостатков в работе территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации при определении ими изменения размера пенсии в связи с наличием у пенсионера дополнительного заработка либо другими обстоятельствами. Вместе с тем нарушения прав пенсионеров сохраняются. Тематика показана на рис. 48.

Житель г. Москвы Л. обратился с жалобой на необоснованный, по его мнению, отказ пенсионного органа по месту жительства включить в страховой стаж периоды ухода за матерью. ГУ «Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по г. Москве и Московской области», территориальным Управлением ПФР по обращению Уполномоченного была проведена повторная проверка материалов архивного пенсионного дела Л., в результате которой было установлено, что ранее принятое решение об отказе в установлении периодов ухода является ошибочным, и 31 марта 2020 г. решением главного управления ПФР № 2 по г. Москве и Московской области периоды ухода гражданина за своей матерью включены в страховой стаж, на лицевой счет заявителя перечислены соответствующие страховые взносы (№ Л-140 от 20.02.2020).

Вместе с тем произошел рост обращений граждан (на 48,3%) по вопросам, связанным с отказом в назначении пенсии, в том числе в установлении гражданам страховой пенсии по старости в связи с недостаточностью величины индивидуального пенсионного коэффициента (ИПК). В рамках проводимого реформирования системы пенсионного обеспечения растет продолжительность необходимого для получения такой пенсии страхового стажа (с 6 лет в 2015 году до 15 лет в 2024 году). Увеличивается и возраст выхода на пенсию: к 2028 году для мужчин и женщин он постепенно повышается соответственно до 65 и 60 лет. Кроме того, действует дополнительное условие для назначения пенсии — наличие ИПК, минимальное значение которого ежегодно увеличивается (в 2019 году минимальный ИПК, необходимый для получения пенсии, составил 16,2; в 2020 году — 18,6; в 2021 году — 21)[281].

Размер ИПК зависит в основном от объема перечисленных страховых взносов в систему обязательного пенсионного страхования. Однако, как показывает анализ поступающих жалоб, в ряде случаев из-за нарушений, допускаемых участниками трудовых отношений, размер ИПК оказывается недостаточным для реализации права на получение страховой пенсии по старости.

В качестве позитивной тенденции следует также отметить сокращение (на 17%) в 2020 году по сравнению с 2019 годом количества жалоб на низкий размер пенсии. Данное обстоятельство связано с тем, что с 2019 года изменился механизм исчисления социальной доплаты и индексации пенсий, что позволило пенсионерам почувствовать изменения размера пенсии в сторону хоть и незначительного, но увеличения. Этой тенденции способствовал также предусмотренный законодательством ежегодный рост фиксированной выплаты к пенсии (в 2019 году она составляла 5334,19 руб., в 2020 году — 5686,25 руб., в 2021 году планируется ее увеличение до 6044,48 руб.)[282]. Несмотря на то что одной из главных целей пенсионной реформы было повышение размеров пенсий, актуальным для работающих пенсионеров по-прежнему остается вопрос о ее ежегодной индексации.

На фоне принятых в 2020 году системных мер государственной поддержки инвалидов отмечается уменьшение (на 30%) количества жалоб, затрагивающих вопросы социального обеспечения инвалидов, по сравнению с 2019 годом. В основном сократились жалобы на решения учреждений МСЭ об отказе в установлении инвалидности, что и неудивительно, ибо продление инвалидности в период пандемии осуществлялось автоматически[283]. Кроме того, по решению Пенсионного фонда Российской Федерации ежемесячные выплаты инвалидам назначались без заявлений в проактивном режиме[284].

Однако жалобы, хотя и в меньшем объеме, поступали, и их обоснованность в отдельных случаях подтверждалась.

Жительница ХМАО — Югра инвалид III группы Т. обратилась по вопросу отказа регионального учреждения МСЭ в установлении ей II группы инвалидности и обеспечении ее необходимыми техническими средствами реабилитации, несмотря на тяжелое состояние здоровья. В целях оказания помощи Т. Уполномоченным направлено обращение в адрес Федерального бюро МСЭ. В результате рассмотрения этого обращения, учитывая неблагоприятный клинический и реабилитационный прогноз, а также неустранимые нарушения функций организма, Т. была установлена II группа инвалидности бессрочно. Это позволило увеличить размер ее пенсии, предоставить в большем объеме меры социальной поддержки и обеспечить дополнительными средствами реабилитации (№ Т-246 от 27.05.2020).

Из года в год поступают жалобы от инвалидов из разных субъектов Российской Федерации на длительные сроки предоставления технических средств реабилитации, их ненадлежащее качество, волокиту с получением денежной компенсации за самостоятельно приобретенные ими ТСР, ее низкого размера. Во взаимодействии с государственными органами и в рамках действующего Соглашения с Фондом социального страхования Российской Федерации по данным обращениям удается восстанавливать права граждан.

Инвалид I группы Н., проживающий в Московской области, обратился с просьбой об оказании содействия в решении вопроса обеспечения его техническими средствами реабилитации — креслом-коляской, а также противопролежневым матрацем, подгузниками, предусмотренными его ИПРА[285] инвалида. По результатам обращения Уполномоченного в Московское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации был решен вопрос обеспечения Н. указанными техническими средствами реабилитации. (вх. № Н-136 от 24.03.2020).

Жалобы, связанные с предоставлением льгот различным категориям граждан, поступали по вопросам: присвоения звания «Ветеран труда»; установления статуса «Дети войны»; предоставления бесплатного проезда, в том числе пенсионерам (блокировка социальных карт); низкого размера ежемесячной компенсационной выплаты неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим ухода за соответствующими категориями нетрудоспособных граждан; оказания материальной помощи в связи с трудной жизненной ситуацией.

Житель Рязанской области С. обратился в интересах супруги, матери двоих детей, инвалида II группы с детства П. с просьбой о содействии в предоставлении льгот и оказании помощи. После обращения Уполномоченного в министерство труда и социальной защиты населения Рязанской области с П. связались сотрудники социальной защиты, ей был разъяснен порядок получения льгот, положенных ей как лицу, относящемуся к льготной категории граждан (в январе 2020 г. П. подала заявление с необходимыми документами о назначении ежемесячного денежного пособия беременной женщине и заявление на предоставление компенсации за ЖКУ). Также заявительнице была оказана адресная материальная помощь в связи с малообеспеченностью (вх. № П-1538 от 15.11.2020).

В данной группе обращений наблюдается рост жалоб по вопросу низкого размера ежемесячной компенсационной выплаты, установленной неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за соответствующими категориями граждан, в том числе за инвалидами I группы.

Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 2019 г. № 95 ежемесячная выплата неработающему трудоспособному родителю (усыновителю) или опекуну (попечителю), осуществляющему уход за ребенком-инвалидом и инвалидом с детства I группы, с 1 июля 2019 г. повышена до 10 000 руб.[286] Вместе с тем увеличение ежемесячных выплат для иных лиц (за исключением родителей (усыновителей) или опекунов (попечителей)), осуществляющих уход за инвалидами с детства I группы, которым установлена компенсационная выплата в размере 1200 руб., а также для лиц, осуществляющих уход за инвалидом I группы, не предусмотрено.

Анализ жалоб, поступивших по данному вопросу, позволяет сделать вывод, что указанное обстоятельство вызывает социальную напряженность, чувство социальной несправедливости, уход за инвалидом I группы не отличается от ухода за инвалидом с детства I группы, а разница в размерах компенсационных выплат существенная.

В этой связи представляется целесообразным проработать вопрос о распространении социальных гарантий, предусмотренных для лиц, осуществляющих уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы, на лиц, осуществляющих уход за инвалидом I группы.

 

В особой зоне риска в условиях коронавируса оказались пациенты психоневрологических интернатов (ПНИ), детских домов-интернатов для детей-инвалидов, домов престарелых, где из-за нахождения большого количества людей с ослабленным иммунитетом, инфекция распространялась с повышенной скоростью. Вместе с тем по проблемам пребывания в учреждениях социального обслуживания, в том числе в ПНИ, количество жалоб в адрес Уполномоченного по сравнению с 2019 годом сократилось. Граждане, как и в прошлом году, жаловались на ненадлежащие условия проживания, грубое обращение персонала, низкое качество оказания медицинской помощи, необоснованное ограничение свободы передвижения и другое.

В целях соблюдения прав граждан, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания в условиях режима самоизоляции, сотрудниками Аппарата Уполномоченного совместно с Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы 20 мая 2020 г. было проверено два стационарных учреждения: ГБУ города Москвы «Дом ветеранов сцены им. А.А. Яблочкиной» и ГБУ города Москвы «Психоневрологический интернат № 22 Департамента труда и социальной защиты населения города Москвы». Нарушений прав граждан не выявлено. Вместе с тем в ряде случаев проверки показали, что права заявителей нарушались.

На горячую линию поступило обращение от гражданина С., проживающего в БУ «Кугеський дом-интернат для престарелых и инвалидов» (пос. Кугеси, Чебоксарский р-н, Чувашская Республика) по вопросу несоблюдения в указанном учреждении установленных эпидемиологических и санитарных требований. В связи с жалобой С. Уполномоченным направлено обращение в управление Роспотребнадзора по Чувашской Республике с просьбой организовать проверку указанных обстоятельств и разрешить проблему по существу. По результатам проверки были выявлены нарушения требований санитарного законодательства, а именно: не обеспечено лабораторное обследование на COVID-19 лиц, находящихся в данном учреждении в режиме постоянного пребывания, а также персонала с признаками респираторных симптомов; в ходе медицинского наблюдения в учреждении не проведено лабораторное исследование всех лиц, контактировавших с больным COVID-19 в установленные сроки; сотрудниками учреждения не обеспечено соблюдение изоляции в обсерваторе (по месту работы) не менее 14 дней со дня последнего контакта с больным COVID-19 до завершения мероприятий, связанных с осложнением эпидемиологической ситуации.

По указанным фактам в отношении директора БУ «Кугеський дом-интернат для престарелых и инвалидов» Минтруда Чувашии был составлен протокол об административном правонарушении по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ. В отношении юридического лица был составлен протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ за неисполнение предписания о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в установленные сроки. Указанному юридическому лицу выдано предписание об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований. (вх. № С-1498 от 07.08.2020).

По итогам рассмотрения обращений, поступивших в том числе на горячую линию, удалось оказать содействие в защите и восстановлении прав по 35 жалобам, в том числе по 2 — в отношении неопределенного круга лиц. Заявители были переведены из одного стационарного учреждения социального обслуживания в другое, получили материальную помощь в  связи со сложной жизненной ситуацией, им установлена группа инвалидности, решены вопросы пенсионного обеспечения, направления на медико-социальную экспертизу и др.

Анализ обращений, правозащитной практики и результатов совещания на тему «Социальные гарантии и защита прав граждан», проведенного в январе 2021 года[287] совместно с Комитетом Совета Федерации по социальной политике с участием членов комитетов Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов и по развитию гражданского общества, вопросам общественных и религиозных объединений показывает, что в области законодательства и правоприменительной практики по вопросам социального обеспечения существуют серьезные проблемы, требующие решения.

В частности, актуальна задача расширения сферы беззаявительного порядка оформления мер социальной поддержки. Граждане не должны быть заложниками жизненных ситуаций, таких, например, как ограничительные меры, болезнь, отпуск и другие. Если человек не обратился за пособием или социальной выплатой — это не значит, что он должен быть лишен права на такие выплаты. Представляется, что во всех случаях такой беззаявительный порядок должен применяться при наступлении определенного возраста, по фактам сиротства, рождения, присвоения звания «Ветеран труда» и некоторых других жизненных обстоятельств.

В этой связи своевременной мерой в пенсионной сфере представляется принятие Государственной Думой в первом чтении законопроекта № 1075528-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий, социальных доплат к пенсиям в целях создания для граждан удобных условий реализации права на пенсионное обеспечение и социальную помощь»[288]. Проектом федерального закона предлагается осуществлять назначение в беззаявительном порядке страховой пенсии по старости лицу, достигшему возраста 80 лет и являющемуся получателем страховой пенсии по случаю потери кормильца, в случае, если это выгодно пенсионеру; перерасчет пенсий в беззаявительном порядке размеров пенсии за выслугу лет и пенсии по инвалидности, установленных гражданам из числа космонавтов, в связи с установлением им I группы инвалидности, либо достижением ими возраста 80 лет и т.д. Полагаем, что его принятие позволит решить целый ряд проблем в пенсионной сфере.

В 2020 году принят ряд мер, направленных на более полную реализацию прав инвалидов. В частности, был упрощен порядок замены кресел-колясок с электроприводом и аппаратов на нижние конечности и туловище (ортезов), их замена теперь будет осуществляться после истечения срока эксплуатации без дополнительных проверок[289]. Это позволит существенно сократить время и благоприятно отразится на жизни людей с ограниченными возможностями.

Положительно Уполномоченным оценивается законодательное решение о внедрении специального электронного сертификата на приобретение инвалидами отдельных видов ТСР[290]. Уполномоченный неоднократно высказывалась в поддержку данной инициативы, в том числе в докладах о деятельности за 2018 и 2019 годы. Новый порядок позволит не только минимизировать недостатки в действующих механизмах обеспечения ТСР (в том числе длительность сроков выдачи ТСР), но и повысить качество ТСР, поскольку их подбор будет осуществляться инвалидами самостоятельно у интересующих их поставщиков, исходя из индивидуальных потребностей.

Вместе с тем проблемы остаются. Они поднимались в ходе встречи Президента Российской Федерации с представителями общественных организаций инвалидов в декабре 2020 года. В числе таких злободневных вопросов поднимались следующие: о необходимости поддержки отечественных производителей ТСР; о недопустимости снижения обязательных требований по соблюдению условий доступности объектов и услуг для инвалидов в сфере общественного транспорта при реализации Правительством Российской Федерации механизма «регуляторной гильотины»; о необходимости в рамках градостроительной деятельности обеспечивать доступность для лиц с ограниченными возможностями здоровья при благоустройстве территории; о дополнительной поддержке лиц, осуществляющих уход за инвалидами I группы; о расширении участия представителей бизнеса, государственных компаний в сопровождении конкурсов профессионального мастерства для лиц с ограниченными возможностями здоровья в целях содействия трудоустройству инвалидов; о возможности использования биометрических персональных данных инвалидов, не способных по состоянию здоровья собственноручно подписывать документы, в целях подтверждения их волеизъявления при совершении финансовых операций; о необходимости увеличения объемов сурдоперевода и субтитрирования телевизионных программ; о необходимости дальнейшего упрощения документооборота между медицинскими организациями и учреждениями МСЭ; о важности создания во всех субъектах Российской Федерации полноценной, равнозначной системы реабилитации для всех инвалидов, обладающих одинаковыми ограничениями; о необходимости гарантировать лицам, получившим инвалидность после окончания вуза или колледжа, и ввиду этого не способным работать по специальности, право на второе профессиональное образование за счет бюджетных средств и другие.

По итогам встречи Президентом Российской Федерации дан целый ряд поручений государственным органам[291]. Уполномоченный выражает надежду, что они будут реализованы должным образом в установленные сроки.

Непосредственное участие в укреплении законодательных гарантий прав лиц, имеющих инвалидность, принимает и Уполномоченный. В настоящее время продолжается работа по обеспечению лицам с инвалидностью возможности использовать биометрические данные при получении услуг. Депутатом Государственной Думы М.Б. Терентьевым разработан проект федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”», которым предлагается дополнить Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» статьей 142 «Участие инвалидов в осуществлении операций и получении услуг с использованием биометрических персональных данных». Законопроект поддержан Уполномоченным, сотрудники Аппарата входят в состав рабочей группы по его доработке.

С учетом особой актуальности вопросов защиты прав инвалидов Уполномоченным подготовлен специальный (тематический) доклад «Соблюдение и защита прав инвалидов в Российской Федерации», который направлен в органы государственной власти. В докладе освещены актуальные проблемы защиты различных прав граждан с инвалидностью в Российской Федерации и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в этой сфере.

 

В числе предложений: разработка закона, регламентирующего проведение независимой медико-социальной экспертизы; оказание инвалидам медико-социальной помощи на дому; обеспечение для инвалидов беспрепятственного пользования информационными и телекоммуникационными ресурсами; законодательное урегулирование такой формы социальной поддержки, как приемные семьи для пенсионеров и инвалидов; сокращение сроков заключения государственных контрактов на обеспечение техническими средствами реабилитации людей с инвалидностью; введение лицензирования учреждений всех форм собственности, осуществляющих долговременный (стационарный) уход за пожилыми людьми и инвалидами; совершенствование порядка обеспечения жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий; определение в системе органов исполнительной власти единой структуры, на которую будет возложено комплексное администрирование вопросов обеспечения прав лиц, имеющих инвалидность; формирование специализированного жилищного фонда для предоставления лицам, имеющим инвалидность, жилых помещений взамен занимаемых ими жилых помещений, признанных непригодными для проживания инвалида; упрощение порядка установления инвалидности без срока переосвидетельствования при первичном признании гражданина инвалидом — в случае невозможности устранения (уменьшения) степени ограничения его жизнедеятельности в ходе реабилитации (абилитации); назначение ежемесячной компенсационной выплаты в размере 10 000 руб. всем неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за инвалидами I группы; сохранение требований в части закупки общественного транспорта, приспособленного для нужд инвалидов, и другие[292].

К сожалению, приходится констатировать факт достаточно низкого уровня материального обеспечения отдельных категорий граждан.

Одной из значимых остается проблема индексации пенсий работающих пенсионеров. В настоящее время работающим пенсионерам индексация пенсий не предусмотрена, за исключением пенсионеров, исполняющих обязанности опеки или попечительства в отношении несовершеннолетних детей по договору на возмездных условиях, согласно принятой поправке в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»[293].

Между тем индексация пенсий работающим пенсионерам — это справедливая и необходимая мера. Ведь зачастую необходимость продолжать работу после достижения пенсионного возраста связана как с небольшим размером страховых пенсий по старости, так и с дефицитом квалифицированных специалистов, повышающим востребованность профессионалов пожилого возраста.

По данным Росстата на 1 января 2020 г. общая численность пенсионеров в Российской Федерации составила 46,2 млн человек, из них 9,3 млн — работающих. В 2020 году наметилась тенденция уменьшения численности работающих пенсионеров, связанная с возрастным показателем и усугубившейся экономической и санитарно-эпидемиологической ситуацией в стране.

В этой связи с учетом изменений в Конституцию Российской Федерации и соответствующего поручения Президента Российской Федерации представляется важным поддержать принятие внесенного в настоящее время на рассмотрение в Государственную Думу законопроекта, которым предусмотрен возврат к индексации пенсий для работающих пенсионеров[294].

Уполномоченный выражает надежду, что в свете проведенной конституционной реформы в действующем законодательстве о пенсионном обеспечении найдут отражение и другие инициативы, направленные на повышение благосостояния граждан. В частности, заслуживает поддержки введение досрочного назначения страховой пенсии по старости для лиц, имеющих 4 и более детей[295].

По-прежнему актуальными остаются вопросы обеспечения прав одиноких и одиноко проживающих граждан пожилого возраста и людей с ограниченными возможностями здоровья. Анализ данной проблематики выявил отсутствие в законодательстве такого понятия, как «одинокий» и «одиноко проживающий». Единственное нормативное определение содержит Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52495-2005 «Социальное обслуживание населения», где за руководителями и специалистами социальных служб закреплена обязанность выявлять лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, одиноких престарелых и нетрудоспособных граждан.

Кроме того, в настоящее время на практике реализуется в основном заявительный принцип работы с одинокими гражданами, нуждающимися в помощи. Выявление нуждающихся в социальном обслуживании лиц пока в большей степени является перспективной задачей. Во многом это связано с тем, что на федеральном уровне отсутствует единая методика выявления данной категории граждан. Минтрудом России не ведется учет таких граждан, в том числе и инвалидов, поэтому эта функция частично восполняется институтами гражданского общества или отдельными неравнодушными людьми.

При отсутствии достаточного регулирования на федеральном уровне субъекты Российской Федерации на законодательном уровне по-разному решают данную проблему (это и различные социальные программы субъектов, и специальные льготы для данной категории граждан). Во многих субъектах Российской Федерации государственная социальная помощь такой категории граждан осуществляется на основании социального контракта, заключенного гражданином с органом социальной защиты населения субъекта. Во многих субъектах предусмотрены дополнительные доплаты и льготы.

В 2020 году вопросы социального обслуживания одиноких лиц старшего возраста не только не потеряли свою значимость, но и стали более актуальны в условиях распространения коронавирусной инфекции. Большинство одиноко проживающих пенсионеров находились на самоизоляции и не выходили из дома. Конечно, в сложившейся ситуации им нужны были помощь и внимание, за которыми они обращались в социальные службы. В своих жалобах к Уполномоченному пенсионеры также указывали на нарушение их прав вводимыми ограничениями, особенно в связи с блокировкой их социальных карт и ограничением возможностей перемещаться на общественном транспорте без соответствующих компенсаций. Безусловно, введенные на время распространения коронавируса в России меры были оправданы. Вместе с тем блокировка в ряде регионов Российской Федерации социальных карт гражданам старше 65 лет представляется чрезмерной, в связи с чем необходимо, в частности, разработать соответствующий механизм, предусматривающий возможность пользования социальной картой соответствующими категориями граждан в связи с поездкой к врачу.

Не снята проблема установления достойных и справедливых мер поддержки безработным гражданам. Определенные подвижки в этом направлении происходят. Увеличены размеры минимального и максимального пособия по безработице, осуществляется выплата по 3 тыс. руб. на детей безработных, увеличен период выплат пособия по безработице[296]. Пособия по безработице начали назначаться дистанционно — через портал «Работа в России». Предпринимаемые государством шаги в этом направлении важно продолжить[297].

Востребованной является задача персонального информирования граждан о полагающихся социальных выплатах. Такое проактивное информирование в настоящее время уже проводится в рамках реализации проекта «социальное казначейство». Проект представляет собой единую цифровую платформу для всех видов социальной поддержки, призванную не только обеспечить информирование граждан, но и облегчить им сбор необходимых для получения мер поддержки документов. Задача состоит в том, чтобы проектом было охвачено как можно большее число заинтересованных граждан, на первом этапе — граждан, данные о которых имеются в Единой государственной информационной системе социального обеспечения (ЕГИССО). Свою роль в этом могут сыграть контакт-центры для персональных консультаций по мерам социальной поддержки. Запуск такого единого контакт-центра на базе «социального казначейства» запланирован с июля 2021 года[298]. Выражаем надежду на дальнейшее развитие данного проекта. Одновременно важной мерой здесь представляется вовлечение людей, нуждающихся в дополнительных социальных гарантиях со стороны государства, в цифровизацию. Это особенно значимо для лиц с ограниченными возможностями здоровья, для которых в ряде случаев Интернет становится единственным подспорьем в самостоятельной реализации своих прав и законных интересов. В этой связи заслуживает поддержки находящийся на рассмотрении Государственной Думы законопроект, направленный на обеспечение инвалидам беспрепятственного пользования информационными и телекоммуникационными ресурсами, необходимыми для оказания услуг посредством информационно-коммуникационной сети[299].

Наряду с вышеназванным отметим, что продолжает быть актуальными часть законодательных предложений, ранее высказанных на этот счет в ежегодных докладах Уполномоченного: о формировании независимой медико-социальной экспертизы (2016, 2017 годы); об установлении механизма деятельности частных компаний, оказывающих социальные услуги инвалидам и лицам пожилого возраста (по проживанию и уходу) в организованных ими домах постоянного пребывания (2017 год); об увеличении объемов финансирования санаторно-курортного лечения инвалидов (2017 год); о развитии института приемных семей для одиноких пожилых граждан (2019 год); о повышении уровня прожиточного минимума пенсионеров (2019 год); о создании службы постоянного социального сопровождения одиноких и одиноко проживающих граждан старшего поколения, граждан с ограниченными возможностями здоровья (2019 год). Полагаем, что эти предложения также заслуживают отражения в социальном законодательстве.

3.4. Право на охрану здоровья
и медицинскую помощь

Пандемия новой коронавирусной инфекции, разразившаяся в 2020 году, заставила человечество еще раз убедиться в том, что в системе ценностей нет ничего важнее, чем право на жизнь, которое находится в тесной взаимосвязи с правом на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Принятые руководством нашей страны беспрецедентные меры позволили в значительной мере замедлить распространение заболевания и сохранить жизнь и здоровье тысячам граждан: мощное развитие получила телемедицина; развернута сеть госпиталей и обсерваторов для больных коронавирусом; все нуждающиеся граждане обеспечены необходимыми лекарственными препаратами для лечения в стационарах и амбулаторно; налажено производство и поставки аппаратов искусственной вентиляции легких (ИВЛ), другой необходимой медицинской техники; внедрены доступные средства профилактики, дезинфекции и индивидуальной защиты; предусмотрена возможность дистанционной выписки лекарственных препаратов, доставки их на дом, удаленного оформления листков нетрудоспособности; сформирована система стимулирующих выплат медицинским работникам, работающим с пациентами, заболевшими новой коронавирусной инфекцией. Одной из первых стран мира Россия приступила к массовой вакцинации населения, и осуществлен ряд других мер[300].

В целом можно отметить, что на фоне сложившейся экстраординарной ситуации в мире отечественная система здравоохранения смогла дать адекватный ответ новым вызовам, не допустила резких пиков развития короновирусной инфекции.

Однако пандемия, особенно на первом этапе борьбы с новой коронавирусной инфекцией COVID-19, высветила острые углы, которые имелись в отечественном здравоохранении: нехватка медицинских специалистов; недостатки государственной системы биологической и лекарственной безопасности; нехватка койко-мест в стационарах; дефицит оборудования, перебои с поставками противовирусных препаратов и антибиотиков; недостаток средств индивидуальной защиты в начальный период распространения пандемии; сложности с вызовом врача, долгое ожидание скорой медицинской помощи; сокращение плановых госпитализаций и операций; недостаточная информированность населения, проблема доступности тестирования и другие.

Названные и иные «болевые точки» здравоохранения обусловили рост претензий россиян к своевременности и качеству оказания медицинской помощи, к эффективности механизма реализации права на охрану здоровья. На треть (на 34%) по сравнению с 2019 годом возросло количество обращений по вопросам охраны здоровья и оказания медицинской помощи и к Уполномоченному. По этой тематике в 2020 году поступило 1203 обращения, в том числе 3 коллективных жалобы (стоматологическая, медицинская помощь, оформление больничных листов). Из общего числа поступивших обращений почти каждое четвертое (318) касалось «коронавирусной тематики».

Тематика и динамика обращений к Уполномоченному за последние годы показаны на рис. 51.

Традиционно большую долю (69%) составили обращения, связанные с длительностью ожидания оказания медицинской помощи, ее объемом и качеством. При этом число таких обращений выросло на 63% по сравнению с 2019 годом и на 86% по сравнению с 2018 годом. В первую очередь, такой рост можно объяснить трудностями, обусловленными условиями пандемии.

Заявители указывали на сложности в получении врачебной помощи, нехватку врачей, удаленность учреждений здравоохранения, на несвоевременное и низкое качество оказываемой медицинской помощи.

Много жалоб, особенно на первоначальном этапе развития пандемии, было на сложности в госпитализации в связи с коронавирусным заболеванием. Не хватало инфекционных больниц, койко-мест.

На горячую линию поступило обращение в защиту прав Л., которому был диагностирован коронавирус. Из жалобы следовало, что Л. находится на лечении в ГБУЗ ГКБ № 36 г. Москвы, однако ему не проводятся необходимые диагностические мероприятия и не оказывается необходимая медицинская помощь. Сообщалось также о ненадлежащем питании пациентов и отсутствии необходимого мягкого инвентаря (одеял). После обращения Уполномоченного в департамент здравоохранения г. Москвы права Л. были восстановлены: его перевели из коридора в палату, жалоб на питание у него нет, медицинская помощь ему оказывается, состояние здоровья улучшилось (вх. № Л-217* от 27.04.2020).

Первоочередная задача, которая была поставлена Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, — развернуть в нашей стране коечную сеть и подготовить систему здравоохранения к новым вызовам, связанным с распространением COVID-19. На начальном этапе было развернуто 94 тыс. коек, по состоянию на январь 2021 года их количество превысило 270 тыс., включая ресурсы федеральных медицинских учреждений. Наряду с наращиванием коечной мощности приняты меры по обеспечению медицинскими изделиями и оборудованием[301].

В течение 2020 года Минобороны России построено 30 медицинских центров в 22 субъектах Российской Федерации. Массовое строительство было призвано оказывать помощь медицинским работникам в регионах в борьбе с коронавирусной инфекцией[302].

Также на первоначальном этапе пандемии поступали обращения об отсутствии в аптеках средств индивидуальной защиты: масок, дезинфицирующих растворов и антисептических средств, о необеспеченности средствами защиты пациентов, медицинского персонала в лечебных учреждениях, о неудовлетворительных условиях размещения в стационарах и обсерваторах.

В период самоизоляции граждане, которые нуждались в неотложной медицинской помощи, порой не могли своевременно ее получить. На сложности в получении необходимой запланированной медицинской помощи указывали также заявители, страдающие хроническими заболеваниями и нуждающиеся в плановых операциях.

Инвалид С. из г. Москвы попросил о содействии в оказании ему высокотехнологичной медицинской помощи (далее — ВМП) (эндопротезирование), сроки проведения которой были перенесены в связи с началом распространения коронавирусной инфекции на неопределенное время. Из-за длительной задержки проведения ВМП было направлено обращение в департамент здравоохранения г. Москвы. В результате в ноябре 2020 г. С. смог получить необходимую медицинскую помощь (вх. № С-450 от 27.02.2020).

Особенно остро проблема доступности медицинской помощи стоит для жителей сельской местности, малочисленных и труднодоступных населенных пунктов.

Поступило коллективное обращение (10 человек) от ветеранов Великой Отечественной войны и тружеников тыла, проживающих в Вяземском районе Смоленской области с просьбой не допустить закрытия стоматологической поликлиники в г. Вязьме в связи с переводом ее в г. Смоленск. Заявители указывали, что в силу возраста и состояния здоровья ездить в г. Смоленск за получением необходимой медицинской стоматологической помощи для них крайне затруднительно. После обращения Уполномоченного в департамент здравоохранения Смоленской области распоряжением администрации Смоленской области процедура реорганизации была отменена, с 18 мая 2020 г. стоматологическая поликлиника возобновила оказание плановой медицинской помощи гражданам (вх. № КЛ-888 от 23.03.2020).

Некоторый рост в 2020 году продемонстрировали обращения по вопросам оказания психиатрической помощи (на 12%). Жалобы этой группы были связаны в основном с обоснованностью установления диагноза заболевания, фактами недобровольной госпитализации в психиатрический стационар, условиями содержания в медицинском учреждении.

Гражданка М. попросила о защите прав сына, находящегося в одной из психиатрических больниц г. Москвы, в связи с несвоевременным переводом сына в терапевтическое отделение после завершения карантина по коронавирусной инфекции. В связи с обращением Уполномоченного в департамент здравоохранения г. Москвы руководством медицинской организации было принято решение о переводе сына гражданки М. в другое отделение. М. направила Уполномоченному благодарственное письмо в связи с улучшением условий пребывания сына в больнице (№ М-192 от 18.12.2020).

Вопросы своевременности и качества оказания психиатрической медицинской помощи также актуальны в отношении лиц, находящихся в психоневрологических интернатах (ПНИ) в связи с дефицитом реабилитологов, дефектологов, клинических психологов, врачей-психиатров, психотерапевтов, диетологов. Острота данной проблемы была подтверждена ФГБУ «Национальный медицинский исследовательский центр психиатрии и наркологии имени В.П. Сербского» в ответе на запрос Уполномоченного.

По информации специалистов ФГБУ «НМИЦ ПН им. В.П. Сербского», фактическая занятость ставок во многих ПНИ составляет 25–50%, что не позволяет организовать полноценную медицинскую психиатрическую помощь[303]. Решением проблемы могло бы стать распространение на врачей и средний медперсонал, работающих в ПНИ в сельской местности и малых городах, мер социальной поддержки, предусмотренных программами «Земский доктор» и «Земский фельдшер».

Требует решения вопрос о формировании службы защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах, создание которой предусмотрено законодательством[304].

Тема защиты прав граждан с нарушениями психического здоровья постоянно находится в сфере внимания Уполномоченного. Она становилась предметом рассмотрения на Координационном совете уполномоченных по правам человека в 2018 году, в 2020 году ей был посвящен один из параграфов тематического доклада Уполномоченного «Соблюдение и защита прав инвалидов в Российской Федерации»[305].

Немалая доля обращений затрагивала тему лекарственного обеспечения. Их число по сравнению с 2019 годом увеличилось почти на треть (на 31%). Граждане сообщали о несвоевременном обеспечении лекарственными препаратами для лечения хронических заболеваний, сложностях при обеспечении жизненно необходимыми важнейшими лекарственными препаратами, их недоступностью ввиду роста цен в период пандемии, об отсутствии их в аптечной сети.

В ходе выезда Уполномоченного в Республику Бурятия 5 ноября 2020 г. поступили обращения граждан о нарушениях при выполнении указания Президента Российской Федерации об обеспечении бесплатными лекарственными средствами для амбулаторного лечения больных коронавирусом. В этой связи Уполномоченным было направлено обращение Министру здравоохранения Российской Федерации М.А. Мурашко. В результате Минздравом России совместно с Минпромторгом России и руководством Республики Бурятия предпринят комплекс мер по организации закупок и поставок лекарственных средств, в результате чего граждане обеспечены бесплатными лекарственными средствами для амбулаторного лечения COVID-19 в полном объеме. Создан необходимый запас лекарственных средств (№ Ц-114 от 13.11.2020).

В жалобах граждане по-прежнему указывают на трудности в получении необходимых по медицинским показаниям дорогостоящих лекарственных препаратов. Основная причина такой ситуации заключается в недостаточном финансировании. Эта проблема отмечается Счетной палатой Российской Федерации по результатам контрольных мероприятий в области здравоохранения[306].

Жительница Удмуртской Республики Н. обратилась в защиту прав дочери-инвалида Н. (эпилепсия) на бесплатное обеспечение противосудорожным препаратом карбамазепин (финлепсин). По сообщению заявительницы ей приходится за счет собственных денежных средств приобретать указанный лекарственный препарат, а потом в течение долгого времени оформлять документы для получения денежной компенсации за него, что для нее крайне затруднительно. После обращения Уполномоченного в минздрав Удмуртской Республики ситуация была урегулирована, дочери заявительницы выписан необходимый лекарственный препарат, который бесплатно получает в аптеке (вх. № Н-62 от 10.02.2020).

Вместе с тем количество поступивших в 2020 году обращений по вопросам обязательного медицинского страхования (далее — ОМС) по сравнению с 2019 годом уменьшилось вдвое: если в 2019 году поступило 101 такое обращение, то в 2020 году — уже 48. Уменьшение количества обращений данной тематики объясняется тем, что все внимание граждан было сосредоточено на лечении коронавирусной инфекции. Обращения данной группы преимущественно были связаны с оформлением полиса ОМС.

По результатам рассмотрения поступивших обращений положительно разрешены 37 жалоб, оказано адресное содействие в реализации или защите права на охрану здоровья 542 гражданам (оказана необходимая медицинская помощь, обеспечены лекарственными препаратами, выданы больничные листы лицам, находящимся на карантине, улучшены условия пребывания в стационарных учреждениях здравоохранения, проведено эндопротезирование и т.д.). Кроме того, по 2 обращениям восстановлены права неопределенного круга лиц (оказание стоматологической медицинской помощи, оформление больничных листов).

На горячую линию поступило обращение С. в защиту прав граждан, находившихся на карантине в хостеле «Уютный дом» г. Москвы (500 человек). По информации заявительницы, постановление о нахождении на карантине до 6 мая 2020 г. в отношении нее и других проживающих в хостеле было вынесено медицинским учреждением после взятия мазков на COVID-19, однако в нарушение установленного порядка больничные листы им оформлены не были. После обращения Уполномоченного в департамент здравоохранения г. Москвы всем проживающим в хостеле «Уютный дом» были выданы больничные листы по 6 мая 2020 г. (вх. № нет, получено по мессенджеру WhatsApp 24.04.2020).

Проблему недостатка качественной и доступной медицинской помощи усугубляет отсутствие возможности пройти независимую медицинскую экспертизу. Как пациентам, так и медицинским работникам порой бывает необходимо объективное профессиональное мнение не от контролирующих органов, страховых компаний или судебных медицинских экспертов, которые находятся в ведомственной подчиненности, а от независимых профессионалов. В связи с этим Минздравом России разработан и в настоящее время вынесен на обсуждение проект положения о проведении независимой медицинской экспертизы, о необходимости которого неоднократно отмечалось в ежегодных докладах Уполномоченного.

Еще одной проблемой является пробел в законодательном регулировании доступа родственников после смерти пациента к информации о предшествующем состоянии его здоровья. Устанавливая право близких родственников на получение заключения о причине смерти и диагнозе заболевания умершего пациента[307], федеральное законодательство не содержит норм, которые определяли бы правовой режим доступа его супруга (супруги), близких родственников к иной информации о состоянии его здоровья и медицинской документации, включая объем сообщаемой информации, форму и сроки ее предоставления.

В 2020 году данная проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем постановлении от 13 января 2020 г. № 1-П указал на обязанность федерального законодателя определить условия и порядок доступа супругов, близких родственников и иных заинтересованных лиц к медицинской документации умершего пациента и внести в действующие правовые нормы соответствующие изменения. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, отказ в доступе к медицинской информации может быть признан допустимым только в том случае, если при жизни пациент выразил запрет на раскрытие сведений о себе, составляющих врачебную тайну[308].

В целях реализации указанного постановления Конституционного Суда Российской Федерации Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу и 23 сентября 2020 г. принят в первом чтении проект федерального закона № 987162-7[309]. Важно ускорить принятие указанного законопроекта.

Медицинская документация, особенно первичная, играет основополагающую роль в правоотношениях между пациентом и медицинской организацией, поскольку удостоверяет факты и события, отражающие ход диагностики, лечения, и иных мероприятий. Вместе с тем на практике возникают проблемы ее получения в связи с истечением сроков хранения и ее уничтожением. Эти сроки нуждаются в пересмотре в сторону их увеличения.

Минздравом России до утверждения в установленном порядке актуального перечня документов рекомендовано руководствоваться актуализированными сроками, указанными в письме Минздрава России от 7 декабря 2015 г. № 13-2/1538. Поскольку указанное письмо не является нормативным правовым актом и носит рекомендательный характер, оно не обязательно для исполнения медицинскими организациями.

В связи с этим в 2020 г. в Минздрав России было направлено обращение с предложением сообщить о планируемых Министерством сроках принятия соответствующего нормативного правового акта. В ответе было сообщено, что в соответствии с Федеральным законом от 2 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Минздрав России не наделен полномочиями по установлению сроков хранения медицинской документации и планируется внести соответствующие изменения в указанный федеральный закон, после чего министерством будет проведена работа по установлению сроков хранения медицинской документации.

В этой связи предлагается на законодательном уровне закрепить порядок установления разумных сроков хранения медицинской документации путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 2 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Кроме того, Уполномоченный предлагает ускорить принятие находящегося на рассмотрении Государственной Думы проекта федерального закона № 812687-7 «О внесении изменений в статью 20 Федерального закона “Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации”». Он устраняет правовую неопределенность при получении информированного добровольного согласия пациента на медицинское вмешательство в рамках оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи вне медицинской организации[310].

В период пандемии к Уполномоченному и региональным уполномоченным поступали жалобы на условия размещения в обсерваторах. Вопрос обсуждался на Координационном совете Уполномоченных в ноябре 2020 года. В результате было принято решение о необходимости определения правового статуса обсерватора и регламента условий пребывания в нем граждан.

Наряду с изложенными сохраняют актуальность и другие предложения, отраженные в ежегодных докладах Уполномоченного: о дополнении перечня заболеваний, для лечения которых обеспечение граждан лекарственными препаратами осуществляется за счет средств федерального бюджета (программа «Двенадцать нозологий»), за счет включения в него орфанных заболеваний, требующих дорогостоящего лечения (2019 год); о разработке порядка посещения членами ОНК медицинских организаций, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, общего и специализированного типов, а также условий проведения беседы с находящимися в этих медицинских организациях лицами (2018 год); о внесении изменений в Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» и в другие нормативные правовые акты, касающиеся механизма деятельности частных компаний, оказывающих социальные услуги инвалидам и лицам пожилого возраста (по проживанию и уходу) в организованных ими домах постоянного пребывания, и ответственности поставщиков услуг (2017 год); о создании независимой медико-социальной экспертизы (2017 год); о создании геронтологической службы и расширению практики оказания паллиативной помощи (2017 год) и другие.

3.5. Право на образование и право
на доступ к культурным ценностям

С принятием изменений в Конституцию Российской Федерации право на образование и право на доступ к культурным ценностям в нашей стране получили дополнительные гарантии. Новые конституционные нормы предусмотрели обязательства государства по установлению единых правовых основ системы воспитания и образования, а также закрепили обязанность государства поддерживать и охранять культуру, защищать культурную самобытность народов и этнических общностей (часть 2 статьи 69, пункт «е» статьи 71 Конституции Российской Федерации). Данные положения имеют особое значение для духовного и социально-экономического развития социума, поскольку поддержка образования и культуры — вклад в благополучие будущих поколений. Всеохватное и справедливое качественное образование, осознание ценности культурного разнообразия и вклада культуры в устойчивое развитие — приоритетные задачи, признанные на уровне ООН[311].

В развитие конституционных положений уже принят ряд федеральных законов: регламентирован порядок организации воспитания обучающихся в образовательных организациях[312]; содействие образованию молодежи закреплено в числе основных направлений реализации государственной молодежной политики[313]; в целях привлечения молодежи в науку, образование и культуру учреждена первая в России федеральная территория «Сириус», на которой расположен одноименный образовательный центр[314]. Продолжается реализация национального проекта «Образование»[315], в рамках которого должны быть созданы условия для вхождения Российской Федерации в число 10 ведущих стран мира по качеству общего образования, а также для всестороннего развития личности, включая воспитание обучающихся на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций — и это главное, кроме того, принимаются меры по повышению профессионализма педагогических работников.

Стартовала федеральная программа «Земский учитель», предусматривающая в том числе выплаты в размере 1 млн руб. для педагогов, устраивающихся работать в школы, расположенные в сельской местности[316].

Большие перспективы для образовательной сферы открываются в условиях цифровизации. В 2020 году Правительством Российской Федерации регламентирован свободный доступ граждан к онлайн-курсам, реализуемым различными образовательными организациями, вступила в действие государственная информационная система «Современная цифровая образовательная среда»[317].

Свой отпечаток на практику реализации права на образование и права на доступ к культурным ценностям наложила пандемия новой коронавирусной инфекции (COVID-19). Большинство образовательных учреждений были вынуждены перейти на дистанционные формы образования и доступа к культурным ценностям с применением электронных технологий, которые выявили огромный пласт проблем: отсутствие соответствующих методик обучения, социальное неравенство, депрессии из-за дефицита общения. Это в свою очередь повлекло рост обращений граждан по данной тематике к Уполномоченному.

Их количество увеличилось на 13% по сравнению с 2019 годом и составило 458 обращений, из которых коллективных — 148 (в 2019 года — 135). При этом масштабы жалоб по вопросам общего и профессионального образования возросли, увеличились соответственно на 10% и 37%, а по вопросам защиты права на получение дошкольного образования, напротив, уменьшились (на 18%). В последнем случае сказались меры по реализации национального проекта «Демография», направленные на улучшение материально-технической базы и инфраструктуры дошкольного образования[318].

Динамика обращений по сферам образования представлена на рис. 53.

Самую заметную часть в структуре поступивших обращений по-прежнему занимают вопросы получения общего (начального, основного, среднего) образования.

Рост числа обращений этой группы обусловлен негативным отношением многих родителей к переводу учащихся на дистанционное обучение с использованием цифровых технологий и неготовностью школ к новой форме учебного процесса.

К Уполномоченному обратилась жительница Пензенской области Л., являющаяся инвалидом I группы, по вопросу предоставления ее сыну, учащемуся 6-го класса МБОУ СОШ № 76 г. Пензы, оборудования для дистанционного обучения. В результате обращения в администрацию г. Пензы мальчик обеспечен компьютером (№ Л-235*от 21.05.2020).

Большое количество жалоб в этой группе было связано с отказами в зачислении детей в общеобразовательные организации, в том числе в связи с несоблюдением порядка оформления документов либо непрохождением индивидуального отбора.

Заявители также жаловались на обучение детей во вторую смену, нехватку учителей, сборы денежных средств с родителей, неудовлетворительное состояние зданий и помещений образовательных организаций, конфликты между преподавателями и учениками, сокращение сельских школ и на другие трудности в обучении.

Поступила жалоба К. на неудовлетворительное состояние помещений в образовательном учреждении МОБУ СОШ с. Дияшево Республики Башкортостан. По результатам проверки, инициированной Уполномоченным, прокуратурой Республики Башкортостан были выявлены нарушения санитарно-эпидемиологических требований к условиям и организации обучения в образовательном учреждении: нарушена целостность стеклополотна, отсутствует регулируемая учебная мебель, соответствующая росту обучающихся. Директор МОБУ СОШ с. Дияшево привлечен к административной ответственности, нарушения устранены (№ К-2300 от 29.06.2020).

Обращения по вопросам профессионального образования составляют четвертую часть в удельном весе всех обращений. В основном они также касались сложностей, связанных с переходом на дистанционную форму обучения организаций среднего и высшего профессионального образования и введением ограничительных мер, принимаемых в целях стабилизации эпидемиологической обстановки. Студентов, их родителей, других заинтересованных лиц в этой связи интересовали темы организации промежуточных аттестаций, государственных экзаменов, прохождения учебного процесса с учетом соблюдения новых санитарных правил, перерасчета платы за обучение и другие подобные вопросы.

К Уполномоченному поступило обращение уполномоченного по правам человека в Томской области Е.Г. Карташовой в защиту прав студентов ФГБОУ ВО «Сибирский государственный медицинский университет» Минздрава России в связи с неполучением ими государственных социальных стипендий. Из-за ограничений, введенных в связи с пандемией, студенты были лишены возможности подать необходимые для оформления стипендии документы. После обращения Уполномоченного к Министру здравоохранения Российской Федерации М.А. Мурашко были приняты меры поддержки студентов. На заседании стипендиальной комиссии университета было решено оказать материальную поддержку 49 обучающимся, имеющим право на назначение государственной социальной стипендии (№ КЛ-996* от 22.04.2020).

Каждое шестое обращение касалось соблюдения и защиты прав в сфере дошкольного образования. Главным образом родители жаловались на отказы в зачислении детей в образовательные организации. К сожалению, такая практика отказов продолжалась, несмотря на то что в 2020 году вступили в силу положения, согласно которым проживающие в одной семье дети имеют право преимущественного приема на обучение в государственные и муниципальные образовательные организации, в которых обучаются их братья и (или) сестры[319].

Отдельные обращения были по теме реализации права на дополнительное образование детей. Жалобы затрагивали вопросы закрытия кружков и секций, танцевальных, музыкальных, художественных школ из-за введения ограничительных мер в связи с распространением новой коронавирусной инфекции; повышения оплаты за дополнительное обучение и сокращения бесплатных программ; регистрации на электронных порталах и предоставления персональных данных детей.

К Уполномоченному поступила жалоба Д. в защиту прав и законных интересов своей дочери. По сообщению заявительницы 12 мая 2020 г. она обратилась через портал Госуслуг за получением на ребенка единовременной выплаты в размере 10 тыс. руб., предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 7 апреля 2020 г. № 249 «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей». Данные денежные средства заявительница хотела потратить на оплату дополнительных занятий в школе скорочтения. Однако в выплате ей было отказано, поскольку денежные средства получил отец ребенка. Вместе с тем Д. указала, что отец ребенка не является членом семьи, воспитанием ребенка не занимается, с семьей не проживает. После обращения Уполномоченного в прокуратуру Алтайского края отец ребенка полученные денежные средства передал заявительнице (№ Д-482* от 05.06.2020).

В общей сложности по результатам рассмотрения обращений граждан адресная помощь была оказана 78 гражданам по 33 жалобам, из них по 2 коллективным. В том числе 16 детей были зачислены в дошкольные организации, 5 — в общеобразовательные учреждения; защищены социальные права 49 студентов, 2 ребенка получили бесплатное питание, продолжил образование ребенок-инвалид, ученику-инвалиду I группы выделен компьютер.

Анализ обращений, судебной и правоприменительной практики свидетельствует о сохранении ряда проблем, которые негативно сказываются на реализации гражданами образовательных прав.

Наиболее резонансной в 2020 году стала проблема обеспечения доступности и качества образования при массовом переводе школьников и студентов на дистанционное обучение. Такой перевод, обусловленный эпидемиологической обстановкой, вызвал острое недовольство родительского сообщества в целом ряде регионов России (например, в городах Москве и Санкт-Петербурге, Республике Бурятия, Иркутской, Брянской, Нижегородской областях и др.)[320].

Родители указывали на то, что многочасовое сидение ребенка перед экраном электронного устройства и отсутствие живого общения со сверстниками отрицательно влияют на психическое и физическое здоровье детей, создают дополнительные факторы для стресса[321]. Экспертным сообществом также отмечалось, что при обучении на цифровых образовательных порталах может потеряться важный элемент — воспитание подрастающего поколения[322].

Наиболее затруднительным оказался переход на дистанционное обучение студентов медицинских, инженерных и творческих (музыканты, дизайнеры и др.) специальностей, так как в этих сферах образовательный процесс включает важнейшие практические элементы.

В ходе социологических исследований учителя также выражали обеспокоенность в связи с невозможностью дистанционно заниматься музыкой, физкультурой, а также общаться с психологами и логопедами[323] ввиду отсутствия доступных образовательных платформ. Многочисленные обращения граждан, встревоженных введением дистанционного обучения, поступали и в адрес Уполномоченного.

При масштабном переходе на дистанционный формат обучения учащиеся, родители и педагоги общего, среднего профессионального и дополнительного образования столкнулись с проблемой нехватки современных электронных устройств, а также отсутствием методик и практики для их использования, неудовлетворительном качеством интернет-связи в ряде регионов.

По данным Минпросвещения России общее количество поступивших обращений от граждан по вопросу об обеспечении компьютерной техникой для организации дистанционного обучения детей превысило 18 тыс. Были обращения по этому поводу и к Уполномоченному. Большинство регионов России столкнулись с их нехваткой для перехода на дистанционное образование; отсутствие потребности у обучающихся и педагогических работников в предоставлении компьютерной техники отмечалось только в 20 субъектах Российской Федерации[324]. К сожалению, принимаемые меры и организация благотворительных акций, направленных на обеспечение необходимыми техническими средствами учащихся, не позволили полностью решить проблему до сих пор.

Несмотря на комплекс мер, оперативно принятых Министерством науки и высшего образования Российской Федерации[325], испытала трудности при переходе на дистанционное обучение и система высшего профессионального образования. Использование дополнительных коммуникационных ресурсов потребовало материальных затрат и дополнительного обучения профессорско-педагогического состава. К тому же интернет-связь в отдаленных местностях была неустойчивой. Во многих случаях дистанционное обучение свелось к самостоятельному изучению предметов и сдаче домашних работ. Ряд практических и лабораторных работ провести дистанционно было проблематично.

На горячую линию поступило коллективное обращение студентов Всероссийской академии внешней торговли, которые в условиях сложной эпидемиологической обстановки просили изменить форму приема государственных экзаменов с очной на дистанционную. В результате обращения Уполномоченного к учредителю академии — в Минэкономразвития России, вопрос решен положительно в короткие сроки. Экзамены проведены в дистанционном формате (б/н от 17.04.2020).

Для решения проблем, возникших в дистанционном образовании, по мнению Уполномоченного, целесообразно принять дополнительные меры в целях обеспечения инвалидов, а также семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации, техническими средствами для доступа к электронным системам образования.

Следует по возможности активизировать реализацию решений, предусмотренных федеральным проектом «Цифровая образовательная среда» национального проекта «Образование». В этой связи чрезвычайно актуальной представляется инициатива Правительства Российской Федерации о проведении на территории некоторых регионов эксперимента по внедрению цифровой образовательной среды, целями которого являются обеспечение в рамках реализации указанного федерального проекта модернизации и развития системы начального общего, основного общего и среднего общего образования на территории отдельных субъектов Российской Федерации и обеспечение возможности дальнейшего внедрения и использования цифровой образовательной среды на постоянной основе на всей территории Российской Федерации, в том числе в рамках модернизации и развития системы образования Российской Федерации в целом[326].

Сохраняет актуальность проблема дефицита мест в дошкольных образовательных организациях. Большинство обращений по вопросам дошкольного образования по-прежнему касается отказов в предоставлении мест в детских садах в пределах пешеходной доступности. Остается распространенной ситуация, когда детям предлагаются места в дошкольных учреждениях, расположенных на значительном удалении от места жительства семьи, и даже в других населенных пунктах. Данная проблема освещалась в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2019 год, однако подвижек по ее решению по-прежнему не наблюдается.

Представляется, что позитивное влияние на ситуацию может оказать расширение успешно апробированной в отдельных субъектах Российской Федерации практики по выплате компенсации семьям, которые не были обеспечены местом в дошкольной образовательной организации рядом с домом.

Такая компенсация предусмотрена, например, в Ленинградской области. Право на нее приобретают семьи, в которых ребенок поставлен на учет для получения места в муниципальной образовательной организации на территории региона, в случае невыдачи ребенку направления в соответствующую образовательную организацию в связи с отсутствием мест[327]. Размер указанной выплаты определяется ежегодно законом об областном бюджете; в 2020 г. он составил 9,5 тыс. руб.[328]

Имеет место проблема отказов в зачислении учащихся в десятые классы по причине непрохождения индивидуального отбора. Жалобы по данной тематике в 2020 году неоднократно поступали в адрес Уполномоченного. Подобная практика противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой учащимся, не выдержавшим испытания при поступлении в образовательные организации по образовательным программам среднего общего образования, предполагающим углубленное изучение отдельных учебных предметов, должна быть тем не менее гарантирована возможность дальнейшего обучения в общеобразовательных организациях[329]. В этой связи предлагается дополнить пункт 5 статьи 67 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[330] указанием на обязанность региональных органов государственной власти гарантировать возможность дальнейшего обучения в общеобразовательных организациях детям, не прошедшим вступительные испытания при зачислении в десятый класс.

Ранее Уполномоченный поднимала вопросы, связанные с формированием династий в правоохранительных органах, и предлагала расширить практику льготного поступления детей их сотрудников в образовательные организации. Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект, подготовленный рядом депутатов, которым детям сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих войск национальной гвардии предоставляется преимущественное право зачисления в образовательные организации высшего образования, имеющиеся в ведении МВД России и Росгвардии[331]. Выражаем надежду на его скорейшее принятие.

С трудностями при реализации права на образование продолжают сталкиваться лица, имеющие инвалидность. В ходе расширенного заседания секции по вопросам социальных и образовательных прав и свобод человека и гражданина Экспертного совета при Уполномоченном экспертами отмечена необходимость предоставления инвалидам льгот при приеме на обучение по образовательным программам среднего профессионального образования в порядке, аналогичном установленному при приеме для получения высшего образования по программам бакалавриата и программам специалитета. Представляется, что такие льготы способствовали бы повышению возможности инвалидов получить профессиональное образование и тем самым поднять уровень их занятости[332].

В январском послании Президент Российской Федерации обратил внимание на необходимость сохранения доступности бесплатного высшего образования. Для этого он предложил ежегодно увеличивать количество бюджетных мест в вузах, причем в первую очередь региональных, особенно в тех субъектах, где остро не хватает квалифицированных специалистов[333].

 

В этих целях Министерство науки и высшего образования завершило распределение контрольных цифр приема (бюджетных мест) на будущий 2021/2022 учебный год. Всего вузам выделено более 576 тыс. мест. К общему объему добавлено около 48 тыс. бюджетных мест, из которых 33,7 тыс. — для бакалавров и специалистов[334].

Несмотря на положительную динамику в решении данного вопроса, необходимо отметить, что сегодня имеется высокий запрос общества на увеличение в разы количества бюджетных мест, но, к сожалению, принятые меры, по нашему мнению, являются недостаточными.

В субъектах Российской Федерации существенно ощущается нехватка квалифицированных учителей. Так, число учителей, сообщающих, что в их образовательных организациях не хватает педагогов-предметников, за год увеличилось с 48 до 51%. В российских школах по-прежнему недостаточно учителей младших классов, математики, русского и иностранных языков[335].

Анализ поступивших жалоб показывает, что граждане недостаточно осведомлены о принадлежащих им правах и способах их защиты в сфере образования. В этой связи актуальной задачей является широкое распространение практик преподавания дисциплины «Права человека» в образовательных организациях всех уровней.

На сегодня лишь в 372 образовательных организациях высшего образования реализуются примерные рабочие программы дисциплины «Права человека» уровня бакалавриата и специалитета. По-прежнему не решен вопрос подготовки соответствующей образовательной программы основного общего образования и внедрения соответствующей дисциплины в учебный процесс в 5–9-х классах[336].

В 2020 году состоялось подписание соглашения о сотрудничестве между Уполномоченным и Казанским (Приволжским) федеральным университетом. В рамках нового формата сотрудничества запланирована разработка учебных программ для образовательных организаций по тематике прав человека[337].

2020 год также подтвердил важность научно-методического обеспечения образовательной и просветительской деятельности в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Эту функцию взял на себя Научно-образовательный центр по правам человека при МГЮА имени О.Е. Кутафина (НОЦ).

В 2020 году на базе НОЦ организованы 15 обучающих семинаров-тренингов для уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, сотрудников их аппаратов, членов ОНК по темам повышения эффективности правозащитной деятельности, противодействия коррупции на государственной гражданской службе, защиты прав пожилых граждан, международных механизмов защиты прав человека, защиты социально-трудовых прав граждан, формирования и деятельности общественных наблюдательных комиссий по контролю за соблюдением прав лиц в местах принудительного содержания, в которых приняли участие более 600 человек[338].

Образование сегодня невозможно представить в отрыве от культуры и наоборот. Человек, получая знания, приобщается к культурному наследию, впитывает и осмысливает духовные богатства, накопленные предыдущими и нынешними поколениями. Поправки к Конституции Российской Федерации подчеркнули ценность культуры России как уникального наследия ее многонационального народа, закрепили необходимость ее поддержки и охраны государством (часть 4 статьи 68, часть 2 статьи 69 Конституции Российской Федерации).

Условия пандемии заставили сферу культуры подстраиваться под новые реалии. В связи с запретом пересечения границ по всему миру отменялись гастроли, закрывались театры, концертные залы и другие площадки проведения массовых мероприятий. Развитие получили онлайн-формы доступа к культурным ценностям. Эти обстоятельства сказались и на тематике поступивших к Уполномоченному обращений. Большая их часть (13 из 25 всех поступивших по данной тематике) была связана с деятельностью театрально-зрелищных организаций. Заявители обращались за помощью в организации безопасности проведения кинофестивалей, театрально-зрелищных мероприятий в предоставлении возможности участия в культурных мероприятиях.

Другая группа обращений касалась охраны памятников истории и культуры. В обращениях граждане сообщали о ненадлежащей охране памятников архитектуры, просили содействия в сохранении или (и) проведении капитального ремонта исторических зданий школ, церквей, особняков, жилых домов.

К Уполномоченному обратился гражданин Н. с просьбой о сохранении объекта культурного наследия регионального значения Тамбовской области, который, по сообщению заявителя, находится в ненадлежащем техническом состоянии. В результате проведенной прокуратурой Тамбовской области проверки, инициированной Уполномоченным, доводы заявителя подтвердились, в настоящее время организованы работы по улучшению внешних архитектурно-конструктивных элементов здания-памятника и сохранению объекта культурного наследия, которые должны быть выполнены до конца 2022 г. (№ Н-11 от 13.07.2020).

Анализ поступивших обращений граждан позволяет выделить несколько значимых проблем в сфере реализации культурных прав.

Сохраняет свою актуальность проблема недостаточности выделяемого финансирования на содержание и проведение реставрационных работ по сохранению памятников истории и культуры. Нехватка финансовых средств приводит к разрушению объектов культурных ценностей, особенно памятников культуры регионального и муниципального значения.

В результате мониторинга публикаций СМИ была выявлена информация о нарушении требований сохранения, использования и государственной охраны объекта культурного наследия регионального значения «Одноэтажная деревянная церковь — храм Петра и Павла», расположенного в Томской области. После обращения Уполномоченного из администрации Томской области пришел ответ, в котором сообщалось, что указанный объект культурного наследия находится в аварийном состоянии ввиду оползнеопасности территории, на которой расположен. Для его сохранения в 2020 г. из средств бюджетных ассигнований резервного фонда непредвиденных расходов администрации Томской области выделено 2,6 млн руб.

Решение проблемы сохранения исторической среды видится в широком использовании механизма государственно-частного партнерства. Привлечение инвесторов для восстановления памятников истории и культуры может помочь государству справиться со сложной задачей по созданию условий для обеспечения прав граждан на доступ к культурным ценностям.

Большое беспокойство вызывает ликвидация центров культурного развития населения в отделенных местностях. Дома культуры исполняют значимую роль в развитии народного творчества, нравственно-эстетическом воспитании детей и молодежи, сохранении достижений культуры для будущих поколений.

Жительница Московской области К. обратилась с жалобой о ликвидации учреждения культуры в поселении на территории городского округа Лотошино в Московской области. Проведенная прокуратурой Московской области по инициативе Уполномоченного проверка показала, что решение о ликвидации культурного учреждения было принято на основании законодательства Московской области. Вместе с тем в целях реализации направлений государственной культурной политики в г.о. Лотошино создано новое муниципальное учреждение культуры (№ к-133 от 17.01.2020).

Отсутствие центров культурно-досугового пространства в сельской местности ограничивает конституционное право граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры. Выражаем надежду, что реализация национального проекта «Культура»[339], одним из приоритетных направлений которого является создание (реконструкция) культурно-досуговых организаций на территории муниципальных образований, позволит решить данную системную проблему.

В год празднования 75-летия Победы в Великой Отечественной войне особую актуальность приобрел вопрос сохранения исторической памяти и преемственности поколений. О сохранении исторической памяти и необходимости духовного возрождения национальных традиций не раз в своих выступлениях говорил Президент Российской Федерации, заявляя о необходимости слаженной работы правительства и общества в формировании правильных ценностных ориентиров[340]. Защищая наше историческое прошлое от фальсификации, мы ставим заслон нарушению права человека на историческую память, которое является мировоззренческой основой современной системы защиты прав человека.

Граждане нередко обращаются с просьбами об увековечивании памяти выдающихся общественных и государственных деятелей.

Например, в связи с обращением жителя Республики Башкортостан Б. с просьбой о содействии в присвоении имени заслуженного артиста РСФСР, заслуженного деятеля искусств Тимер-Булата Губайдулловича Имашева Башкирскому государственному театру оперы и балета Уполномоченным направлено обращение в адрес правительства Республики Башкортостан. Ходатайство о присвоении имени Б.Г. Имашева театру будет рассмотрено на заседании профильной комиссии в I квартале 2021 г. (№ Б-1307 от 13.08.2020).

Соприкосновение с искусством в период пандемии стало особой потребностью у общества. Сфера культуры как никогда ранее стала рассматриваться в качестве одного из источников улучшения эмоционального состояния людей, усиления сплоченности и стойкости.

В целях реализации права граждан на доступ к культурным ценностям Уполномоченный видит положительный эффект в применении виртуальных дистанционных технологий проведения культурных мероприятий. Организация онлайн-посещений театров, музеев, концертов, выставок способствовала увеличению количества людей, причастных к искусству, для которых ранее оно было недоступно ввиду материальных причин или удаленности культурно-досуговых учреждений, сохранению морально-психического здоровья.

Решение многих системных проблем в области повышения гарантий прав граждан в области культуры, как представляется, напрямую связано с устаревшей в настоящее время нормативной правовой базой в данной сфере. В ежегодных докладах Уполномоченного неоднократно обращалось внимание на необходимость принятия нового базового закона о культуре на смену действующих в России основ законодательства Российской Федерации о культуре, не отвечающих реалиям сегодняшнего дня. Уполномоченный выражает надежду, что принятие поправок в Конституцию Российской Федерации, закрепивших обязанность государства по сохранению культуры, ускорит разработку нового базового закона в данной сфере.

Кроме того, сохраняют свою актуальность следующие вопросы, отраженные Уполномоченным в предыдущих ежегодных докладах, а также в рекомендациях Координационного совета уполномоченных по правам человека по теме: «Защита права граждан на образование» (2018 год): о принятии мер к обеспечению повсеместной доступности детского дошкольного образования для детей от 3 до 7 лет, а также созданию условий для максимального обеспечения местами в детских дошкольных учреждениях детей в возрасте до 3 лет (ясельные группы) (2017 год);  об увеличении количества педагогов, прошедших профессиональную подготовку или переподготовку для обучения детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов; о принятии комплексных мер, направленных на повышение доступности услуг дополнительного образования детей с ограниченными возможностями здоровья и инвалидностью.

К сожалению, до сих пор Россией не ратифицирована Конвенция Совета Европы о правонарушениях в отношении культурных ценностей, главной задачей которой является предупреждение и борьба с незаконной торговлей и разрушением всемирного культурного наследия (2018 год).

Уполномоченный также обращает внимание на то, что в эпоху цифровых технологий существует и не решена проблема правового регулирования сферы цифровой культуры, в рамках которой остро стоят вопросы унификации правовых понятий, механизмов и инструментов формирования, сохранения, обеспечения доступа и безопасности цифрового наследия. Пандемия наглядно показала, что цифровая культура стала мощным центром обмена культурной и образовательной информацией, стимулятором наращивания культурного потенциала граждан и всей страны.

3.6. Право на защиту семьи, материнства, отцовства и детства

Изменения в Конституцию Российской Федерации, внесенные по итогам всероссийского голосования, определили семью и молодое поколение главной ценностью нашего общества. Брак на территории России рассматривается исключительно как союз между мужчиной и женщиной, а дети являются важнейшим приоритетом государственной политики. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим, обеспечивает проведение единой социально ориентированной государственной политики, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей (статьи 671, 72, 114 Конституции Российской Федерации).

Так, принят долгожданный Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации», который определил такие понятия, как «молодая семья», «молодежная политика», ее цели, принципы и направления реализации[341].

В рамках политики по повышению социальной защищенности семьи с 1 января 2020 г. семьям с ежемесячными доходами ниже прожиточного минимума на человека положено пособие на детей от трех до семи лет включительно[342]. Материнский (семейный) капитал назначается уже при рождении первого ребенка (466,6 тыс. руб.)[343]. В случае рождения второго ребенка материнский капитал увеличивается дополнительно на 150 тыс. руб. При этом начисление выплат в 2020 году перешло в проактивный формат: с апреля материнский капитал стал оформляться автоматически после появления ребенка, без необходимости обращения семей за сертификатом в органы Пенсионного фонда Российской Федерации. Всем ученикам начальной школы с первого по четвертый класс полагается бесплатное горячее питание[344].

Названные меры осуществлены в рамках плана по реализации Десятилетия детства до 2020 г.[345] Уполномоченный выражает надежду, что с утверждением нового плана по реализации Десятилетия детства на период до 2027 г. развитие гарантий прав детей, мер поддержки их родителей и опекунов будет продолжено.

Экономические последствия пандемии COVID-19 негативно отразились на уровне жизни многих российских семей. В этих условиях на федеральном и региональном уровнях приняты дополнительные меры социальной поддержки российских семей: с апреля 2020 года введены ежемесячные выплаты семьям с детьми в размере 5000 руб.[346] (охват детей — около 5 млн); осуществлены две единовременные выплаты по 10 000 руб. гражданам Российской Федерации на каждого ребенка в возрасте от 3 до 16 лет[347] (охват детей — 23,5 млн); в декабре 2020 года осуществлена единовременная выплата в размере 5000 руб. на детей до 7 лет[348] (13,7 млн детей такие выплаты получили)[349].

Однако условия пандемии породили и проблемы, которые отразились на благополучии семьи: задержки или невыплата заработной платы либо дополнительных стимулирующих мер, рост безработицы, ограничение доступа к государственным органам, трудности в дистанционном образовании, сужение сферы санаторно-курортного обеспечения и иные негативные социально-экономические явления. Данные обстоятельства сказались на масштабах и характере обращений по вопросам защиты прав семьи, материнства, отцовства и детства, поступающих к Уполномоченному.

Всего по обозначенной тематике поступило 2060 обращений, что на 10% превышает показатели 2019 года (1866).

В общем количестве 205 обращений — коллективные, большинство которых связаны со сложностями в реализации прав в сфере образования и социального обеспечения.

От семей с детьми поступило 1437 обращений, от многодетных семей — 188, от инвалидов — 89 обращений.

Тематика и динамика обращений представлены на рис. 54.

Как видно из диаграммы, наибольшее количество обращений поступило по вопросам социального обеспечения: их число увеличилось на 31% по сравнению с 2019 годом. Предметом жалоб главным образом стали вопросы назначения и получения социальных пособий и выплат, а также просьбы об оказании мер социальной поддержки и помощи в преодолении трудной жизненной ситуации.

Следующую по величине группу составили обращения по вопросам образования. Их число увеличилось на 13% по сравнению с 2019 годом, главным образом за счет обращений по вопросам получения образования в общеобразовательных учреждениях в связи с переходом на дистанционный формат обучения (251).

Поступила жалоба П. на отказ в проведении занятий в рамках дополнительного образования с их дочерью с ограниченными возможностями здоровья в МБОУДО «Центр психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи “Журавушка”» г. Уфы. В связи с обращением Уполномоченного в администрацию городского округа г. Уфа Республики Башкортостан с 28 апреля 2020 г. указанным центром организованы индивидуальные коррекционно-развивающие занятия дефектолога с ребенком в дистанционной форме (№ П-382 от 22.04.2020; кП-382 от 22.04.2020).

На 30% по отношению к предыдущему году увеличилось количество обращений по вопросам защиты прав и законных интересов детей. Чаще всего родители выражали свое несогласие с решением суда об определении места жительства ребенка с одним из родителей и установлении порядка общения с ним. Поступали обращения с жалобами на неисполнение решения суда об определении места жительства малолетнего ребенка с матерью, а также по вопросам реализации права осужденных на общение со своими детьми.

Количество обращений об обеспечении семей жилыми помещениями, напротив, сократилось на 25% по сравнению с прошлым годом. Во многом на уменьшение количества обращений повлияли меры по реализации государственных жилищных программ. Граждане обращались с просьбами об оказании помощи в получении жилья, постановке на жилищный учет, предоставлении жилья семье с ребенком-инвалидом, а также о предотвращении выселения.

Мать ребенка-инвалида Ф. обратилась в защиту жилищных прав своей семьи. На основании апелляционного определения Верховного суда Республики Татарстан (от 8 февраля 2018 г.) удовлетворены ее исковые требования об обязании Исполнительного комитета г. Набережные Челны предоставить семье Ф. вне очереди благоустроенное жилое помещение. Однако жилье ей не предоставлялось на протяжении двух лет. Для оказания помощи заявительнице Уполномоченный неоднократно обращалась в органы прокуратуры и службу судебных приставов Республики Татарстан. В результате долгой и кропотливой работы Уполномоченного постановлением Исполкома города от 13 февраля 2020 г. семье Ф. во исполнение вышеуказанного решения суда предоставлена однокомнатная квартира (№ Ф-505 от 22.11.2018; ответ прокуратуры г. Набережные челны № 1975ж2018 от 31.07.2020).

Почти на 22% сократилось количество обращений по вопросам реализации алиментных обязательств. Предметом большинства обращений были задержки в уплате алиментов на детей, их неуплата или неполная уплата, а также несогласие с порядком взыскания алиментов.

В связи с обращением Д. с просьбой оказать содействие по вопросу взыскания алиментов с И. на содержание их общей дочери Уполномоченным направлен запрос в ФССП России, в результате чего  судебным приставом-исполнителем в отношении должника составлен протокол об административном правонарушении по ст. 5.35.1 КоАП РФ в связи с неисполнением требований исполнительного документа. Постановлением мирового судьи судебного участка № 52 Ломоносовского района Ленинградской области должник признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.35.1 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде обязательных работ на срок 20 часов. Задолженность по алиментам должником погашена (№ Д-416 от 03.06.2020).

Уменьшилось на 17% также количество жалоб на действия органов опеки и попечительства, а также иных государственных органов. Граждане сообщали о превышении должностными лицами своих полномочий, о неуважительном отношении к заявителям, о невыполнении возложенных обязанностей работниками этих органов, о бездействии органов власти.

Заместитель главного редактора «Новой газеты» С.М. Соколов обратился с просьбой вмешаться в ситуацию в связи с угрозой закрытия благотворительного медицинского частного учреждения «Детский хоспис». 720 неизлечимо больных детей могли остаться без помощи. В Детском хосписе «Дом с маяком» проведена внеплановая проверка МВД России, по результатам которой были выявлены технические ошибки при ведении журнала учета наркотических препаратов. Учреждение обвинили в нарушении ст. 6.16 КоАП РФ. После обращения Уполномоченного в прокуратуру г. Москвы постановление о привлечении к административной ответственности прокуратурой города опротестовано, решением Московского городского суда административное производство в отношении БМЧУ «Детский хоспис» прекращено на основании ст. 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью совершенного правонарушения (№ КЛ-3565 от 02.12.2020).

Наблюдалось также снижение количества обращений в связи с получением и реализацией средств материнского капитала, напротив, уменьшилось почти вдвое (с 26 до 15), чему способствовала проводимая в 2020 году политика по расширению получателей соответствующих сумм и обеспечению удобства процедур их получения. По данной тематике в основном граждане обращались с вопросами разъяснительного характера, а также в связи с отказами территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации в выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал.

Жительница Псковской области В. ходатайствовала в защиту социальных прав своей семьи. Дело в том, что на основании договора купли-продажи с использованием средств материнского (семейного) капитала ею приобретена квартира. Однако в дальнейшем по решению суда указанный договор был расторгнут, а средства материнского капитала возвращены в органы пенсионного фонда, которые стали отказывать возобновить право заявительницы на дополнительные меры социальной поддержки. В связи с обращением Уполномоченного в прокуратуру Плюсского района Псковской области данное право заявительницы восстановлено (№ В-87 от 11.02.2020).

Вместе с тем количество обращений по вопросу медицинского обеспечения увеличилось на 42%. В значительной степени они касались оказания содействия в обеспечении ребенка лекарственными препаратами.

По результатам взаимодействия Уполномоченного с компетентными органами государственной власти удалось оказать содействие в реализации права на защиту семьи, материнства, отцовства и детства 148 гражданам по 62 обращениям, принятым к рассмотрению, в том числе положительно разрешены жалобы по вопросам социального обеспечения (22), защиты прав и интересов детей (19), алиментных обязательств (10), медицинского обеспечения (6), защиты жилищных прав (2), деятельности органов опеки и попечительства (2), реализации средств материнского (семейного) капитала (1).

Анализ поступающих обращений и правоприменительной практики позволил выделить ряд правовых и организационно-практических проблем в сфере реализации права на защиту семьи, материнства, отцовства и детства.

По данным Росстата, за последние полтора года число женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком, уменьшилось на 10%. Так, во втором квартале 2020 года в отпуске по уходу за ребенком до полутора лет находилось 681,5 тыс. женщин, от полутора до трех лет — 598,7 тыс. женщин[350]. При этом зачастую после достижения ребенком возраста полутора лет женщины вынуждены принимать решение о выходе на работу. Основной причиной являются недостаточные социальные гарантии, предоставляемые государством родителям, находящимся в отпуске по уходу за ребенком.

Отпуск по уходу за ребенком входит в страховой стаж в целях назначения пенсии. В настоящее время при назначении пенсии одному из родителей, который осуществлял уход за ребенком, находясь в одноименном отпуске, в его страховой стаж засчитывается только период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет[351]. Всего в страховой стаж могут засчитать не более 6 лет пребывания в отпуске по уходу за ребенком в течение жизни. Это, например, четыре полных декретных отпуска по полтора года. Учет в страховом стаже определенных периодов нахождения в отпуске по уходу за ребенком ограничивает права лиц, осуществляющих уход за детьми в многодетных семьях, и приводит к необходимости скорейшего возвращения на работу. Было бы справедливым увеличить продолжительность периодов, засчитываемых в страховой стаж при назначении пенсии родителям.

Особого внимания заслуживает проблема отказов территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации в выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал гражданам Российской Федерации — отцам, одиноко воспитывающим двух и более детей, матери которых, будучи иностранными гражданами, умерли либо лишены родительских прав. Полагаем, тем самым осуществляется дискриминация в отношении указанных лиц.

В октябре 2020 г. Уполномоченный обратилась к Председателю Правительства Российской Федерации М.В. Мишустину с просьбой рассмотреть вопрос о распространении права получения материнского (семейного) капитала на отцов, одиноко воспитывающих двух и более детей. Условием реализации данного права является то, что матери этих детей, будучи иностранными гражданками, умерли либо лишены родительских прав. Решить вопрос предлагалось путем внесения изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». Предложение было концептуально поддержано. В настоящее время вопрос о его реализации прорабатывается Минтрудом России, Минфином России и Минэкономразвития России (№ ТМ 48660-32 от 02.11.2020).

Одной из наиболее комплексных проблем остается вопрос об улучшении жилищных условий семей, нуждающихся в жилых помещениях. Положительно зарекомендовал себя опыт Московской области, где в рамках государственной программы Московской области «Жилище» на 2017–2027 годы оказывается адресная поддержка в виде субсидий на приобретение жилого помещения или строительство индивидуального жилого дома нуждающимся семьям, имеющим семь и более детей, и семьям, в которых одновременно родились не менее трех детей[352].

Уполномоченный считает, что география программ поддержки семей по улучшению жилищных условий должна быть расширена, а наиболее успешные региональные практики применены на федеральном уровне.

Также на период пандемии и посткарантинный период важно поддержать молодые семьи и принять меры к установлению запрета на изъятие единственного жилья у должников, имеющих несовершеннолетних детей, на их выселение[353].

Ухудшение экономической ситуации, вызванное пандемией COVID-19, страх перед неизвестным вирусом, введение карантина повысили уровень эмоциональной напряженности в семьях. Как следствие, почти вдвое увеличилось число обращений к Уполномоченному по проблеме домашнего насилия в период действия ограничительных мер. Более чем на 20% возросло количество обращений граждан, поступивших на телефон доверия ГБУ «Кризисный центр помощи женщинам и детям» Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы, по вопросам семейного (бытового) насилия (1396 обращений в 2020 году (период январь — май) против 1176 обращений в 2019 году за аналогичный период).

В этой связи актуальным остается вопрос о расширении сети кризисных центров по оказанию помощи жертвам дискриминации в семье и организации сбора государственной статистики по таким фактам нарушения прав личности, не имеющего признаков преступления.

Защита прав женщин, стариков и детей, а порой и мужчин, которые подвергаются дискриминации в семье, сегодня актуальна для всего мира. В России наработана чрезвычайно позитивная практика функционирования кризисных центров помощи гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию в связи с дискриминацией в семье.

Например, в ГБУ «Кризисный центр помощи женщинам и детям» Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы в период с 2014 г. по июль 2020 г. получили убежище 1845 женщин и детей. За указанный период за психологической помощью в него обращались 52 860 граждан очно и 29 258 по телефону доверия (письмо правительства г. Москвы от 08.07.2020 № 01-25-17/о ДСП).

К сожалению, далеко не во всех регионах России имеются столь эффективные механизмы защиты прав пострадавших от домашнего насилия. Кроме того, несмотря на масштабы проблемы, отсутствует и официальная государственная статистика по фактам нарушения прав личности, не имеющего признаков преступления, которая позволила бы проводить мониторинг, получать эмпирическую базу, контролировать ситуацию с дискриминацией в семье и вырабатывать адекватные меры.

 

Еще одним пробелом является отсутствие доступа к бесплатной государственной юридической помощи у жертв домашнего насилия, не относящихся к категории малоимущих граждан либо инвалидам[354]. Отсутствие квалифицированной юридической помощи приводит к возвращению судебными органами заявлений о привлечении виновника к уголовной ответственности в связи с нарушением порядка, сроков подачи и формы заявления.

Сегодня как никогда назрела необходимость выработки новых подходов к совершенствованию действующего правового механизма защиты пострадавших от домашнего насилия, целью которых является именно сохранение семьи, оказание помощи в сложных жизненных ситуациях.

В настоящее время проект федерального закона о профилактике семейно-бытового насилия дорабатывается совместной рабочей группой сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы. В ее состав входят и сотрудники Аппарата Уполномоченного. Омбудсмен надеется на его скорейшее внесение на рассмотрение в Государственную Думу.

Уполномоченным в 2020 году продолжена работа в рамках совместного с Советом Европы проекта «Сотрудничество в области реализации Национальной стратегии действий Российской Федерации в отношении женщин на 2017–2022 годы». Совместно с международными экспертами удалось осмыслить зарубежную национальную практику, оценить возможности ее внедрения в российские реалии. Проведение ряда круглых столов и семинаров в регионах Российской Федерации способствовало расширению географии проходящих дискуссий, предоставило возможность поделиться лучшими наработками по борьбе с домашним насилием, на практике познакомиться с механизмами и инструментарием для разрешения имеющихся проблем.

Долгое время остается неразрешенной проблема отсутствия внесудебного порядка решения вопроса о возможности снятия запрета на выезд ребенка за пределы Российской Федерации. В обращениях заявители указывают на невозможность отзыва ранее поданного одним из родителей заявления о несогласии на выезд несовершеннолетнего за пределы Российской Федерации во внесудебном порядке при обращении в миграционную службу.

В июне 2020 года Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая правоприменительную практику указанных положений законодательства, признал необходимость совершенствования вопросов выезда детей за границу[355].

В настоящее время Правительством Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу внесен законопроект № 1078996-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”» (o возможности выезда несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации за пределы Российской Федерации)[356].

По мнению Уполномоченного, принятие указанного законопроекта позволит упростить процедуру урегулирования вопросов выезда из Российской Федерации несовершеннолетних.

В феврале 2021 года по инициативе Уполномоченного состоялось расширенное заседание Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин, детей по теме: «Об актуальных вопросах в сфере защиты семьи, материнства и детства». Участники заседания подняли ряд вопросов, связанных с совершенствованием законодательного регулирования семейных отношений, в том числе об алиментных обязательствах, профилактике семейно-бытового насилия, а также обсудили вопросы совершенствования порядка обеспечения имущественных прав многодетных семей, жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В ходе заседания Уполномоченный акцентировала внимание участников на необходимости законодательного урегулирования порядка предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности гражданам, имеющим трех и более детей, а также предоставления дополнительных преференций трудоспособным совершеннолетним детям, обучающимся в образовательных организациях общего образования. В этой связи высказано пожелание ускорить рассмотрение законопроекта № 1070724-7[357] и доработать проект федерального закона № 993413-7[358].

До настоящего времени не потеряли актуальности также другие предложения, ранее высказанные Уполномоченным в своих ежегодных докладах: о возможности замены права на получение земельного участка на право получения равноценной денежной компенсации (2019 год); о выплате алиментов на детей, достигших совершеннолетия, но обучающихся в организациях общего образования (2019 год); об изменении судебной практики по делам о передаче ребенка на попечение близких родственников, родственников или других лиц либо помещении их в детские или социальные учреждения в случае назначения наказания в виде лишения свободы на небольшой срок в отношении матери ребенка (2017 год), о предоставлении семьям с детьми возможности распоряжения средствами материнского (семейного) капитала на оказание ребенку медицинской помощи (2017, 2018 годы), о введении дополнительной меры поддержки для детей-сирот в виде выплаты им компенсации за наем (поднаем) жилья или аренды для них жилых помещений до фактического обеспечения их жильем из специализированного жилищного фонда (2018 год). Кроме того, ряд актуальных проблем в сфере реализации права на защиту семьи, материнства, отцовства и дества содержатся в ежегодных докладах о деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка^[359].

3.7. Право на благоприятную
окружающую среду и право на землю

Право на благоприятную окружающую среду — одно из основополагающих прав человека, определяющих качество жизни граждан. От обеспечения экологического благополучия зависит будущее человечества, и не случайно экологической проблематике посвящены сразу несколько целей устойчивого развития на период до 2030 года, утвержденных Генеральной Ассамблеей ООН[360].

2020 год стал одним из самых «богатых» на экологические катастрофы как по всему миру, так и на территории России.

В мае-июне в г. Норильске Красноярского края из-за разлива нефтепродуктов на территории ТЭЦ-3 были загрязнены ручей Безымянный, реки Далдыкан и Амбарная, озеро Пясино. В октябре произошел разлив дизельного топлива с транспортировочной баржи на р. Ангаре в Красноярском крае.

В Пермском крае из закрытых шахт Кизеловского угольного бассейна из-за сезонных паводков излились воды с отравляющими веществами, в результате чего оказались загрязнены близлежащие реки и прибрежные территории.

В Приморском крае из-за взрыва емкости с топочным мазутом произошел разлив более 2,5 тыс. кубических метров топлива, в результате было загрязнено о. Соленое.

В Иркутской области в г. Усолье-Сибирское пожар на территории закрытого химического завода привел к загрязнению подземных вод.

Массовая гибель морских животных произошла в Камчатском крае в районе Халактырского пляжа; по оценке ученых, причиной гибели стало бурное развитие микроводорослей, вырабатывающих токсины, из-за нетипично высоких температур воды в Авачинском заливе Тихого океана.

Крупный разлив нефтепродуктов был обнаружен в Бутаковском заливе Химкинского водохранилища Московской области.

Во Владимирской области из-за схода с рельсов вагонов грузового поезда произошел разлив мазута, охвативший территорию в 12,5 тыс. квадратных метров.

В Республике Коми в результате пожара на НПЗ «ЛУКОЙЛ-Ухтанефтепереработка» произошло восемь взрывов, сгорело около 500 кубометров нефтепродуктов.

Вот далеко не полный перечень чрезвычайных экологических обстоятельств, происшедших в 2020 году.

Пренебрежительное отношение к соблюдению права граждан на благоприятную окружающую среду в ряде случаев вызывало широкий общественный резонанс. Примерами могут служить манифестации против строительства мусорного полигона «Шиес» в Архангельской области[361], акции в защиту шихана Куштау в Республике Башкортостан[362], протесты против строительства углепогрузочной станции в районе поселка Черемза в Кузбассе[363]. Полагаем, что защита экологических прав не должна ставить под угрозу жизнедеятельность людей, нарушать общественный порядок. Вместе с тем общественный резонанс зачастую способствует решению возникших экологических конфликтов, аргументы граждан в приведенных случаях были услышаны при принятии решений органами государственной власти.

Так, к Уполномоченному поступали многочисленные жалобы граждан, обеспокоенных строительством мусорного полигона на станции Шиес Ленского района Архангельской области. В 2019 г. на масштабных акциях протеста участники сообщали, что реализация проекта строительства данного полигона повлечет за собой нарушение природоохранного законодательства и представляет непосредственную опасность для жизни и здоровья людей. В 2020 г. соглашение от 20 мая 2019 г. о сопровождении приоритетного инвестиционного проекта по строительству «ЭкотехноПарк “Шиес”» в одностороннем порядке расторгнуто, министерством экономического развития Архангельской области инвестиционный проект исключен из реестра приоритетных. Выгрузка отходов не ведется, строительство «ЭкотехноПарка “Шиес”» не осуществляется (№ КЛ-2300 от 03.09.2019)[364].

В августе 2020 г. на горячую линию поступали многочисленные сообщения жителей Республики Башкортостан о нарушении природоохранного законодательства вследствие разработки шихана Куштау в Ишимбайском районе. Особую тревогу заявителей вызывала угроза уничтожения уникальных известняковых гор (шихана), а также многовекового реликтового леса и 40 видов краснокнижных растений. Для проверки законности и обоснованности решений о разработке шихана Куштау Уполномоченный обратилась к Главе Республики Башкортостан Р.Ф. Хабирову и в прокуратуру Республики Башкортостан. 2 сентября 2020 г. принято постановление правительства Республики Башкортостан «О создании особо охраняемой природной территории республиканского значения в муниципальных районах Ишимбайский и Стерлитамакский Республики Башкортостан». Установление особого режима правовой охраны горы Куштау позволило исключить деятельность, влекущую за собой нарушение сохранности памятника природы (№ С-1547 от 17.08.2020; к З-436* от 15.08.2020; Г-1021* от 15.08.2020 и многие другие).

В связи с этим важно, что в 2020 году государством предпринят ряд дополнительных мер в целях обеспечения прав граждан в сфере экологии и природопользования. На конституционном уровне закреплены полномочия Правительства Российской Федерации по осуществлению мер, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; созданию условий для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры (статья 114 Конституции Российской Федерации).

В результате принятых властью решений: введен в действие порядок внесения платежей за негативное воздействие на окружающую среду[365]; усовершенствован порядок осуществления государственного экологического надзора в отношении объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду[366]; установлены единые требования к мерам пожарной безопасности в лесах[367]; актуализированы Правила охраны поверхностных водных объектов[368]; закреплен порядок разработки критериев отнесения объектов всех форм собственности к потенциально опасным[369]. Реализуются комплексные документы, направленные на укрепление гарантий прав граждан в области экологии. В их числе — утвержденная Президентом Российской Федерации Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года[370] и национальный проект «Экология»[371], который реализуется с 2018 года.

В настоящее время Минприроды России осуществляется разработка Стратегии развития системы особо охраняемых природных территорий Российской Федерации на период до 2030 г.[372]

Необходимо отметить, что при осуществлении деятельности государственных органов по защите права граждан на благоприятную окружающую среду последовательно реализуются предложения омбудсменов, в том числе озвученные в ходе заседания Координационного совета уполномоченных по правам человека, посвященного экологическим правам (2017 год), и впоследствии нашедшие отражение в тематическом докладе Уполномоченного «Право на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации» (2018 год)[373].

В частности, принято и реализуется Парижское соглашение по климату, в рамках исполнения которого к 2030 г. планируется сокращение объема выбросов парниковых газов в масштабе экономики страны до 70% от значений 1990 г.[374]

С 2019 г. стартовал эксперимент по квотированию выбросов загрязняющих веществ[375]. В ходе реализации федерального проекта «Сохранение лесов» осуществляются мероприятия по сохранению и восстановлению лесного фонда[376].

Меры, предпринимаемые государством, сказываются на статистике жалоб, поступающих в адрес Уполномоченного. Их количество последовательно сокращается. Всего в 2020 году к Уполномоченному поступило 993 обращения по вопросам реализации права на благоприятную окружающую среду и реализации прав на землю, что на 27% меньше, чем в 2019 году (1361) и на 38% меньше, чем в 2018 году (1609). 126 обращений были коллективными, что ощутимо меньше, чем в 2019 году (162). Большая их часть касалась вопросов соблюдения экологических требований в градостроительной деятельности и разрешения земельных споров. Уменьшение числа обращений произошло в основном за счет жалоб по вопросам эксплуатации полигонов твердых коммунальных отходов.

Тематика и динамика обращений, связанных с реализацией права на благоприятную окружающую среду, показаны на рис. 56.

Основную часть рассматриваемой группы (504) составили обращения по вопросам охраны земель. В них граждане сообщали о фактах нецелевого использования земельных участков, что приводило к их деградации, а также о ненадлежащем осуществлении земельного контроля.

Каждое пятое обращение по вопросам реализации права на благоприятную окружающую среду касалось охраны атмосферного воздуха. В рамках указанной тематики поступали жалобы в связи с проблемами соблюдения требований законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления. Граждане выражали обеспокоенность ввиду строительства или эксплуатации мусороперерабатывающих заводов и полигонов ТКО, размещения несанкционированных свалок, сообщали о несоблюдении требований к хранению и утилизации ТКО, указывали на необоснованный, по их мнению, порядок формирования тарифов на вывоз мусора.

От жителей г. Александрова Владимирской области поступали жалобы на нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства при эксплуатации полигона ТКО вблизи д. Машково Александровского муниципального района Владимирской области. Людям нечем было дышать из-за загрязнения атмосферного воздуха выбросами вредных веществ от свалки. В этой связи Уполномоченный направила обращения в Росприроднадзор и Генпрокуратуру России. По результатам проверки факт загрязнения воздуха подтвердился. Кроме этого, выявлено, что ООО «Экоресурс» не предоставил официальной отчетности, привлекал к работам неквалифицированных сотрудников, не выполнял проектную документацию при очистке фильтрата. Учитывая все это, Росприроднадзором руководству ООО «Экоресурс» выдано предписание об устранении нарушений. Общество и виновные должностные лица привлечены к административной ответственности. Прокуратурой Владимирской области директору общества внесено представление, к ООО «Экоресурс» предъявлены исковые требования устранить названные нарушения. Ввоз отходов из г. Москвы на полигон прекращен с 22 февраля 2020 г. (№ П-158 от 10.02.2020, К-417 от 10.02.2020, П-162 от 10.02.2020).

Распространенной проблемой в сфере охраны атмосферного воздуха по-прежнему остаются нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства, влекущие загрязнение атмосферного воздуха, в том числе превышение предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ. Уполномоченный плотно занимается данным вопросом на протяжении последних лет.

В 2019 г. с учетом обращения Уполномоченного и рекомендаций Координационного совета уполномоченных по правам человека в Дальневосточном федеральном округе в сентябре 2019 г.[377] для решения вопроса об исключении вредного воздействия на атмосферный воздух при перевалке угля открытым способом Правительством Российской Федерации предусмотрена необходимость соответствия объектов инфраструктуры морского транспорта, используемых для перевалки и хранения угля, требованиям законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, атмосферного воздуха и в части подходов и методов, применяемых при оснащении специальными средствами защиты и эксплуатации объектов инфраструктуры морского транспорта, используемых для перевалки и хранения угля[378].

От жителей домов в г. Калуге, расположенных вблизи керамзитного завода, поступили жалобы на неблагоприятную санитарно-эпидемиологическую обстановку. По результатам прокурорской проверки, инициированной Уполномоченным, выявлено несоответствие средней концентрации взвешенных частиц гигиеническим требованиям санитарно-эпидемиологического законодательства, юридическое лицо привлечено к административной ответственности. Производство керамзита было приостановлено, предписания осуществлены, ведутся ремонтные работы (№ КЛ-3715 от 29.10.2019).

Поступали обращения по поводу сохранения лесного фонда. В них сообщалось о незаконной вырубке зеленых насаждений, а также о нарушениях, связанных с переводом земель лесного фонда в иные категории. Некоторые из них были коллективными и носили острый характер.

По результатам инициированных Уполномоченным проверочных мероприятий по жалобам на нарушение природоохранного законодательства при выполнении строительных работ на территории планируемого размещения на станции Шиес Ленского района Архангельской области полигона твердых коммунальных отходов установлено следующее. Несмотря на принятые министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в сентябре 2019 г. меры по уведомлению ГБУ г. Москвы «Автомобильные дороги» о необходимости приведения лесного участка в первоначальное состояние, на момент проверки лесовосстановительные работы юридическим лицом не проведены, лесной участок министерству не передан, неустойка с правонарушителя не взыскана. В этой связи Архангельским межрайонным природоохранным прокурором в 2020 г. министру природных ресурсов и лесопромышленного комплекса области внесено представление (на рассмотрении). Организованы работы по осуществлению рекультивации земель лесного фонда. Так, осуществляется снос возведенных строений, подготовлена почва для создания лесных культур. В 2021 г. запланировано восстановление плодородного слоя почв путем завоза и разравнивания плодородного слоя, внесения минеральных удобрений и сплошная посадка сеянцев сосны с закрытой корневой системой (№ КЛ-2300 от 03.09.2019).

Обращения, связанные с охраной водных объектов, касались вопросов соблюдения режима санитарной охраны береговой полосы, ограничения доступа граждан к водным объектам, а также их загрязнения в результате несоблюдения производственными предприятиями требований природоохранного законодательства. Такие нарушения приводят к масштабным экологическим катастрофам.

Так, 29 мая 2020 г. на территории ТЭЦ-3 в г. Норильске в результате просадки бетонной площадки и разгерметизации резервуара разлилось 21 163 тонны нефтепродуктов. Горючее попало в ручей Безымянный и реки Далдыкан и Амбарная, которая впадает в озеро Пясино. В Красноярском крае после аварии был введен режим чрезвычайной ситуации. Окружающей среде причинен колоссальный ущерб. Следует отметить, что Арбитражный суд Красноярского края удовлетворил иск Енисейского межрегионального управления Росприроднадзора к АО «Норильско-Таймырская энергетическая компания» о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в связи с аварией на норильской ТЭЦ и взыскании около 146,2 млрд руб.

В области охраны водных объектов сохраняет значимость высказанная в тематическом докладе Уполномоченного «Право на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации» рекомендация об обеспечении разработки и реализации программных документов, направленных на сохранение отдельных водных объектов, характеризующихся высокой степенью загрязнения и низким качеством воды[379].

Отдельную группу составили обращения по вопросам права пользования землей. В 2020 году их поступило 489 (в 2019 году — 662). Тематика и динамика показаны на рис. 58.

Преобладающая часть обращений рассматриваемой группы касалась разрешения земельных споров между гражданами: согласования границ земельных участков, соблюдения требований законодательства при возведении построек на земельных участках, определения порядка пользования участками и распределения долей собственников в праве общей долевой собственности на объекты недвижимости, исполнения обязательств по сделкам с земельными участками. Поскольку эта категория споров не относится к компетенции Уполномоченного, заявителям в основном давались разъяснения.

В рамках частноправового спора между гражданами С. и Б. поступила жалоба от С., в которой содержалась просьба защитить его права в вопросе им же нарушенных требований градостроительного законодательства и несоблюдения границ земельных участков при строительстве дома. В ходе судебных разбирательств суд признал возведенный С. дом самовольной постройкой и обязал снести его. Проверка, проведенная по инициативе Уполномоченного, также показала, что С. все же нарушил право смежного землепользования с Б. и пересек границы принадлежащего Б. земельного участка. В этом случае защита интересов С. могла повлечь нарушение прав Б., о чем заявителю были направлены соответствующие разъяснения 19 февраля 2020 г. (№ С-289 от 19.02.2020, № к С-289 от 10.03.2020).

Необходимо отметить, что в 2020 году приняты меры, направленные на обеспечение единообразия судебной практики по данной категории дел. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации приняты разъяснения, которые позволят укрепить гарантии прав землепользователей, повысят обоснованность судебных решений при признании прав на самовольные постройки[380].

Положительным шагом в этом направлении является внесение Правительством Российской Федерацию в Государственную Думу законопроекта о гаражной амнистии[381]. Он позволит многим гражданам решить проблемы с оформлением прав на объекты недвижимости, которые ранее оформить было фактически невозможно. Надеемся на ускорение его принятия.

Граждане затрагивали также вопросы исправления ошибок в Едином государственном реестре недвижимости (далее — ЕГРН), сообщалось о наличии массовой реестровой ошибки, препятствующей в реализации прав на земельные участки и расположенные на них постройки.

Гражданка Д., относящаяся к льготной категории граждан, обратилась по вопросу устранения в сведениях ЕГРН реестровых ошибок, препятствующих постановке на кадастровый учет земельного участка, предоставленного ей в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства. Из ответа администрации Всеволожского муниципального района Ленинградской области следует, что, поскольку право заявителя на предоставление земельного участка в соответствии с законодательством Ленинградской области[382] реализовано, предоставление иного земельного участка взамен имеющегося не представляется возможным. В целях разрешения сложившейся ситуации Д. рекомендовано обратиться в судебные органы, инициировав земельный спор. Одновременно управлением Росреестра по Ленинградской области сообщено, что факт наличия (отсутствия) реестровой ошибки может быть установлен только при проведении кадастровых работ. Для разрешения данной проблемы Уполномоченным в Генпрокуратуру России направлено соответствующее обращение, ситуация остается на контроле (№ Д-644 от 05.08.2020).

Ряд обращений поступили по вопросам, связанным с предоставлением гражданам в собственность либо в аренду земельных участков, их истребованием в собственность государства, а также с оформлением земельных правоотношений.

В отдельных обращениях граждане затрагивали вопросы исчисления и взыскания платежей за землю, включая налоги и арендную плату, установления кадастровой стоимости земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.

Житель Московской области Х. обратился с жалобой на бездействие должностных лиц территориального налогового органа по вопросу перерасчета земельного налога в связи с выявленной ошибкой в определении кадастровой стоимости земельных участков. Из-за этой ошибки заявитель рисковал систематически нести излишние финансовые потери, т.е. постоянно переплачивать. Для того чтобы защитить права Х., Уполномоченный инициировала в ФНС России проверку, по результатам которой сведения о кадастровой стоимости земельных участков Х. были актуализированы. Произведена корректировка начислений земельного налога за 2015–2017 гг. (№ Х-30 от 30.01.2020).

По результатам рассмотрения обращений во взаимодействии с прокуратурой, природоохранными органами и органами местного самоуправления 47 жалоб нашли положительное разрешение. По 9 жалобам оказано содействие в восстановлении прав неопределенного круга лиц, всего в сфере охраны окружающей среды и землепользования оказано содействие в восстановлении прав 213 281 человека.

По результатам инициированных Уполномоченным проверок органами прокуратуры в адрес должностных лиц органов местного самоуправления и юридических лиц внесено 7 представлений, направлено 1 административное исковое заявление в суд, 1 должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, 2 юридических лица и 2 должностных — к административной.

 

Рассмотрение обращений граждан и мониторинг правоприменительной практики позволяют назвать ряд системных проблем, имеющих место в сфере землепользования и защиты права граждан на благоприятную окружающую среду.

Сохраняется проблема обеспечения прав граждан, проживающих в границах особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ), на что Уполномоченный указывала в Докладе за 2018 год. Новое звучание в 2020 году данная проблема приобрела в связи с коллективными обращениями жителей центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

Люди жаловались на ограничения права собственности на земельные участки, а также на ограничения видов хозяйственной деятельности. По мнению заявителей, соблюдение правовых режимов особой охраны указанной зоны отрицательно влияет на социально-экономическое развитие региона, а также на условия проживания местного населения. Одновременно с этим они просили о содействии в предотвращении негативного воздействия на состояние экологической системы Байкала. В ноябре 2020 г. Уполномоченным осуществлен выезд в Республику Бурятия для проведения специального совещания совместно с руководством органов законодательной и исполнительной власти на тему «Актуальные вопросы экологии озера Байкал» с участием обратившихся жителей, по результатам которого в декабре 2020 г. Уполномоченный обратилась к председателю Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Н.П. Николаеву с предложениями по совершенствованию законодательства, регулирующего правовой режим особо охраняемых природных территорий. Предложения Уполномоченного учтены в принятом Федеральном законе от 30 декабря 2020 г. № 505-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» (№ КЛ-821* от 12.03.2020).

Следует отметить, что постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2020 г. № 1819 утверждены правила предоставления субсидий из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, расположенным на Байкальской природной территории. Эти субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федерального проекта «Сохранение озера Байкал», входящего в состав национального проекта «Экология»[383].

Вариантом решения проблемы землепользователей на особо охраняемых природных территориях может стать установление особого порядка использования земельных участков в границах населенных пунктов, расположенных на этих территориях.

Применительно к национальным паркам государством уже предпринимаются шаги в указанном направлении: принят федеральный закон, предусматривающий сохранение в гражданском обороте земельных участков в границах населенных пунктов, расположенных в зонах хозяйственного назначения национальных парков[384].

В нем нашли отражение и предложения Уполномоченного о возможности предоставления в собственность граждан земельных участков в указанных зонах. По мнению Уполномоченного, реализация положений принятого федерального закона позволит существенно снизить общественную напряженность, а также обеспечить права населения на строительство и реконструкцию социальных объектов, выполнение социальных программ, передачу земли в муниципальную и частную собственность (№ ТМ59678-221 от 29.12.2020).

Предлагается распространить данный опыт и на особо охраняемые природные территории. Оптимальным способом урегулирования данной проблемы может явиться исключение населенных пунктов из границ ООПТ. Компромиссным вариантом — установление отдельного порядка использования земельных участков гражданами для личных целей в границах населенных пунктов, расположенных на территориях ООПТ, с исключением общих требований к строительству объектов капитального строительства на территориях ООПТ в отношении земельных участков, предоставленных гражданам для строительства индивидуальных жилых и садовых домов на предназначенных для этих целей земельных участках.

Серьезной экологической проблемой остается ситуация с повышенным загрязнением атмосферного воздуха в промышленных регионах и крупных городах. К сожалению, в действующем градостроительном законодательстве отсутствуют эффективные правовые механизмы учета экологических факторов при принятии градостроительных решений, что приводит к утверждению недостаточно обоснованных градостроительных документов, непосредственно нарушающих права местного населения и правообладателей недвижимости.

Ни в Градостроительном кодексе Российской Федерации, ни в подзаконных актах градостроительного регулирования юридически не закреплены требования к наличию экологического раздела в документах территориального планирования, не установлена методика учета экологических факторов при разработке документов территориального планирования. При этом с 2006 года проекты градостроительных документов не являются объектами государственной экологической экспертизы.

Проблему экологической обоснованности документов территориального планирования могло бы решить внедрение в процедуру подготовки данных документов правового института стратегической экологической оценки (СЭО), которая широко используется в природоохранной практике Европейского союза и некоторых стран СНГ.

По-прежнему остаются нерешенными вопросы компенсационных мер гражданам, проживающим на загрязненных территориях и страдающим от повышенного содержания загрязняющих и токсичных веществ в атмосферном воздухе. До настоящего времени отсутствует законодательство о зонах экологического бедствия, предусматривающее систему социальных компенсаций и гарантий гражданам, проживающим на высокозагрязненных территориях, отсылка к которому много лет присутствует в статье 57 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[385].

Анализ обращений граждан указывает на сложности в реализации требований санитарно-эпидемиологического законодательства в части установления, изменения и соблюдения режима санитарно-защитных зон, важнейшим из которых является длительное согласование проектов санитарно-защитных зон предприятий, фактически парализующее их работу.

В результате совместной работы с уполномоченным по правам человека в Свердловской области Т.Г. Мерзляковой по жалобе генерального директора ООО «Новопышминское» И. на бездействие должностных лиц Роспотребнадзора решением заместителя руководителя Роспотребнадзора установлена санитарно-защитная зона, обеспечивающая возможность нормального функционирования предприятия. Однако в марте 2020 г. от регионального уполномоченного в интересах работников ООО «Новопышминское» поступило новое обращение. Дело в том, что в филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по УФО из регионального управления Роспотребнадзора так и не поступили документы, содержащие сведения о санитарно-защитной зоне предприятия, которые необходимы, чтобы внести сведения в ЕГРН. С целью прояснения ситуации Уполномоченным направлен запрос в Роспотребнадзор. Из поступившего ответа следовало, что текстовое и графическое описание местоположения границ санитарно-защитной зоны требуют дальнейшей доработки, в связи с чем необходимо дополнительное предоставление ООО «Новопышминское» доработанного комплекта документов (№ КЛ-890 от 24.03.2020).

Наряду с изложенными сохраняют актуальность и другие предложения, на которые ранее Уполномоченный указывала в ежегодных докладах: о создании в Российской Федерации полноценной системы экологического мониторинга (2019 год); о принятии мер по защите прав граждан на недвижимое имущество, расположенное у осей газопроводов, в случае, когда размещение принадлежащих гражданам жилых строений в зоне минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения осуществлено вследствие действий (бездействия) местной администрации или собственника объектов газового хозяйства (2016 год); об усилении контроля за исполнением нормативных правовых актов, регулирующих сферу охраны окружающей среды и ответственность за нарушение правил сбора и переработки отходов (тематический доклад Уполномоченного «Право на благоприятную окружающую среду в Российской Федерации», 2018).

 

 

Глава 4
СОБЛЮДЕНИЕ И ЗАЩИТА
ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ

 

 

4.1. Общие вопросы соблюдения
и защиты прав человека
в уголовном процессе

В рейтинге обращений, поступивших в адрес Уполномоченного в 2020 году, вопросы защиты прав человека в уголовном процессе, как и в предыдущие годы, занимают первое место по количеству. Это очень тревожная тенденция. Чрезмерная суровость уголовно-процессуальных процедур и наказаний, как и слишком высокий уровень либерализации уголовно-процессуальной деятельности, не отвечающей запросу общества, опасны для устойчивого развития цивилизационного пространства, являются детонаторами социальных катаклизмов, приводят к потере веры в справедливость, снижают уровень доверия к власти. История нашего государства подтверждала это неоднократно. Поэтому хотелось бы особо обратить внимание компетентных органов на необходимость принять дополнительные меры по повышению гарантий прав граждан в этом сегменте общественных отношений, особенно на досудебной стадии уголовного судопроизводства.

«Обеспечение доступа к правосудию для всех» является одной из целей развития в ХХI веке, закрепленной в международном акте «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»[386], принятом ООН в 2015 году, и продвигаемой с помощью инструментариев наднациональных органов по защите прав человека, интеграционных процессов и обменов лучшими практиками. В большинстве государств — членов ООН и Совета Европы данная тема является наиболее острой.

Ежегодно в уголовно-процессуальную сферу вовлекаются сотни тысяч граждан. Их точное число определить крайне сложно. Помимо тех, кто получил правовой статус участника уголовного процесса (свидетель, подозреваемый, обвиняемый, подсудимый, потерпевший и т.д.), существует широкий круг лиц, с которыми у участников уголовного процесса имеются социальные связи (родные и близкие, сослуживцы и соседи, просто знакомые), поэтому системные проблемы в сфере уголовного процесса касаются прав и законных интересов большой группы населения и влияют на настроения в обществе в целом.

В 2020 году зарегистрировано свыше 2044,2 тыс. преступлений (+1%); в 2019 году — 2024,3 тыс. преступлений; в 2018 году — 1991,5 тыс. преступлений; в 2017 году — 2058,4 тыс. преступлений.

Ущерб от преступлений за 2020 год составил 512,8 млрд руб. (в 2019 году — 627,7 млрд руб.; в 2018 году — 563,1 млрд руб.; в 2017 году — 405,5 млрд руб.)[387].

В результате преступных посягательств за 2020 год погибло 22,7 тыс. человек (–5,2%), здоровью 35,6 тыс. человек (–6,9%) причинен тяжкий вред (в 2019 году — 23,9/38,3 тыс.; в 2018 году — 26/41 тыс.; в 2017 году — 29,3/50,8 тыс.)[388].

Наряду с данными официально учтенной преступности, необходимо принимать во внимание ее латентную составляющую, то есть преступность, о которой не становится известно по причине того, что пострадавшие не обращаются с заявлением о совершении в отношении них преступления.

Реальная преступность существенно выше той, которая учтена в официальной статистике.

Только в производстве следователей органов внутренних дел в 2020 году находилось более 1,7 млн уголовных дел. Расследовано более 1,2 млн уголовных дел, что на 4,3% больше показателя предыдущего года[389].

Следует признать, что за последние годы государственная политика в уголовно-процессуальной сфере шаг за шагом становится более гуманной, прагматичной и отвечающей потребностям времени. И тем не менее, судя по результатам мониторинга, опросов общественного мнения, которые, к сожалению, применительно к этой сфере правозащитной деятельности проводятся крайне редко или не обнародуются, анализа жалоб, поступающих в адрес Уполномоченного, следует сделать вывод, что именно уголовно-процессуальная деятельность является главным мерилом равенства и справедливости в обществе и имеет не только правовой, но и глубоко философский смысл, поскольку выстраивает отношения уровня «человек — общество», «гражданин — государство» в одной из самых чувствительных областей жизни.

За совершение преступлений в 2020 году осуждено 621,2 тыс. человек (в 2019 году — 620 тыс.; в 2018 году — 681 тыс.; в 2017 году — 724,7 тыс.)[390].

С учетом масштабов уголовного преследования тема защиты прав человека в уголовном процессе продолжает оставаться одной из самых волнующих россиян.

О наличии системных проблем в уголовном процессе можно судить по динамике и тематике жалоб, рассматриваемых надзорными и судебными органами Российской Федерации, ЕСПЧ, а также обращений, поступающих к Уполномоченному.

За январь — октябрь 2020 года при производстве дознания и следствия в органах прокуратуры выявлено 4,2 млн нарушений (в 2019 году — 5,1 млн; в 2018 году — 5,1 млн; в 2017 году — 5,1 млн)[391].

Только в первом полугодии 2020 года в суды поступило 50 438 жалоб на действия (бездействие) следователей и дознавателей, 1969 из которых удовлетворено. При этом производство по 37 976 жалобам из числа рассмотренных судом прекращено, в том числе в связи с тем, что нарушения, на которые указывали заявители, устранялись органами предварительного расследования и прокурорами до вынесения судебного решения (в 2019 году — поступило 120 102, удовлетворено 5301, прекращено 92 199; в 2018 году — поступило 121 881, удовлетворено 5416, прекращено 93 615)[392].

О повышенном внимании к вопросам соблюдения прав человека в уголовном процессе свидетельствует и практика ЕСПЧ. В 2020 году ЕСПЧ удовлетворил 330 исков против России в связи с нарушением статьи 3 «Запрещение пыток», статьи 5 «Право на свободу и личную неприкосновенность» и статьи 6 «Право на справедливое судебное разбирательство» Европейской конвенции по правам человека. Общая сумма выплаченной компенсации по данным решениям составляет более 7,8 млн евро[393].

В 2020 году к Уполномоченному поступило 11 469 обращений по вопросам защиты прав человека в уголовном процессе. Это примерно на уровне прошлых лет (в 2019 году — 12 168, в 2018 году — 11 191), в том числе: 8264 — в защиту прав подозреваемых, обвиняемых и подсудимых; 3205 — в защиту прав потерпевших; 709 — в защиту прав иных участников уголовного процесса, включая адвокатов, свидетелей, экспертов и др.

Тематика и динамика обращений показаны на рис. 60.

Характер поступающих обращений свидетельствует о существующих тенденциях в вопросах соблюдения прав участников уголовного судопроизводства. Количество жалоб на нарушения при рассмотрении уголовных дел в судах существенно уменьшилось — на 16,7% по сравнению с 2019 годом и на 17,9% по сравнению с 2018 годом. Это стало следствием проведения политики гуманизации уголовного судопроизводства: активного использования назначения наказаний в виде судебного штрафа, введения надрегиональных апелляционных и кассационных судов.

Количество жалоб на нарушение прав граждан в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного следствия также немного снизилось (2019 год — 7607, 2020 год — 7179). Как и в прежние годы, они касались обоснованности отказов в возбуждении уголовных дел, законности привлечения к уголовной ответственности, длительности сроков расследования преступлений, избрания и продления меры пресечения в виде заключения под стражу, воспрепятствования праву на защиту, применения недозволенных методов воздействия.

По фактам, изложенным в обращениях, поступивших к Уполномоченному, проведено 4400 проверок, по результатам которых органами прокуратуры внесено 385 актов реагирования, в том числе 182 представления и 203 требования об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 49 должностных лиц органов предварительного расследования.

Оказано содействие в восстановлении прав 677 участников уголовного процесса. Пересмотрено 5 приговоров, 313 постановлений следователей и дознавателей об отказе в возбуждении уголовного дела ввиду необоснованности этих процессуальных решений, 78 процессуальных решений о приостановлении предварительного следствия или дознания, 18 постановлений о прекращении уголовного дела, возбуждено 30 уголовных дел. В отношении 9 лиц изменена мера пресечения в виде заключения под стражу на иную, не связанную с лишением свободы.

Самую большую группу обращений составляют жалобы по вопросам объективности, полноты и сроков расследования. Такие обращения в равной степени поступали как от подозреваемых, обвиняемых, так и от потерпевших[394].

Необъективность и неполнота расследования, выражающиеся в неустановлении всех обстоятельств, подлежащих доказыванию, во многих случаях обусловливают вынесение необоснованных и незаконных процессуальных решений, которые становятся препятствием в доступе к правосудию и влекут несоблюдение требований закона о разумности срока уголовного судопроизводства.

Одним из ярких примеров этому является уголовное преследование М., которое длится на протяжении более 14 лет. При этом за вменяемое ей преступление приговором Кузьминского районного суда г. Москвы от 4 сентября 2008 г. она была осуждена к 5,5 года лишения свободы, 3,5 из которых М. отбыла реально в изоляции от общества. Указанный приговор был отменен постановлением Президиума Московского городского суда от 4 декабря 2009 г. Для устранения препятствий рассмотрения уголовного дела в суде предварительное следствие было возобновлено, после чего велось более 10 лет, и в конечном итоге уголовное дело было направлено в суд для рассмотрения по существу. Спустя столь длительное время с момента возбуждения уголовного дела, в нарушение всех разумных сроков уголовного судопроизводства, приговором Кузьминского районного суда г. Москвы от 13 ноября 2020 г. М. осуждена к 5 годам лишения свободы. В настоящее время приговор обжалован, М. добивается своей полной реабилитации.

Свыше 6 лет тянется расследование уголовного дела, возбужденного в 2014 г. в отношении Л. — экс-президента одной из корпораций, производство по которому неоднократно приостанавливалось и возобновлялось. В марте 2020 г. Следственный комитет России предъявил Л. новое обвинение в злоупотреблениях на несколько млрд руб. Л. — единственный фигурант дела. Следствие продолжается, обвиняемый находится под подпиской о невыезде (№ Л-507 от 25.06.2020).

В 2020 году поступило 1694 жалобы на необоснованные и незаконные процессуальные решения. В основном по фактам отказов в возбуждении уголовного дела.

СЧ СУ УВД по ЮАО ГУ МВД России по г. Москве неоднократно принимались решения об отказе в возбуждении уголовного дела по заявлению Г. по поводу мошенничества с его квартирой. Анализ жалобы показал, что они принимались без достаточных на то оснований. Прокуратурой Москвы по просьбе Уполномоченного проведена проверка. Незаконное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела прокурором отменено, материал направлен в следственный орган для дополнительной проверки и решения вопроса об уголовном преследовании по признакам преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ. По итогам дополнительной проверки возбуждено уголовное дело (№ П-645 от 03.06.2020).

На втором месте по количеству находятся обращения по вопросам обоснованности и справедливости приговоров. Данная группа обращений включает в себя как жалобы осужденных, оспаривающих обоснованность состоявшихся судебных решений и справедливость назначенного наказания, так и жалобы потерпевших, не согласных с мягкостью приговоров и квалификацией действий виновного.

Анализ статистических данных Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации показывает, что создание в рамках судебной реформы надрегиональных апелляционных и кассационных судов дало положительные результаты.

В 2020 году апелляционной инстанцией отменено 16 284 обвинительных (в 2019 году — 4393) и 521 оправдательный (в 2019 году — 424) приговор. В этот же период изменено 12 253 приговора (в 2019 году — 12 386). Судом кассационной инстанции по жалобам и представлениям рассмотрено 21 857 уголовных дел, из них 11 350 удовлетворены[395].

Как показывает анализ результатов работы с жалобами участников уголовного процесса, причиной их обращений в апелляционные и кассационные инстанции является отсутствие в приговорах мотивов, по которым отвергаются представленные ими доказательства. Нередко вопреки требованиям Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2016 г. № 55 «О судебном приговоре»[396] в описательно-мотивировочной части приговора судами не дается оценки всем исследованным в судебном заседании доказательствам, не приводятся соображения, по которым те или иные доказательства отвергнуты судом.

Подобная практика не согласуется с гарантированным статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод правом на справедливое судебное разбирательство[397] и конституционным принципом равенства всех перед законом и судом[398], а также принципами уголовного права и уголовного процесса.

Вместе с тем следует отметить положительную тенденцию к снижению количества жалоб данной категории, подаваемых гражданами России в ЕСПЧ (рис. 61).

В 2020 году существенные коррективы в реализацию прав участников уголовного процесса внесло распространение новой коронавирусной инфекции.

Своевременно принятые предписания Президиума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Совета судей Российской Федерации по введению ограничительных мер при осуществлении судопроизводства[399], методические рекомендации органов предварительного следствия, дознания и прокуратуры[400], с одной стороны, способствовали воспрепятствованию распространению этого опасного заболевания. С другой стороны — повлияли на существующий порядок уголовно-процессуальной деятельности компетентных органов и судов: откладывались допросы, очные ставки, другие процессуальные действия, рассмотрение дел в судах.

По вопросам соблюдения прав участников уголовного процесса в связи с пандемией в адрес Уполномоченного поступило 306 обращений.

Самая большая группа обращений касалась объективности, полноты и сроков предварительного расследования (125 обращений). В них граждане зачастую жаловались как на проведение следственных действий в период ограничительных мероприятий и вынужденное нарушение самоизоляции по этой причине, так и на непроведение необходимых процессуальных действий в связи с противоэпидемическими мерами.

На горячую линию поступило обращение в защиту обвиняемого Р., которому срок содержания под стражей для ознакомления с материалами уголовного дела был продлен на два месяца. При этом ознакомление в действительности не производилось, так как шел период противоэпидемиологических мероприятий (№ Р-3 от 26.06.2020).

В другом случае обратился подсудимый Ш. с просьбой оказать ему помощь в отложении судебных заседаний на время действия карантина в связи с наличием хронических заболеваний и преклонного возраста. Данное обращение было направлено председателю указанного суда. Суд, в свою очередь, отложил заседания до июня 2020 г. (№ Ш-28 от 10.04.2020).

По вопросам объективности, полноты и сроков проведения доследственных проверок, а также обоснованности избрания и продления меры пресечения в виде заключения под стражу на горячую линию Уполномоченного поступило 110 обращений. Пандемия актуализировала проблемные вопросы практики избрания указанной меры пресечения.

Исходя из принципа гуманности и приоритета охраны жизни и здоровья, полагаем, что в ситуации, в которой оказалось общество в связи с распространением новой опасной для жизни и здоровья коронавирусной инфекции, практику избрания меры пресечения в виде заключения под стражу целесообразно было бы пересмотреть в пользу более широкого применения таких мер пресечения, как домашний арест и залог в отношении лиц, совершивших умышленные преступления в сфере экономики, преступления по неосторожности, а также иные ненасильственные преступления небольшой и средней тяжести.

В связи с этим представляется положительной динамика уменьшения количества поступивших в суды города Москвы материалов, касающихся избрания меры пресечения в виде заключения под стражу. По данным Московского городского суда, в период проведения карантинных мероприятий (с 1 марта 2020 г. по 11 апреля 2020 г.) в судах города Москвы зарегистрировано 1000 материалов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, что существенно меньше, чем в обозначенный период прошлых лет (в 2019 году — 1221; в 2018 году — 1414).

По вопросам законности, обоснованности и справедливости приговоров по уголовным делам на горячую линию поступило 48 обращений. В период ограничительных мероприятий проблемный характер носили вопросы обжалования вынесенных приговоров, когда 10-дневный срок апелляционного обжалования истекал, а текст приговора участникам процесса не выдавался. В этом случае стороны были вынуждены подавать предварительную апелляционную жалобу, а в случае пропуска срока подачи апелляционной жалобы в условиях ограничения в работе судов — ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока. На наш взгляд, это создавало дополнительные препятствия для реализации процессуальных прав участников уголовного судопроизводства.

Президиум Верховного Суда Российской Федерации 21 апреля 2020 г. опубликовал «Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1»[401], в котором ориентированы суды на то, что сроки совершения процессуальных действий лицами, участвующими в деле, пропущенные в связи с введенными мерами по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (ограничение свободного перемещения граждан, их нахождения в общественных местах, государственных и иных учреждениях, изменения в работе органов и организаций), подлежат восстановлению в соответствии с процессуальным законодательством. Однако распространение коронавируса не является универсальным обстоятельством непреодолимой силы, пропущенные процессуальные сроки могут быть признаны подлежащими восстановлению по решению председателя суда.

С учетом обозначенных проблем необходимо отметить, что деятельность органов дознания, следствия и суда во время действия ограничительных мероприятий требует особой нормативной регламентации. В действующей редакции УПК РФ отсутствуют специальные нормы, которые бы регулировали порядок производства по уголовным делам в условиях пандемии и других чрезвычайных обстоятельств. Эти обстоятельства не являются в настоящее время основанием для продления сроков расследования или приостановления производства. Между тем участники конкретного дела могут быть больны, находиться на самоизоляции в связи с контактами с заболевшими лицами, входить в возрастную группу старше 65 лет или иметь хронические заболевания и т.д.

В связи с этим представляется необходимым внести изменения в действующее уголовно-процессуальное законодательство, которые позволят в будущем учитывать процессуальные особенности расследования уголовных дел в случае возникновения эпидемий или иных чрезвычайных ситуаций, представляющих угрозу безопасности человека и гражданина. В частности, речь идет о нормах, которые бы предусматривали: возможность приостановления производства по уголовному делу по специальному основанию, связанному с особым режимом (режимом чрезвычайного положения или режимом повышенной готовности), которое предусматривало бы также возможность возобновления производства после окончания такого режима или до его окончания по мотивированному ходатайству участников уголовного процесса; процедуры, обеспечивающие непрерывное производство по уголовному делу с лицами, которым избрана мера пресечения в виде заключения под стражу (с применением видеосвязи, электронного документооборота и т.п.)[402].

Кроме того, необходимо расширить возможности применения видео-конференц-связи в уголовном процессе, в частности при производстве следственных действий на досудебной стадии уголовного судопроизводства, аналогично положениям УПК РФ, которые устанавливают для суда возможность допроса потерпевшего и свидетеля на стадии рассмотрения уголовного дела путем использования систем видео-конференц-связи.

Правоприменительная практика свидетельствует также об актуальности ряда других проблем, связанных с обеспечением прав человека в уголовном процессе. Они поднимались Уполномоченным и его представителями на форумах 23–24 января 2020 г. и 9 июня 2020 г., организованных Московским юридическим университетом им. О.Е. Кутафина (МГЮА), 23 июля 2020 г. — Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству.

Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что в 2020 году были реализованы некоторые предложения по укреплению гарантий прав участников уголовного процесса, высказанные на этот счет в предыдущих докладах.

В своем ежегодном Докладе за 2019 год Уполномоченный предлагала осуществить реформирование стадии возбуждения уголовного дела в целях обеспечения неукоснительного соблюдения прав заявителей. В сентябре 2020 года вопрос «О дополнительных мерах по защите прав и интересов граждан, пострадавших от преступных посягательств» рассмотрен на оперативном совещании Совета Безопасности Российской Федерации, в решении которого предусматривается поручение Государственной Думе и Совету Федерации проработать вопросы о внесении изменений в законодательство, расширяющих правовые гарантии защиты прав заявителя и потерпевшего[403].

Внесены изменения в УПК РФ, касающиеся разумного срока уголовного судопроизводства, в который теперь входит период со дня подачи заявления или сообщения о преступлении до дня прекращения уголовного преследования или вынесения обвинительного приговора[404].

Принципиальное значение для развития уголовной политики современной России по пути гуманизма и справедливости имеет скорейшее принятие внесенного в Государственную Думу Верховным Судом Российской Федерации проекта федерального закона № 1112019-7 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с введением понятия уголовного проступка»[405]. Уполномоченный неоднократно в ежегодных докладах за 2016–2019 годы указывала на своевременность принятия данной законодательной инициативы и с удовлетворением отмечает, что после серьезнейшей проработки с компетентными органами государственной власти и экспертным сообществом соответствующий законопроект увидел свет[406]. Как указано в пояснительной записке к законопроекту, предлагается отнести к категории уголовного проступка 112 составов преступлений, включая 53 состава преступлений в сфере экономики, ответственность за которые предусмотрена статьями раздела VIII УК РФ (главы 21, 22 и 23). Категория уголовного проступка потенциально может быть распространена на 68 044 лиц, в том числе на 49 657 (72,97%) лиц, совершивших преступления в сфере экономики.

4.2. Защита прав обвиняемых

Особенности процессуального статуса подозреваемого, обвиняемого и подсудимого (далее — обвиняемый) заключаются в том, что к нему законно могут применяться меры государственного принуждения, вплоть до лишения свободы, но именно это обстоятельство и требует максимального контроля соблюдения его прав. Обвиняемый — это единственная сторона уголовного процесса, в отношении которой в ходе расследования преступления допускаются процессуальные действия, связанные с вторжением в личную и семейную жизнь, отстранением от должности, ограничением права свободно общаться с родными и близкими людьми, распоряжаться своим имуществом, и др.

Данное обстоятельство, безусловно, связано с моральными страданиями, репутационными и материальными потерями, причем не только для него, но и для его ближнего круга, в том числе детей, когда неотвратимость процессуальных действий (обыски, аресты, изъятия и т.д.) часто становится для них психологическим потрясением. Нередко даже оправданный человек еще долго не может оправиться от такого удара судьбы и вернуться к прежней жизни. Поэтому международное и национальное законодательство устанавливает систему гарантий прав обвиняемого, ограждаю­щих его от необоснованного уголовного преследования[407].

И тем не менее, как показывает анализ решений высших органов судебной власти, прокурорского надзора и ведомственного контроля, а также обращений граждан к Уполномоченному, в уголовно-процессуальной сфере есть большое количество проблем, возникающих на пути решения одной из сложнейших задач — обеспечить защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

В 2020 году по вопросам защиты прав обвиняемых поступило 8264 обращения. Их тематика и динамика показаны на рис. 62.

В большинстве случаев доводы, содержавшиеся в жалобах обвиняемых, в ходе собственных изучений представленных материалов и проверок, а также проверок, проводимых по просьбе Уполномоченного органами прокуратуры, судами, вышестоящими органами дознания и предварительного следствия, не подтверждаются. Однако они указывают на болевые точки, имеющиеся в уголовном процессе при установлении вины обвиняемых и осужденных.

Традиционно самую многочисленную группу обращений образуют обращения на объективность, полноту, длительность сроков уголовного преследования.

Более половины жалоб указанной группы (58%) касалось обоснованности и законности привлечения к уголовной ответственности. Обвиняемые и их представители жаловались на действия и решения органов дознания и предварительного следствия, связанные с рассмотрением обращений о преступлении, возбуждением уголовного дела, со сбором и оценкой доказательств по уголовному делу.

По жалобе И. на необоснованное привлечение к уголовной ответственности по ч. 3 ст. 260 и по ч. 1 ст. 158 УК РФ Уполномоченный неоднократно обращалась в органы прокуратуры Архангельской области с просьбой провести проверку. Из жалобы следовало, что в 2014 г. по заявлению главы поселения о незаконной вырубке деревьев на сумму свыше 250 тыс. руб. возбуждено уголовное дело, однако земельный участок, на котором производилась вырубка, был выделен И. для ведения хозяйства другим районным образованием, у руководства которого к И. претензий к эксплуатации участка не было. После неоднократных проверок органами прокуратуры принято решение о прекращении уголовного преследования И. и признании за ним права на реабилитацию (№ И-296 от 16.12.2019).

На системный характер проблемы оценки и собирания доказательств указывает официальная статистика. По данным Генпрокуратуры России, в 2016 году по реабилитирующим основаниям органами предварительного расследования и вступившими в законную силу решениями судов признано право на реабилитацию в связи с незаконным уголовным преследованием в отношении 18 767 лиц; в 2017 году — 18 543; в 2018 году — 18 497; в 2019 году — 18 423; в 2020 году — 15 935[408].

На прежнем уровне сохранилось количество жалоб на необоснованность избрания и длительность сроков содержания под стражей (656). К сожалению, здесь традиционно поступает большое количество жалоб от предпринимателей (98), лиц, имеющих заболевания (56), и женщин (75).

К сожалению, зачастую решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу принимаются органом предварительного расследования исходя из соображений «целесообразности», с целью обеспечения наиболее благоприятных условий для следствия, а не исходя из смысла закона, не допускающего в силу части 4 статьи 7 УПК РФ принятия процессуальных решений на основе неподкрепленных фактами предположений о том, что обвиняемый может скрыться или иным образом воспрепятствовать расследованию. Также нередко не соблюдаются требования закона, обязывающего на любой стадии производства по уголовному делу проверять наличие предусмотренных статьей 97 УПК РФ оснований, которые должны подтверждаться достоверными сведениями и доказательствами.

Между тем позиция Верховного Суда Российской Федерации на этот счет однозначна: в качестве оснований для избрания меры пресечения в виде заключения под стражу могут быть признаны такие фактические обстоятельства, которые свидетельствуют о реальной возможности совершения обвиняемым, подозреваемым действий, указанных в статье 97 УПК РФ, и невозможности беспрепятственного осуществления уголовного судопроизводства посредством применения иной меры пресечения. Очередной раз внимание судов на данное обстоятельство обращено в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 г. № 7[409], которым внесены существенные уточнения в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2013 г. № 41 «О практике применения судами законодательства о мерах пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста и залога»[410].

Статистика Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации свидетельствует, что судами удовлетворяется подавляющее большинство ходатайств органов предварительного расследования о заключении под стражу обвиняемых (подозреваемых) в совершении преступлений. В 2020 году судами удовлетворено 88,2% ходатайств следователей об избрании столь строгой меры пресечения[411].

Как показывает анализ судебных документов, нередко в своих постановлениях суды лишь перечисляют указанные следователем в ходатайстве о заключении под стражу обвиняемого (подозреваемого) основания, которые далеко не всегда являются аргументированными. Зачастую даже не указывают приведенные стороной защиты доводы в пользу избрания более мягкой, чем заключение под стражу, меры пресечения (домашний арест, залог).

Руководящие судебные документы обязывают указывать в постановлениях о заключении под стражу также доводы, свидетельствующие о том, что обвиняемые могут скрыться, оказать давление на участников уголовного судопроизводства или иным образом воспрепятствовать расследованию уголовного дела. Однако эти требования не всегда соблюдаются.

Много обращений поступает по поводу заключения под стражу в связи с обвинением в преступлениях, связанных с предпринимательской деятельностью. Порой мера пресечения в виде заключения под стражу избирается в отношении предпринимателей, ранее не судимых, обвиняемых в совершении преступлений, указанных в части 11 статьи 108 УПК РФ.

Подобные примеры неоднократно встречаются в судебной практике. Так, кассационным определением Второго кассационного суда общей юрисдикции от 13 января 2020 г. № 77-12/2020 отменено постановление Тверского районного суда г. Москвы от 14 марта 2019 г. о продлении срока содержания под стражей Н. и апелляционное постановление Московского городского суда от 3 апреля 2019 г.; содержание под стражей признано незаконным. Было установлено, что Н., обвиняемый в совершении преступления, которое исключает возможность избрания меры пресечения в виде содержания под стражей, занимается предпринимательской деятельностью и инкриминируемые деяния неразрывно связаны с этой деятельностью[412].

Актуальность проблемы практики заключения под стражу подтверждается решениями ЕСПЧ. В 2020 году ЕСПЧ было вынесено 17 постановлений[413] в отношении России о нарушении статьи 5 Конвенции «Право на свободу и личную неприкосновенность» в связи с необоснованно длительным предварительным заключением. Присуждена компенсация в размере 610 782 евро в отношении 126 заявителей[414].

Все названное выше свидетельствует о необходимости внесения соответствующих корректив в практику избрания меры пресечения в виде заключения под стражу. В отношении лиц, совершивших впервые преступления против собственности без причинения или угрозы причинения вреда здоровью потерпевшего, можно было бы ввести альтернативную меру в виде залога в размере вменяемого в вину ущерба.

В отношении женщин, имеющих детей в возрасте до 14 лет, является оправданным ограничение на избрание меры пресечения в виде заключения под стражу, включив эту категорию обвиняемых (подозреваемых) в часть 2 статьи 108 УПК РФ, допускаю­щую применение данной меры пресечения только за совершение тяжких и особо тяжких преступлений.

По результатам принятых мер совместно с государственными органами оказано содействие в восстановлении прав 210 подозреваемых, обвиняемых и подсудимых. Отменено 5 приговоров, 36 постановлений следователей и дознавателей об отказе в возбуждении уголовного дела ввиду необоснованности этих процессуальных решений, 6 процессуальных решений о приостановлении предварительного следствия, 2 постановления о прекращении уголовного дела по фактам применения недозволенных методов расследования; возобновлено расследование по 5 таким уголовным делам; возбуждено 2 уголовных дела. Изменена мера пресечения в виде заключения под стражу на иную в отношении 7 лиц; 11 граждан освобождены от уголовной ответственности, а уголовные дела в отношении них прекращены.

В ходе проверок по направленным Уполномоченным жалобам органами прокуратуры внесено 107 актов реагирования, в том числе 57 представлений и 50 требований об устранении нарушений закона, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 17 должностных лиц органов предварительного расследования.

Анализ поступающих обращений, мониторинг правоприменительной практики, результаты исследований экспертов, представленные на научных форумах, позволяют обозначить некоторые системные проблемы в сфере защиты прав подозреваемых, обвиняемых и подсудимых.

Требует продолжения работа государственных органов по гуманизации уголовной политики. В этом направлении за последние годы сделано немало. По данным Верховного Суда Российской Федерации, в результате совершенствования законодательства и правоприменительной практики за последние 10 лет количество осужденных к реальному лишению свободы сократилось на 114,1 тыс. лиц, или на 40% (с 289,2 тыс. лиц в 2009 году до 175,1 тыс. лиц в 2019 году)[415].

C 2001 года количество лиц, к которым применена мера пресечения в виде заключения под стражу, сократилось почти в четыре раза — с 366 тыс. лиц в 2001 году до 94,6 тыс. лиц в 2019 году, из них 69,4 тыс. лиц (76%) обвинялись в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, а 54,9 тыс. лиц (57%) имели судимость.

Необходимо также отметить положительную тенденцию роста числа лиц, впервые совершивших преступления небольшой и средней тяжести, освобождаемых от уголовной ответственности с назначением им судебного штрафа. Новелла, предусматривающая такую возможность для лиц, возместивших ущерб или иным образом загладивших вред, причиненный преступлением, была введена в 2016 году. Она дала шанс человеку искупить вину за совершенное противоправное деяние без уголовного наказания и судимости. В первом полугодии 2020 года освобождено от уголовной ответственности с назначением судебного штрафа в отношении 17 937 обвиняемых, впервые совершивших преступления небольшой и средней тяжести (в 2019 году — 34 583; в 2018 году — 18 989; в 2017 году — 9638).

Выражаем надежду, что процесс гуманизации уголовной политики будет продолжен. Крупным шагом на этом пути явится введение института уголовного проступка. Как уже отмечалось, соответствующий законопроект Верховным Судом Российской Федерации внесен в Государственную Думу.

Актуальной остается проблема длительного содержания под стражей обвиняемых и подсудимых. По этой теме к Уполномоченному поступило 209 обращений. Уголовно-процессуальный закон ограничивает предельный срок содержания по стражей обвиняемых рамками предельных сроков, установленных частью 2 и частью 3 статьи 109 УПК РФ. При этом допускается многократное продление допустимого срока содержания под стражей. По мнению ЕСПЧ, любое продление свыше максимально допустимого срока противоречит принципу защиты от произвола, закрепленному в статье 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод[416].

Сложности возникают в следующем. В уголовно-процессуальном законе отсутствуют нормы, ограничивающие сроки применения мер принуждения на этапе ознакомления с уголовным делом по окончании расследования и в стадии судебного рассмотрения, когда завершены все процессуальные действия по формированию обвинительной доказательственной базы. Такой подход обусловлен требованиями международного права[417], в соответствии с которыми каждый обвиняемый в совершении уголовного преступления должен иметь достаточное время и возможности для подготовки своей защиты. Обвиняемый и его защитник знакомятся с материалами уголовного дела без ограничения во времени (кроме случая, если обвиняемый и его защитник умышленно затягивают время ознакомления).

В целях обеспечения реализации обвиняемым права на подготовку к защите закон предусматривает возможность продлить срок содержания под стражей за рамками предельных сроков, установленных частью 2 и частью 3 статьи 109 УПК РФ (свыше 6 месяцев, 12 месяцев, 18 месяцев соответственно по категориям преступлений, в совершении которых лицо обвиняется), до момента окончания изучения материалов завершенного расследования уголовного дела.

Для решения данной проблемы представляется целесообразным установить запрет на продление срока содержания под стражей свыше 18 месяцев, в том числе включая время, необходимое для ознакомления обвиняемого с материалами уголовного дела, что ранее уже предлагалось в докладах Уполномоченного (2017 год, 2018 год).

Анализ обращений к Уполномоченному позволяет сделать вывод и о том, что суды в ряде случаев необоснованно продляют меру пресечения в виде содержания под стражей ввиду особенностей трактовки характера преступлений в сфере предпринимательской деятельности, преступлений против собственности (мошенничество). Позиция судов, связанная с тем, что преступные мошеннические действия противоречат существу предпринимательской деятельности, не основана на каких-либо конкретных доводах и является мнением, которое не дает представления о мотивах отказа в применении положений части 11 статьи 108 УПК РФ. При сложившемся в судебных решениях толковании и правоприменении положения части 11 статьи 108 УПК РФ приобретают признаки правовой фикции.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что «преступления следует считать совершенными в сфере предпринимательской деятельности, если они совершены лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность самостоятельно или участвующим в предпринимательской деятельности, осуществляемой юридическим лицом, и эти преступления непосредственно связаны с указанной деятельностью»[418].

Такой позиции придерживается и ЕСПЧ.

Примером может служить постановление ЕСПЧ от 19 июня 2018 г. по «Делу “Н.Г. (N.G.) против Российской Федерации”» (жалоба № 61744/11)[419]. ЕСПЧ пришел к выводу, что утверждение судов Российской Федерации об отсутствии связи между мошенничеством в банковской сфере, в котором обвинялась заявительница, и «предпринимательской деятельностью» не обосновано. Суды ни в одном из постановлений не разъяснили, что они понимали под сферой предпринимательской деятельности и почему деяния, вменявшиеся заявительнице (заключение кредитных договоров в качестве директора коммерческой организации без намерения выплаты долга), не относились к этой сфере.

Актуальной является проблема защиты чести и достоинства личности в уголовном процессе. Прямо или косвенно этой темы касалось 189 обращений. Понуждение к даче показаний, грубое, иногда в присутствии детей, задержание подозреваемых, порой некорректное проведение обысков — все эти действия существенно нарушают права граждан.

Любое грубое поведение представителей правоохранительных органов к гражданам ЕСПЧ трактует как пытки и бесчеловечное и унижающее достоинство обращение[420].

Анализ поступающих к Уполномоченному жалоб также позволяет сделать вывод о том, что при проведении доследственных проверок, следственных действий и осуществлении мер процессуального принуждения сотрудники правоохранительных органов не всегда действуют корректно.

Из жалобы в защиту прав У. следовало, что он обвиняется в совершении преступлений в сфере предпринимательской деятельности. Со слов обвиняемого, обыск в его доме сотрудниками следственного органа ранним утром в присутствии его четверых малолетних детей и супруги-инвалида был воспринят им как акт психологического воздействия на него и членов его семьи (№ У-163 от 01.09.2020). Для проверки доводов заявителя Уполномоченным направлено обращение в органы прокуратуры. Мониторинг соблюдения прав У. в ходе расследования уголовного дела по его обвинению продолжается.

Причины данных нарушений Уполномоченный видит в несоблюдении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных служащих правоохранительных органов Российской Федерации (например, Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных служащих Следственного комитета Российской Федерации)[421].

К сожалению, закрепленные в указанных кодексах этики принципы и правила служебного поведения о проявлении корректности и внимания по отношению к гражданам на практике не всегда соответствуют основному смыслу и содержанию деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина, о чем нам пишут заявители. Подобные явления вызывают недоверие граждан к компетентным органам, а иногда и приводят к трагедиям.

В целях недопущения подобных ситуаций необходимо усилить ведомственный контроль за работой сотрудников следственных органов при осуществлении ими процессуальных действий.

Анализ жалоб, поступающих к Уполномоченному, позволяет сделать вывод об актуальности проблемы обеспечения права обвиняемых на защиту и юридическую помощь. Эта тема затрагивалась в более чем 539 обращениях.

Статьей 48 Конституции Российской Федерации гарантировано право на квалифицированную юридическую помощь, при этом любое ограничение данного права, связанное с его лишением для конкретного участника общественных отношений, может рассматриваться в качестве общественно опасного последствия применительно к ряду составов преступлений, в том числе предусмотренных статьей 285 и статьей 286 УК РФ.

Кроме того, взаимосвязанные положения статьи 48 Конституции Российской Федерации и статьи 18 Федеральный закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» гарантируют независимость профессиональной деятельности адвоката[422].

Данные выводы основаны на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 23 января 2007 г. № 1-П[423], которым определено, что «Общественные отношения по поводу оказания юридической помощи находятся во взаимосвязи с реализацией соответствующими субъектами конституционной обязанности государства по обеспечению надлежащих гарантий доступа каждого к правовым услугам и возможности привлечения каждым лицом, заинтересованным в совершении юридически значимых действий, квалифицированных специалистов в области права, именно поэтому они воплощают в себе публичный интерес, а оказание юридических услуг имеет публично-правовое значение».

Право каждого на получение квалифицированной юридической помощи служит гарантией осуществления других закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод, в частности на защиту своих прав всеми не запрещенными законом способами (часть 2 статьи 45), на судебную защиту (статья 46), на разбирательство дела судом на основе состязательности и равноправия сторон (часть 3 статьи 123), на что указывает Конституционный Суд Российской Федерации[424].

Между тем нередки случаи, когда адвокатов ограничивают во времени ознакомления с материалами уголовного дела или не допускают к своим подзащитным, содержащимся под стражей, без разрешения лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело, несмотря на то, что закон не устанавливает разрешительный порядок свидания адвокатов и их доверителей. Либо ставят их в такое положение, когда осуществить квалифицированную защиту просто невозможно.

В ходе проверки по жалобе в защиту К. и приобщенных процессуальных документов установлено нарушение его права на защиту ввиду временного ограничения защитника на ознакомление с материалами уголовного дела. На ознакомление с многотомным уголовным делом судом отведен четырехдневный срок, чего явно недостаточно для организации полноценной защиты (№ К-752 от 13.07.2020).

Иногда правоприменитель стремится к буквальному толкованию законодательства и судебной практики, узкому пониманию признаков посягательств против адвокатской деятельности. В связи с этим повышению уровня гарантий прав в этой сфере способствовало бы введение уголовной ответственности за воспрепятствование законной деятельности адвоката.

В конце 2020 года на общественное обсуждение представлен разработанный Мин­юстом России проект поправок к УК РФ и УПК РФ[425], устанавливающий режим уголовно-правовой охраны профессиональных прав адвоката от преступных посягательств. Уполномоченный считает этот проект обоснованным с позиции доктрины уголовного права и с учетом явного распространения такого рода общественно опасного поведения.

На втором месте по численности находятся обращения по поводу законности, обоснованности и справедливости приговора. В своих жалобах заявители выражали несогласие с квалификацией обвинений, ставили вопрос об оценке законности собранных по делу доказательств невиновности.

В связи с жалобой И., необоснованно осужденного и приговоренного к 14 годам лишения свободы за совершение преступлений в сфере незаконного оборота наркотических средств, Уполномоченный направила мотивированное обращение к руководству Генпрокуратуры России. Поддержав позицию Уполномоченного, Генпрокуратура России обратилась с кассационным представлением в Верховный Суд Российской Федерации о возобновлении производства по делу ввиду вновь открывшихся обстоятельств. В результате 26 мая 2020 г. гражданин И. после 7 лет незаконного заключения был оправдан Ленинским районным судом г. Смоленска за отсутствием события преступления. Судом признано право И. на реабилитацию (№ И-710 от 05.12.2018).

Как правило, к вынесению неправосудного приговора приводит, наряду с ошибками при применении норм материального права, неверная оценка доказательств, а также немотивированный отказ суда в приобщении материалов, оправдывающих обвиняемого. При осуществлении правосудия необходимо четко следовать букве закона и рекомендациям постановлений пленумов Верховного Суда Российской Федерации.

Системной и носящей устойчиво повторяющийся характер является проблема использования защитных кабин (клеток) в зданиях судов. Мониторинг общественного мнения по вопросу помещения подозреваемых, обвиняемых и подсудимых в металлические клетки показывает, что данная проблема вызывает значительный общественный резонанс и не раз становилась предметом обсуждения российским профессиональным сообществом, в том числе в 2017 году в Совете Федерации и на других площадках.

О необходимости отмены практики использования металлических клеток в суде Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации заявляла в марте 2019 г., когда направила в Комитет министров Совета Европы комментарий в отношении исполнения решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) по делу «Свинаренко и Сляднев против России»[426].

Уполномоченный убеждена, что решение о помещении в стеклянную светопрозрачную кабину не может являться стандартно применяемой процедурой. Данное решение должно приниматься судом с учетом конкретной ситуации, личности заявителя и всех заслуживающих внимания обстоятельств, а также с приведением мотивов принятия такого решения.

В ноябре 2018 года в Государственную Думу внесен законопроект[427], которым предлагается дополнить статью 9 УПК РФ частью 3, согласно которой запрещается помещать подозреваемых, обвиняемых или подсудимых в защитные кабины в процессуальной зоне залов судебных заседаний, а также использовать иные конструкции, препятствующие общению указанных лиц с защитником.

По состоянию на февраль 2021 года данный законопроект так и не был рассмотрен, хотя актуальность его принятия очевидна. Положения законопроекта соответствуют минимальным стандартным правилам обращения с заключенными. При этом целесо­образно устанавливать индивидуальные меры обеспечения должного поведения в ходе судебного слушания, выбор которых следует осуществлять на основе рекомендаций компетентных органов (органов, осуществившего задержание и представившего ходатайство о заключении под стражу; администрации места принудительного содержания и т.д.). Уполномоченный полагает, что необходимо использовать альтернативные методы для того, чтобы обеспечить должное поведение подсудимых в ходе судебного слушания (избежать побегов, агрессивного поведения, обеспечить защиту от агрессии извне и т.д.). Так или иначе, применение любой меры пресечения должно быть обосновано индивидуально, исходя из конкретного случая и оценки всех возможных рисков[428].

4.3. Защита прав потерпевших

Ежегодно жертвами преступлений становятся сотни тысяч человек. Только в 2020 году от рук преступников пострадало более 1620 тыс. человек, из них 22,7 тыс. было убито. Вместе с тем количество убийств и умышленного причинения вреда здоровью за прошлый год уменьшилось соответственно на 5,2 и 6,9%. Сократилось и число краж (на 3%), особенно квартирных (на 22,6%). Однако фактически, с учетом высокой латентности преступности, эта цифра намного выше.

Защита прав потерпевших, главными компонентами которой являются доступ к правосудию, восстановление нарушенных прав и компенсация причиненного ущерба, — конституционная обязанность государства, вытекающая из исторически сложившихся в нашем обществе и апробированных веками морально-нравственных обычаев и представлений о справедливости, основанная на нормах и принципах международного права и обеспеченная комплексом современных национальных законодательных и подзаконных актов.

Следуя Декларации основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 29 ноября 1985 г.^[429], Рекомендациям Комитета министров Совета Европы «О положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса» от 28 июня 1985 г. № R (85)^[430], государства должны содействовать тому, чтобы судебные и административные процедуры в большей степени отвечали интересам защиты жертв преступлений путем обеспечения им возможности изложения своей позиции и рассмотрения их мнений и пожеланий на соответствующих этапах судебного разбирательства в тех случаях, когда затрагиваются их личные интересы, без ущерба для обвиняемых и согласно соответствующей национальной системе уголовного правосудия.

Такая система в России создана и постоянно совершенствуется. Концептуальные подходы, основания, порядок осуществления, виды и механизмы защиты прав потерпевших закреплены в Конституции Российской Федерации (статья 52), УПК Российской Федерации (статьи 6, 42 и др.), федеральных законах и подзаконных актах^[431].

Однако, как показывают анализ поступивших к Уполномоченному обращений, результаты мониторинга, проведенного в Аппарате Уполномоченного в 2019–2020 годах в соответствии с рекомендациями круглого стола на тему «Гарантии реализации права потерпевшего на доступ к правосудию при принятии решения о возбуждении уголовного дела», утвержденными постановлением Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству от 29 января 2019 г. № 31-11/227^[432], и данные СПЧ при Президенте Российской Федерации^[433], Общественной палаты, НКО и правозащитников, в сфере гарантий прав потерпевших имеется ряд проблем системного характера, связанных главным образом с незаконным отказом в возбуждении уголовного дела, несвоевременным возбуждением уголовных дел, длительным и безрезультатным расследованием преступлений, отказами в рассмотрении исков потерпевших (гражданских истцов) о взыскании причиненного вреда при рассмотрении уголовного дела в суде или невыполнением на практике решений судов о взыскании с осужденного причиненного потерпевшему вреда.

Это приводит к разочарованию и неудовлетворенности качеством государственной защиты их прав, критическому отношению к деятельности правоохранительных органов. Более того, некоторые потерпевшие сообщают, что процесс доследственных проверок сообщений о преступлениях, отношение следователей и дознавателей к ним во время проведения процессуальных действиях причиняют им дополнительные страдания. В результате нередко жертвы преступления вообще отказываются от помощи государства, что приводит к сохранению высокой латентности в этой сфере.

Согласно социологическому опросу ВЦИОМ, 39% пострадавших от преступлений не обращаются за помощью в правоохранительные органы чаще всего потому, что не верят в помощь правоохранительных органов^[434].

От потерпевших и иных лиц, которые считают себя таковыми, к Уполномоченному в 2020 году поступило 3205 обращений в защиту прав потерпевших, что на 2,8% меньше, чем в 2019 году. Тематика и динамика обращений показаны на рис. 68.

Около половины поступивших обращений связано с нарушениями прав граждан при приеме, регистрации и рассмотрении заявлений о преступлениях, с необоснованными отказами в возбуждении уголовных дел (1652, из них на отказы в возбуждении уголовного дела — 1500).

Масштаб нарушений на стадии возбуждения уголовного дела подтверждается статистикой органов прокуратуры: в действиях (бездействии) следователей и дознавателей при рассмотрении сообщения о преступлении органами прокуратуры за 10 месяцев 2020 года выявлено 2908 тыс. нарушений. Этот показатель в динамике выглядит следующим образом: в 2019 году — 3628 тыс., в 2018 году  — 3731 тыс., в 2017 году — 3794 тыс., в 2016 году — 3779 тыс.

После отмены прокурорами незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в первом полугодии текущего года возбуждено 77 260 уголовных дел, в 2019 году — 162 445, в 2018 году — 165 646, в 2017 году — 176 992, в 2016 году — 183 646.

Неэффективность правовых средств защиты прав жертв преступлений заставляет их обращаться в Европейский Суд по правам человека.

По искам против Российской Федерации ЕСПЧ в 2020 году признал в отношении 112 потерпевших нарушения статьи 13 «Право на эффективное средство правовой защиты» Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) и статьи 6 «Право на справедливое судебное разбирательство» Конвенции. Размер компенсации по данным решениям составил свыше 7 млн евро (7 081 809,5). В 2019 году ЕСПЧ признал в отношении 316 потерпевших нарушения статей 6 и 13 Конвенции. Размер компенсации по данным решениям составил почти 11 млн евро (10 917 799).

Однако решения ЕСПЧ не только носят компенсаторный характер, но и влекут пересмотр состоявшихся судебных решений, принятых в порядке статьи 125 УПК РФ, в рамках обжалования постановлений следователей и дознавателей об отказе в возбуждении уголовного дела.

В 2020 году в связи с решениями ЕСПЧ Президиумом Верховного Суда Российской Федерации отменено 10 постановлений судов, которыми были оставлены без удовлетворения жалобы граждан на решения органов следствия об отказе в возбуждении уголовного дела, в 2019 году — 13, в 2018 году — 3.

По поступившим в адрес Уполномоченного обращениям она самостоятельно проверяет обоснованность принятых решений в соответствии с пунктами 23 и 27 ФКЗ-1 или инициирует проверки в рамках прокурорского надзора или ведомственного контроля.

Из обращения к Уполномоченному С. следовало, что СО по г. Петропавловск-Камчатский СУ СК России по Камчатскому краю по факту совершения в отношении ее несовершеннолетней дочери сексуального насилия в возбуждении уголовного дела отказано. По результатам инициированной Уполномоченным проверки, проведенной прокуратурой Камчатского края, постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменено, возбуждено уголовное по признакам преступлений, предусмотренных п. «а» ч. 3 ст. 131, п. «а» ч. 3 ст. 132 УК РФ. Ход и результаты расследования уголовного дела взяты на контроль Уполномоченным и в прокуратуре края (№ С-1486 от 05.08.2020).

В связи с проводимой Уполномоченным проверкой по жалобе Ч. и Н. на бездействие сотрудников ОМВД России по Рузскому г.о. Московской области изучены запрошенные материалы проверок об отказе в возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных ст. 330 и 166 УК РФ. Из жалобы следовало, что установленные лица, находясь на территории телятника, принадлежащего заявителям, незаконно завладели принадлежащими Н. автомобилями, кроме того, применяли физическую силу к Ч. Изучение материалов доследственной проверки показало, что в ходе проверки дознавателем не проведено ни одного проверочного мероприятия, направленного на сбор сведений, достаточных для принятия законного и обоснованного процессуального решения в рамках ст. 144–145 УПК РФ. Уполномоченным направлено соответствующее заключение прокурору Московской области, по результатам которого постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменено, назначена дополнительная проверка, начальнику ОМВД России по Рузскому г.о. внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено. Впоследствии возбуждено уголовное дело по указанным событиям (№ кЧ-304 от 16.12.2019).

Затягивание срока принятия заявления о преступлении и решения о возбуждении уголовного дела ведет к утрате доказательств, возможностей розыска лиц, причастных к совершению преступления, сокрытию имущества, на которое могло быть обращено взыскание, и, соответственно, к нарушению права потерпевшего на возмещение причиненного ему вреда.

Треть всех заявлений потерпевших составляют жалобы на ненадлежащее расследование уголовных дел. В своих обращениях граждане зачастую сообщают, что по уголовным делам органами следствия и дознания выносятся незаконные постановления о приостановлении производства по делу или об их прекращении.

Житель Забайкальского края М. обратился с жалобой на необоснованное приостановление, а затем прекращение уголовного преследования в отношении лица, которое, по мнению заявителя, совершило мошеннические действия, повлекшие причинение ущерба в особо крупном размере. Проверкой прокуратуры Забайкальского края, проведенной по ходатайству Уполномоченного, установлено, что следственные действия проведены не в полном объеме, указания, данные в ходе ведомственного контроля, не исполнены, в связи с чем постановление о приостановлении предварительного расследования отменено, в Центральный районный суд г. Читы направлено ходатайство об отмене постановления о прекращении уголовного преследования в отношении гражданина, который нанес вред заявителю, которое удовлетворено (№ М-688 от 15.10.2019).

Не получив сатисфакции в российском уголовном процессе, граждане обращаются за защитой своих прав в ЕСПЧ. Так, ввиду неэффективного расследования по факту убийства брата гражданка Аношкина обратилась в ЕСПЧ, который в своем постановлении, указывая на нарушение статьи 2 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, обратил внимание на процессуальное обязательство государства проводить эффективное расследование по фактам смерти. Преступление было совершено в закрытом государственном учреждении, и все доказательства были доступны властям, считает ЕСПЧ. Однако, несмотря на ограниченный круг подозреваемых, расследование в разное время приостанавливалось 13 раз. Решением ЕСПЧ Аношкиной присуждена денежная компенсация в размере 36,6 тыс. евро, которая выплачена ей из бюджета Российской Федерации.

Ряд жалоб потерпевших был связан с их несогласием с квалификацией преступления, которым причинен вред потерпевшему, с неоправданной, по их мнению, мягкостью приговора в отношении лица, совершившего преступление, а также с решениями судов в части возмещения причиненного ущерба (101).

По жалобам потерпевших Ф. и М. на приговор Иркутского областного суда от 28 марта 2019 г., за убийство брата которых осуждены П., С., Н., Е., З., Л.1 и Л.2 к различным срокам наказания, Верховным Судом Российской Федерации было принято решение об удовлетворении кассационных жалоб потерпевших в части несогласия с приговором ввиду чрезмерной мягкости назначенного наказания одному из участников преступления и требований по гражданскому иску. Апелляционным определением Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации от 10 июля 2019 г. усилено наказание в отношении С. с 8 до 13 лет лишения свободы, вместе с тем в части оставления без рассмотрения исковых требований потерпевших Ф. и М. о возмещении материального вреда приговор отменен, уголовное дело в этой части передано на рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства^[435].

Возмещение причиненного вреда потерпевшему — один из ключевых вопросов гарантий защиты его прав. По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, за 6 месяцев 2020 года удовлетворена 31 тыс. исков от потерпевших, в их пользу взыскано 113,2 млрд руб. Однако нередко суд, разрешая уголовное дело по существу в судебном заседании, принимает решение о рассмотрении вопроса о взыскании с виновного причиненного вреда в гражданском процессе, что, конечно, доставляет ему большие неудобства. В таком случае жертве преступления приходится тратить время и деньги на участие в отдельном судебном разбирательстве.

В связи с этим большое положительное значение для защиты прав потерпевших сыграло принятое при участии Уполномоченного Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 13 октября 2020 г. № 23 «О практике рассмотрения судами гражданского иска по уголовному делу» (далее — Постановление)^[436], которое указывает на необходимость разрешать вопросы возмещения вреда потерпевшим, не откладывая вопрос в долгий ящик. «Суду в ходе судебного разбирательства надлежит принимать исчерпывающие меры для разрешения имеющегося по делу гражданского иска по существу, с тем чтобы нарушенные преступлением права потерпевшего были своевременно восстановлены», — сказано в Постановлении. При вынесении обвинительного приговора нельзя допускать необоснованной передачи вопроса о размере возмещения ущерба потерпевшим для рассмотрения в отдельном порядке — в рамках гражданского процесса.

А вышестоящим инстанциям рекомендовано реагировать каждый раз, когда суды первой инстанции без уважительных причин уклонились от назначения жертве преступлений компенсации.

В Постановлении детально разъясняется, на что имеют право претендовать жертвы преступлений и как суды должны рассматривать такие вопросы. В частности, в Постановлении акцентируется внимание судей на праве жертв преступлений требовать компенсации не только материального, но и морального вреда. Разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации помогут судам повысить эффективность защиты прав потерпевших.

В результате мер, принятых Уполномоченным по обращениям потерпевших совместно с органами дознания, следствия и прокуратуры, оказано содействие в восстановлении прав 467 потерпевшим по уголовным делам. В 241 случае были отменены решения об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждено 29 уголовных дел.

Отменено 72 постановления о приостановлении предварительного следствия или дознания, 16 — ​о прекращении уголовного дела, возобновлено производство по 88 уголовным делам. Органами предварительного расследования удовлетворено 258 ходатайств заявителей. По результатам проверок 30 должностных лиц органов дознания и предварительного следствия привлечены к дисциплинарной ответственности.

В 2020 году продолжена введенная два года назад практика изучения своими силами уголовных дел, по которым производство прекращено, и материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела. В результате в органы дознания и предварительного следствия направлено 15 заключений о необоснованности отказа в возбуждении уголовного дела и прекращении производства по уголовным делам. Во всех случаях органами дознания и предварительного следствия были приняты решения о проведении дополнительных доследственных проверок или о возобновлении расследования.

Гражданин Х. обратился с жалобой на незаконное вынесение постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела ОМВД России по району Строгино г. Москвы по факту совершения мошеннических действий. Уполномоченным самостоятельно проведена проверка, по результатам которой выявлена недостаточность проведенных доследственных мероприятий, подготовлено и направлено заключение прокурору г. Москвы с рекомендациями о проведении дополнительной проверки по данному делу в порядке прокурорского надзора и принятии надлежащих мер по устранению причин и условий, способствующих нарушению прав и законных интересов заявителя. Доводы, изложенные в заключении, нашли свое подтверждение. В 2020 году неправомерное решение об отказе в возбуждении уголовного дела было отменено, возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 159 УК РФ, заявитель признан потерпевшим, а в связи с выявленными нарушениями закона, в том числе требований ст. 6¹ УПК РФ, межрайонной прокуратурой начальнику ОМВД России по району Строгино г. Москвы внесено представление, которое удовлетворено (№ Х-171 от 29.04.2019).

В 2020 году Уполномоченным проведен масштабный анализ проблем защиты прав пострадавших от преступлений, связанных с обеспечением доступа к правосудию, эффективным и своевременным расследованием преступлений, возмещением вреда, причиненного преступлением, которые отражены в тематическом докладе «Соблюдение и защита прав потерпевших в уголовном процессе»^[437].

Проблемы защиты прав потерпевших в уголовном процессе были в 2018–2020 годах предметом рассмотрения Координационного совета уполномоченных по правам человека (11 декабря 2019 г.), участников круглого стола (6 декабря 2018 г.) и конференции (23 июля 2020 г.), проведенных Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству при участии Уполномоченного. На данных форумах были сформулированы рекомендации в адрес органов государственной власти, которые не только не потеряли актуальность, но, напротив, в условиях современных реалий приобрели еще большую остроту.

Необходимо, на наш взгляд, принять меры по совершенствованию нормативного регулирования порядка приема, регистрации и проверки обращений потерпевших, процессуального регулирования стадии возбуждения уголовного дела в целом.

Для изменения ситуации главные усилия правоприменителя должны быть, на наш взгляд, направлены на оптимизацию практики реагирования на сообщения потерпевших: на повышение ответственности должностных лиц правоохранительных органов, осуществляющих защиту и восстановление прав человека, нарушенных преступлением. В этих целях, как представляется, необходимо сменить ориентиры в статистическом учете, который ведется правоохранительными органами, изменить оценку результатов работы органов расследования и суда. В погоне за результатами раскрываемости преступ­лений, которые сейчас являются основным критерием оценки деятельности органов следствия и дознания, а стало быть — взысканий и поощрений, некоторые сотрудники идут на сокрытие заявлений о совершенных преступлениях от регистрации и учета.

Задачам повышения гарантий прав потерпевшего и эффективности расследования преступлений будет отвечать комплекс мер по реформированию стадии возбуждения уголовного дела. Считаем, что в наибольшей степени отвечает интересам жертв преступлений порядок, при котором все следственные действия смогут начинаться сразу после регистрации заявления о преступлении. При этом момент придания заявителю статуса потерпевшего должен совпадать по времени с началом производства по делу. Обоснование этой уголовно-процессуальной модели приводилось в предыдущих докладах^[438].

Системной проблемой является низкий уровень гарантий лиц, обратившихся с заявлением о преступлении. Между тем защита прав и свобод человека без четкого определения его правового положения невозможна^[439].

Статус «заявитель о преступлении» наделяет его правами, обязывает должностных лиц разъяснять эти права, обеспечивать безопасность, позволяет участвовать в доказывании, обжаловании и т.д.

На процессуальную модель без стадии предварительной проверки по сообщению о преступлении перешли в последние годы многие государства, в том числе государства — ­участники Содружества Независимых Государств (Казахстан, Молдова, Киргизия и др.).

При этом опасения, что такой порядок необоснованно увеличит количество уголовных дел за счет отсутствия фильтра для проверки информации, которая не содержит сведений о событии преступления, вряд ли могут всерьез приниматься во внимание.

Большего внимания требуют опасения, связанные с тем, что практика «автоматического» начала производства ослабляет уровень защиты личности, в отношении которой проводится расследование, лишая возможности оспаривать необоснованное уголовное преследование.

Поэтому в отношении указанной категории участников уголовного процесса порядок «автоматического» начала производства не применим. Правовые механизмы судебного обжалования действий и процессуальных решений, принятых в ходе досудебного судопроизводства, должны гарантировать защиту от необоснованного уголовного преследования. Следовательно, привлечение в качестве подозреваемого должно осуществляться на основе мотивированного процессуального решения, которое лицо вправе обжаловать прокурору и в суд. Кроме того, при рассматриваемой процедуре уголовного преследования потребуется усиление ответственности за ложный донос.

Отказ от стадии возбуждения уголовного дела обсуждается уже несколько лет, однако до сих пор так и не сформулирована современная концепция реформирования досудебного производства.

В сфере особого внимания также находилась проблема, связанная с возмещением вреда, которая возникает у граждан, пострадавших от преступлений^[440].

Хотелось бы также обратить внимание на дефицит правовых средств, обеспечиваю­щих возможность привлечения в качестве гражданских соответчиков физических и юридических лиц, владеющих имуществом вредопричинителя в его интересах.

Не урегулирован и механизм защиты прав и законных интересов потерпевшего в случае, если в ходе досудебного производства по уголовному делу не установлено лицо, совершившее преступление. При указанных обстоятельствах производство по уголовному делу сводится к выполнению лишь формальных процедур, реализация которых ни в какой степени не защищает права и законные интересы потерпевшего несмотря на то, что отправной точкой уголовного судопроизводства выступает заявление лица, которому противоправными действиями причинен вред.

Последствием несовершенства законодательного регулирования возмещения вреда, причиненного преступлением, и правоприменительной практики является низкий уровень реальной компенсации ущерба потерпевшим.

В 2020 году размер вреда, причиненного преступлениями, составил 512,8 млрд руб., при этом добровольно возмещено лишь 2,4 млрд руб. (в 2019 году — 44,6 из 627,7 млрд руб.; в 2018 году — 63,5 из 563 млрд руб.; в 2017 году — 43,3 из 408,5 млрд руб.; в 2016 году — 43,1 из 563,6 млрд руб.).

Выходом из сложившегося положения представляется создание государственного фонда, из средств которого компенсировался бы вред, причиненный преступлением потерпевшему. Государство, в свою очередь, выплаченные средства могло бы в качестве регрессных требований взыскивать с лиц, виновных в причинении вреда преступлением.

Функционирование фонда поддержки потерпевшим целесообразно построить с учетом рекомендаций Комитета министров Совета Европы от 28 сентября 1977 г. «О компенсации потерпевшим от преступлений» (резолюция [77] 27)^[441], которыми правительствам государств-членов рекомендовано принимать во внимание принцип выплаты компенсации государством, если она не может быть обеспечена другими средствами, в отношении: 1) лиц, получивших тяжкие телесные повреждения в результате преступления; 2) иждивенцев лиц, умерших в результате преступления.

Многие страны уже идут по такому пути (Великобритания, Франция, Нидерланды, Казахстан, Новая Зеландия, Австралия, Канада, Япония и др.).

Полагаем целесообразным рассмотреть вопрос о присоединении России к Европейской конвенции о выплате компенсации жертвам тяжких преступлений от 24 ноября 1983 г.^[442] Ее сторонами на сегодняшний день являются 26 стран (еще 8 стран подписали конвенцию, но пока не ратифицировали ее). Полагаем, что наше присоединение к ней стало бы как весомым вкладом в гармонизацию европейского законодательства, так и важным показателем дальнейшего развития демократии и социальной направленности российского государства.

Положительный опыт зарубежных стран в области защиты прав жертв преступлений представляется в настоящее время крайне важным. Некоторые механизмы защиты прав потерпевших, их социальной реабилитации и само движение международного сообщества к усилению защиты жертв преступлений могут быть использованы в России.

Источниками формирования компенсационного фонда могли бы служить средства, получаемые от штрафов, залогов, конфискации имущества преступников и государственных служащих, которые не могут обосновать происхождение своего имущества, и т.п.

Представляется, что значительно способствовать пополнению фонда денежными средствами могла бы возможность компенсировать ущерб от преступления за счет трудовой занятости осужденных. Организациям, размещающим заказы на производство продукции на предприятиях, в которых к труду привлекаются осужденные, целесообразно предоставлять налоговые льготы^[443].

Для изменения ситуации с соблюдением прав потерпевших требуется также система мер, предполагающая расширение данных государственного статистического наблюдения. В учетно-статистических документах по уголовному делу целесообразно отражать количество потерпевших, вид причиненного им вреда, размер заявляемых потерпевшими требований о возмещении вреда и его компенсации.

 

 

Глава 5
ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В АДМИНИСТРАТИВНОМ
ПРОЦЕССЕ
И МЕСТАХ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО
СОДЕРЖАНИЯ

 

 

5.1. Защита прав человека
при производстве по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях является одним из самых масштабных направлений правоохранительной деятельности государства. Ежегодно уполномоченными органами составляется более 150 млн административных материалов. Только в судах рассматриваются свыше 7 млн дел, из них почти 1,4 млн правонарушений, совершенных должностными лицами[444]. В этой связи обеспечение прав участников административного процесса приобретает особое значение.

Несмотря на столь значительные объемы административно-юрисдикционной деятельности, к Уполномоченному поступает сравнительно мало жалоб от граждан. Данная ситуация, на наш взгляд, связана с отсутствием Уполномоченного в перечне лиц, которым КоАП РФ предоставляет право на обжалование постановлений и решений по делам об административном правонарушении. Между тем Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» определяет, что Уполномоченный рассматривает жалобы на любые решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе (статья 16), а при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе знакомиться с делами об административных правонарушениях, решения по которым вступили в законную силу (статья 23). В соответствии с данным федеральным конституционным законом Уполномоченный вправе также обращаться с административным иском в суд в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа публичной власти (подпункт 1 пункта 1 статьи 29).

В связи с этим предлагается главу 30 КоАП РФ «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» дополнить нормой, закрепляющей право Уполномоченного обжаловать в суд и в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу постановления и решения по делам об административных правонарушениях. Это придаст завершенность законодательному оформлению компетенции Уполномоченного, внесет определенность в правозащитную практику и повысит информированность населения о компетенции Уполномоченного. Равным образом таким правом в КоАП нужно наделить и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

В 2020 году к Уполномоченному по вопросам защиты прав человека при производстве по делам об административных правонарушениях поступило 480 обращений граждан, что больше, чем в прежние годы (2019 год — 356; 2018 год — 358). Увеличение произошло в основном в связи с расширением объемов административной деятельности в период борьбы с распространением коронавирусной инфекции. Граждане заявляли о необоснованности введения ограничительных мер, жаловались на задержание и привлечение к административной ответственности за нарушение правил передвижения, за неиспользование средств индивидуальной защиты, на нарушение другими гражданами режима тишины.

Тематика и динамика обращений граждан к Уполномоченному при производстве по делам об административных правонарушениях показаны на рис. 69.

Традиционно самая большая группа обращений (44%) связана с возбуждением дел об административных правонарушениях. Около половины из них составили обращения по поводу необоснованности возбуждения дела об административном правонарушении. Заявители полагали, что протоколы о правонарушении составлены либо при отсутствии события как такового, либо без достаточных на то оснований.

Заявительница В. обратилась с жалобой на привлечение к административной ответственности за нарушение карантинных мер в условиях распространения коронавирусной инфекции. Ей было выписано постановление об изоляции лица в связи с подозрением на новую коронавирусную инфекцию. Однако квартиру заявительница не покидала, режим самоизоляции не нарушала. Проведенной по инициативе Уполномоченного прокурорской проверкой установлено, что постановление о привлечении В. к административной ответственности по ст. 3.18.1 КоАП г. Москвы[445] за нарушения режима самоизоляции интегрировано программой «Социальный мониторинг» в связи с техническим сбоем. В этой связи Главконтролем Москвы вышеуказанное постановление отменено (№ В-612 от 24.07.2020).

Другая часть обращений была от лиц, пострадавших от административных правонарушений, которые, по их мнению, не получили административно-правовую защиту. Граждане заявляли, что виновные лица избежали ответственности, дела об административных правонарушениях по ним не возбуждались и протоколы об их административно-наказуемых деяниях не составлялись.

Четверть обращений касалась случаев обоснованности и справедливости наложения административных наказаний.

Гражданка С. обратилась с жалобой на необоснованное привлечение к административной ответственности ее мужа и плохое состояние участка автодороги Яшалта-Сальск. Из-за того, что дорога находится в плачевном состоянии, муж заявительницы попал в ДТП, в котором его потом еще и обвинили. Чтобы устранить данную несправедливость и восстановить права С. и ее мужа, Уполномоченный обратилась с ходатайством в Яшалтинский районный суд Республики Калмыкия, который постановление по делу об административном правонарушении в отношении мужа С. отменил, производство по делу прекратил. Прокуратурой района в адрес Министерства по строительству, транспорту и дорожному хозяйству Республики Калмыкия внесено представление об устранении дефектов дорожного полотна, которые стали причиной ДТП с участием мужа заявительницы (№ С-277 от 17.02.2020).

Исходя из реалий ситуации, появились в 2020 году жалобы граждан на назначение административных штрафов за нарушение ограничительных мер. Заявители были не согласны с привлечением к административной ответственности за нарушение режима самоизоляции, за управление транспортным средством с истекшим во время режима самоизоляции сроком действия водительского удостоверения, за нарушение предписания о самоизоляции в связи с вынужденным выходом из дома.

На горячую линию поступил звонок от гражданки Г. Она рассказала, что и сама, и члены ее семьи переболели коронавирусом, но им не пояснили, что для контроля их самоизоляции необходимо было установить приложение «Социальный мониторинг». В результате этого в отношении заявительницы было вынесено 5 постановлений по делам об административных правонарушениях, а в отношении ее матери — 4 постановления по ст. 3.18.1 КоАП г. Москвы в связи с нарушением режима самоизоляции. Также часть штрафов была назначена за покидание Г. и ее матерью места жительства уже после подтверждения врачами факта их выздоровления. Отец Г. был привлечен к административной ответственности за нарушение режима самоизоляции, хотя место жительства он покинул в результате госпитализации в больницу. В связи с нарушением прав Г. и ее семьи Уполномоченный обратилась в Главное контрольное управление г. Москвы с просьбой провести проверку. По ее результатам все вынесенные постановления по делам об административных правонарушениях отменены (№ Г-750 от 09.06.2020).

Каждое пятое-шестое обращение касалось вопросов применения мер обеспечения по делам об административных правонарушениях. Граждане жаловались на невыполнение должностными лицами обязанностей по разъяснению прав при задержании, на невручение копий процессуальных документов, на неудовлетворительные условия содержания в служебных помещениях для задержанных.

Гражданин И. в рамках производства по делу о хулиганстве находился в помещении для административно задержанных лиц в ОМВД России по Парфинскому району Новгородской области. Там он столкнулся с неудовлетворительными условиями содержания людей: переполненность камеры, слабые освещение и проветриваемость, антисанитария. В этой связи И. обратился с жалобой к Уполномоченному. На основании изучения материалов дела была инициирована прокурорская проверка, в результате которой факты подтвердились. В адрес и.о. начальника ОМВД России по Парфинскому району внесено представление, виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности (№ И-46 от 11.02.2020).

В части обращений этой группы ставились под сомнение основания задержания и доставления в подразделения полиции за нарушение режима самоизоляции. Граждане обращали внимание на несоблюдение сотрудниками полиции социальной дистанции при составлении административных материалов, на нахождение в помещениях, где происходило разбирательство с доставленными и задержанными, многих людей, что, по мнению заявителей, уже само по себе несет угрозу заражения коронавирусной инфекцией.

Гражданин Б. был задержан во дворе собственного дома без средств индивидуальной защиты и доставлен в здание ОР ППСП ОМВД России по г. Новомосковск для составления протокола об административном правонарушении в связи с нарушением карантинных мер. Б. не согласился с действиями полицейских и посчитал, что его права нарушены. Он обратился к Уполномоченному. По результатам проверки, инициированной Уполномоченным, Прокуратурой Тульской области установлены факты нарушений со стороны сотрудников А. и И.: нахождение при задержании без средств индивидуальной защиты, составление протокола с процессуальными ошибками. Это послужило основанием для вынесения постановления о прекращении дела об административном правонарушении в отношении Б. за отсутствием состава административного правонарушения. В адрес начальника ОМВД России по г. Новомосковску внесено представление (№ Б-1105 от 26.06.2020).

На стадии обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях граждане чаще всего отмечают длительность сроков рассмотрения жалоб, прекращение дел об административных правонарушениях по нереабилитирующим основаниям (например, в связи с истечением сроков давности, а не за отсутствием события или состава правонарушения).

В жалобах, связанных с обращением постановлений по делам об административных правонарушениях к исполнению, граждане сообщали о взыскании штрафов, о назначении которых они надлежащим образом не информированы, об отказах освободить от исполнения наказания в связи с тяжелыми жизненными обстоятельствами.

Гражданин К. не получил постановлений о привлечении к ответственности за нарушение Правил дорожного движения и тем самым был лишен возможности воспользоваться своим правом на 50% оплату штрафов. За помощью К. обратился к Уполномоченному, по просьбе которого ГУ МВД России по Нижегородской области проведена проверка, подтвердившая факт нарушений. Гражданину К. был восстановлен срок для уплаты штрафов в размере половины суммы (№ К-61 от 13.01.2020).

Благодаря совместным усилиям с органами прокуратуры органами внутренних дел, контрольно-надзорными органами положительно разрешены 56 обращений из числа принятых к рассмотрению. Адресная помощь оказана 112 гражданам, по 10 жалобам осуществлена защита прав неопределенного круга лиц.

На горячую линию обратился К. с жалобой на неправомерное задержание сотрудниками ДПС ОГИБДД МО МВД России «Цивильский» Чувашской Республики его племянника М., проигнорировавшего их требование об остановке транспортного средства. Он также сказал, что в период содержания племянника М. в комнате для задержанных МО МВД России «Цивильский» он не был обеспечен питанием. По просьбе Уполномоченного проверку провела Прокуратура Чувашской Республики. По результатам проведенной проверки процессуальных нарушений при задержании не выявлено. Вместе с тем установлен факт нарушения норм об обеспечении питанием. В этой связи прокуратурой внесено представление об устранении нарушений требований федерального законодательства. Виновные должностные лица привлечены к ответственности (№ К-1143 от 24.05.2020).

Анализ поступающих обращений и результаты обобщения правоприменительной практики позволяют сделать вывод, что уровень признания, соблюдения и защиты прав участников производства по делам об административных правонарушениях напрямую зависит от качества действующего законодательства. К сожалению, современное законодательство об административных правонарушениях далеко от идеала.

За 19 лет со дня своего принятия КоАП РФ сотни раз подвергался изменениям. Данное обстоятельство уже само по себе несет риски коллизионности и затрудняет пользование законодательным материалом. Наряду с этим КоАП РФ морально устарел, содержит пробелы и противоречия. Постоянно растет количество составов административных правонарушений и лиц, привлекаемых к административной ответственности. В этой связи Уполномоченный придает работе по совершенствованию законодательных гарантий прав участников административного производства большое значение.

В целях совершенствования вопросов административной ответственности Уполномоченным в Минюст России направлены предложения и замечания в проекты нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[446] и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[447].

Задачи эффективного противодействия распространению коронавирусной инфекции обусловили активное развитие законодательства об административных правонарушениях как на федеральном, так и региональном уровнях. К сожалению, его реализация усложняется имеющей место конкуренцией норм об ответственности. Законами ряда субъектов Российской Федерации были предусмотрены наказания за нарушение правил поведения в период действия режима повышенной готовности (например, за несоблюдение социальной дистанции; передвижение без цифровых пропусков и др.). В частности, в г. Москве за указанные деяния предусмотрен штраф в размере 4 тыс. руб. Одновременно в КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 99-ФЗ) установлено, что: нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 тыс. до 40 тыс. руб. (часть 2 статьи 6.3); невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации — предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 тыс. до 30 тыс. руб. (статья 20.6.1).

Встречаются законодательные дефекты, при которых одно и то же действие (бездействие) влечет ответственность и по федеральному, и по региональному административному закону.

Верховный Суд Российской Федерации разрешил вопрос конкуренции норм административного законодательства с учетом приоритета федерального КоАП, что нашло отражение в соответствующем постановлении[448].

Особую актуальность приобретают вопросы использования современных технических и информационных технологий при производстве по делам об административных правонарушениях.

Условия пандемии обусловили активное внедрение автоматизированных систем сбора, передачи и обработки информации в различных областях общественной жизни. Однако в связи с их использованием в административно-юрисдикционной деятельности выявился ряд проблем.

Сложности возникли, в частности, в связи с использованием автоматической фиксации нарушений режима самоизоляции. В КоАП Москвы предусмотрен штраф в размере 4 тыс. руб. за нарушение правил поведения в период действия режима повышенной готовности, зафиксированных посредством технологий электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации. В этих целях Правительством Москвы разработано для пациентов с диагнозом COVID-19 и ОРВИ, которые лечатся в домашних условиях, приложение «Социальный мониторинг»[449], позволяющее контролировать соблюдение режима самоизоляции.

Использование технических средств в рамках административного производства само по себе дело благое, это будущее. Однако необходимо минимизировать вред, возникающий в связи с техническими сбоями электронных устройств фиксации административных правонарушений.

В связи с обращением к Уполномоченному М. с жалобой на привлечение к административной ответственности за нарушение карантинных мер направлен запрос в Правительство Москвы. Проверка показала, что в связи с заболеванием М. 28 апреля 2020 г. ей было выдано постановление о соблюдении 14-дневного режима самоизоляции, при этом о необходимости установить на телефон приложение «Социальный мониторинг» не предупредили. В связи с этим М., которая добросовестно исполняла все предписания и сидела дома, была дважды привлечена к административной ответственности за нарушение режима самоизоляции. В результате обращения в Правительство Москвы ситуацию пересмотрели и постановления должностного лица Главконтроля от 8 мая 2020 г. и от 13 мая 2020 г. о наложении на М. штрафов были отменены (№ М-543 от 26.05.2020).

В целях усовершенствования подобной системы мониторинга Уполномоченный полагает возможным внести изменения в КоАП РФ, направленные на использование технологии электронного мониторинга местоположения и иных технических средств.

Вызывает определенные вопросы порядок привлечения к административной ответственности граждан за нарушение самоизоляции с использованием камер автоматической фиксации нарушений.

С апреля 2020 года ГКУ «Центр организации дорожного движения Правительства Москвы» (ЦОДД) вел проверку транспортных средств с помощью дорожных камер автоматической фиксации нарушений ПДД на предмет наличия цифровых пропусков у их владельцев. В случае отсутствия номера транспортного средства в базе данных цифровых пропусков города Москвы и Московской области владелец автомобиля привлекался к административной ответственности по статье 3.18.1 КоАП города Москвы с назначением наказания в виде штрафа в размере 5 тыс. руб. При этом производство по делу об административном правонарушении производилось в упрощенном режиме, без составления протокола в соответствии с частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

Однако данная статья должна применяться лишь в случае выявления административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП РФ (Административные правонарушения в области дорожного движения), или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенных с использованием транспортного средства.

Статья 3.18.1 КоАП г. Москвы «Нарушение требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы» в перечень правонарушений, производство по которым может производиться в упрощенном режиме, не подпадает.

Таким образом, создано еще одно исключение из принципа презумпции невиновности, которое, однако, не может быть установлено иначе как на законодательном уровне. Полагаем, федеральному законодателю в связи с наработанной практикой регионов необходимо внести соответствующие изменения в КоАП РФ.

Еще одна тема, связанная с активным использованием электронных форм в административно-юрисдикционной области, которая заслуживает внимания, — это процедуры обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. В ряде регионов предусмотрена возможность обжалования процессуальных решений в электронной форме. Так, в городе Москве жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях могут быть поданы через интернет-портал «Автокод» или электронную приемную Правительства города Москвы. Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность направления в суд жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в виде электронного документа.

На основании закона в правоприменительной практике сформировалось правило, согласно которому жалоба может быть подана лично на бумажном носителе либо по почте заказным письмом. В противном случае (например, при подаче в электронной форме) жалоба не будет считаться подписанной.

Частично данную проблему призван решить Федеральный закон от 29 декабря 2020 г. № 471-ФЗ, в соответствии с которым с 1 сентября 2021 г. появится возможность электронного обжалования постановлений по делу об административном правонарушении в случае фиксации этого административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами. Полагаем, указанный механизм следует распространить на постановления по делам об административных правонарушениях независимо от способа фиксации таких правонарушений, что упростит реализацию гражданами своих законных прав.

Анализ юрисдикционной практики выявил также ряд других недостатков действующего законодательства, негативно сказывающихся на обеспечении прав участников административного производства, которые желательно не допустить в новом КоАП РФ.

Так, нынешний кодекс не содержит случаев обязательного назначения экспертизы, хотя по обстоятельствам дела такая потребность нередко возникает. В этой связи представляется целесообразным при разработке нового КоАП РФ определить перечень случаев обязательного назначения экспертизы по аналогии с положениями УПК РФ.

Еще одна системная проблема, выявленная в практике правозащитной работы, связана с возможностью применения административного ареста к отцам, одиноко воспитывающим детей до 14 лет. Согласно положению части 2 статьи 3.9 КоАП РФ административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений и не может применяться, наряду с прочими категориями лиц, к женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет. Соответственно к мужчинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, наказание в виде административного ареста можно применять. Полагаем, что законодатель поставил в неравное положение женщин и мужчин, имеющих детей до 14 лет, поскольку в данном случае приоритетными являются интересы ребенка вне зависимости от пола родителя, к которому применяется наказание.

С учетом изложенной позиции Уполномоченным дано заключение на запрос судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева по жалобе В.С. Милова на нарушение его конституционных прав положениями ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ (№ 10290 от 27.07.2020). Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15 октября 2020 г. № 2375-О[450] указал, что при назначении административного ареста мужчине, самостоятельно воспитывающему детей в возрасте до 14 лет, суды вправе и обязаны обеспечить должный баланс между осуществлением целей административного наказания и защитой прав и законных интересов детей правонарушителя. Это правило распространяется и на случаи, когда мужчина, имеющий ребенка в возрасте до 14 лет, хотя и воспитывает его совместно с матерью, но в конкретной жизненной ситуации назначение административного наказания такому мужчине в виде административного ареста приведет к тому, что ребенок останется без родительского присмотра.

Важным вопросом для лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, является обеспечение права на получение квалифицированной юридической помощи.

Согласно части 4 статьи 25.5 КоАП РФ защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении, т.е. с момента составления первого протокола о применении меры обеспечения производства по делу (в том числе задержания).

При этом частью 4 статьи 14 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» предусмотрено, что срок задержания исчисляется с момента фактического ограничения свободы передвижения лица. Срок административного задержания исчисляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

Следуя буквальному толкованию названных законодательных актов, процессуальные права у задержанных, в том числе на получение квалифицированной юридической помощи, возникают лишь после составления соответствующего протокола. До этого момента в правоприменительной практике лица, задержанные и доставленные в отделения полиции, оказываются фактически бесправными, к ним не допускают адвокатов.

Допуск адвокатов в здание подразделения полиции также ограничивается под предлогом введения режима спецоперации, отчего содержащиеся там граждане лишаются права на правовую помощь.

Важно заметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 июня 2000 г. № 11-П указал, что Конституция Российской Федерации не связывает предоставление помощи адвоката (защитника) с формальным признанием лица подозреваемым либо обвиняемым; сущностным признаком, характеризующим фактическое положение лица как нуждающегося в юридической помощи, является то, что его конституционные права, прежде всего на свободу и личную неприкосновенность, ограничены.

В этой связи права административно задержанных недостаточно гарантированы и требуют дальнейшего законодательного совершенствования путем внесения изменений в статью 25.5 КоАП РФ.

Наряду с законодательством об административных правонарушениях нуждается в совершенствовании правовое регулирование деятельности полиции. В Государственную Думу внесен проект федерального закона № 955380-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “О полиции”»[451], который уточняет полномочия сотрудников по проникновению в жилые и иные помещения, проведению оцепления (блокированию) территорий и строений, вскрытию транспортных средств. В целом законопроект заслуживает поддержки. Вместе с тем отдельные положения законопроекта нуждаются в уточнении, в связи с чем Уполномоченным направлены предложения и замечания в адрес Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции (№ ТМ47312-431 от 26.10.2020).

По мнению Уполномоченного, требуют конкретизации основания вскрытия транспортных средств и оцепления (блокирования) территорий, применения огнестрельного оружия, введение дополнительных гарантий прав граждан при осуществление названных правоограничительных действий, важно привести положения об ответственности сотрудников полиции в соответствие с гражданско-правовым законодательством.

Наряду с вышеназванными продолжают быть актуальными предложения по усилению административно-правовых гарантий прав граждан, ранее высказанные в докладах Уполномоченного: о предоставлении задержанным права на телефонный звонок для уведомления о факте задержания и местонахождении (2018 год); о закреплении особого порядка изъятия мобильных электронных устройств (2018 год); об осуществлении видеофиксации действий сотрудников полиции при направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения (2016 год); о наделении граждан правом с использованием специального приложения самостоятельно фиксировать административные правонарушения в области дорожного движения и благоустройства территории, совершенные с использованием транспортных средств (2018 год); об установлении случаев обязательного участия прокурора и представителя по отдельным категориям дел (2016 год и 2019 год); о расширении составов правонарушения, по которым возможна уплата половины суммы наложенного административного штрафа в течение 20 дней с момента вынесения постановления по делу (2019 год); об обеспечении неотвратимости наказания за нарушение норм об обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время (2018 год и 2019 год); о наделении заявителя правами потерпевшего с момента подачи заявления о совершении в отношении него административного правонарушения, причинения ему физического, имущественного или морального вреда (2019 год); об установлении ответственности за нарушения прав инвалидов на бесплатную медицинскую помощь, на доступ к информации, на обеспечение жилой площадью, на образование, на получение материальной поддержки, на социально-бытовое обслуживание (2019 год). Полагаем, что эти предложения также заслуживают отражения в новом законодательстве об административных правонарушениях.

5.2. Защита прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы

Российское государство проводит последовательный курс на гуманизацию уголовной политики и экономию репрессивных мер по отношению к лицам, впервые совершившим преступления, загладившим причиненный вред, доказавшим своим поведением стремление к социально-позитивной жизни. Следствием такой политики является снижение из года в год количества лиц, находящихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы (рис. 70).

В 2020 году продолжалось укрепление законодательных гарантий прав осужденных, в том числе направленных на �