Доклад Уполномоченного по правам человека в Республике Саха (Якутия), заслуженного юриста Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) Ефимова А.М. на научно-практическом семинаре «Роль национальных правозащитных учреждений в продвижении прав коренных народов», состоявшемся в г. Красноярске 1-2 октября 2014 года

Уважаемая Элла Александровна!

Уважаемые участники семинара-совещания!

В ходе сегодняшнего семинара были подняты многие проблемные вопросы и внесены конкретные предложения об их устранении.

Чтобы понять насколько перспективны эти предложения, необходимо обратиться к истории вопроса и проследить тенденцию развития федерального законодательства и складывающуюся практику государственной политики в отношении коренных народов.

Работа над Декларацией ООН о правах коренных народов продолжалась более 20 лет и она была принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 сентября 2007 года. За принятие Декларации проголосовали 143 государства. Четыре государства- США, Канада, Австралия и Новая Зеландия проголосовали против. Австралия и Канада позже все-таки присоединились к Декларации. 11 стран-в том числе Россия, воздержались.

При обсуждении проекта данной Декларации, кроме официальной делегации Российской Федерации, возглавляемой заместителем министра иностранных дел Яковенко А.В., принимали участие на консультативной основе представители Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ во главе с Михаилом Тодышевым.

И тогда официальная точка зрения России на эту Декларацию, высказанная на заседании Генеральной Ассамблеи ООН Александром Яковенко была прямо противоположной точке зрения Ассоциации коренных малочисленных народов Севера.

Делегация РФ мотивировала свой отказ в поддержании Декларации по двум основным причинам. Во-первых, в связи с несогласием текста статьи 3 Декларации о праве коренных народов на самоопределение. Во-вторых, в связи с несогласием с текстами статей 26 и 27 Декларации о праве коренных народов на земли, территории и природные ресурсы и праве компенсации за эти земли ресурсы.

Первый довод (о праве на самоопределение) представляется несостоятельным изначально. Ибо текст статьи 3 Декларации дословно повторяет тексты статьи 1 двух основополагающих международных документов, ратифицированных СССР еще более 40 лет назад, а именно Международного пакта о гражданских и политических правах, а также Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Остается тогда только второй довод, с которым не согласилась наша официальная делегация. Тогда же руководство официальной делегации России в ходе обсуждения принципиального расхождения её позиции с точкой зрения делегации Ассоциации малочисленных народов Севера посоветовало последним больше работать внутри России над изменением законодательства.

Действительно в наш динамичный век стремительно меняется не только внутреннее законодательство, но и политическая ситуация, которые указывают на необходимость изменения нашей оценки того или иного международного правового акта.

Так, Австралия и Канада, которые были против ратификации данной Декларации, впоследствии присоединились к ней.

Декларация о правах коренных народов, как и большинство деклараций, не носит обязательного юридического характера. В то же время она служит ориентиром, в каком направлении должна развиваться государственная политика стран всего мира в отношении коренных народов.

Поэтому хотелось бы оглянуться назад и проанализировать в каком направлении идет развитие внутреннего законодательства РФ за последние годы.

Во-первых, в нашем законодательстве до настоящего времени нет такого юридического понятия «коренной народ», а есть только понятие «коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока» (далее- КМНС). В это понятие входят только народности с количеством населения не более 50 тысяч человек. Тем самым наш законодатель очень значительно сузил это понятие. То есть, из этого понятия КМНС вытекает, что это могут быть лишь народы, численность представителей которых составляет не более 50 тысяч человек. Если же исходить из международно-правового смысла коренных народов, то сюда должны войти и более крупные этносы, то есть такие как мордва, чуваши, башкиры, буряты, якуты и другие, численность которых составляет более 50 тысяч человек.

Во-вторых, если проследить динамику и тенденцию нашего законодательства даже только в отношении КМНС и то идет процесс постепенного сужения их прав.

Чтобы не быть голословным приведу конкретные факты.

Из Федерального закона от 30.04.1999 №82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» изъяты все ранее содержавшиеся в нём положения, касающиеся правового регулирования территорий традиционного природопользования (далее — ТТП) этих народов. Так, в частности, изъяты нормы о порядке отвода, использования и охраны этих земель. Особенно много изменений в него были внесены печально известным, так называемым Законом о монетизации льгот, то есть ФЗ-122 от 22.08.2004. Внесенные 28.12.2013 изменения в статью 5 ФЗ-49 от 07.05.2001 «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» также ограничили право КМНС на эти территории, исключив эти земли из числа особо охраняемых природных территорий.

Вообще данный Закон, принятый еще в 2001 году и предусматривающий возможность создания этих охраняемых территорий федерального значения для обеспечения коренным народам свободного доступа к земельным ресурсам, до настоящего времени фактически не действует. Реализации данного Закона, носящего рамочный характер, препятствует отсутствие чётко обозначенного механизма и процедуры образования ТТП. До настоящего времени не создано ни одной ТТП федерального значения, хотя, начиная с 2001 года, коренные общины со всех концов России направили десятки заявок. Правительство РФ не удовлетворило ни одной заявки на учреждение такой территории.

На уровне субъектов РФ принимались свои законодательные акты о ТТП регионального значения, в которые, к сожалению, теперь необходимо вносить изменения в связи с исключением в декабре 2013 года этих территорий (ТТП) из категории особо охраняемых природных территорий.

В 2005 году ительмены и коряки Камчатского края пытались в судебном порядке добиться создания ТТП федерального значения в своих земельных угодьях, дойдя вплоть до Европейского Суда по правам человека. Но ЕСПЧ отказал в приеме жалобы для рассмотрения в виду его неприемлемости (со ссылкой на ст.ст.35 и 36 Европейской Конвенции об основных правах и свободах). Жаль, что из-за процедурных вопросов жалоба так и не была рассмотрена по существу.

Изменения, внесенные в последние годы в федеральные законы, регулирующие пользование земельными, лесными и водными ресурсами, такие как отмена пункта 2 статьи 39 ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», изменение в статье 48 Закона «О животном мире» и внесение поправок в Земельный кодекс и Лесной кодекс ограничили права коренных народов на преимущественный, свободный и льготный доступ к земельным ресурсам, ресурсам живой природы и другим природным ресурсам из-за выдачи разрешения и лицензий на пользование такими ресурсами на конкурсной основе частным компаниям.

Так, если ранее рыбопромысловые участки предоставлялись в пользование КМНС по договору о предоставлении рыбопромыслового участка в местах их традиционного проживания без проведения конкурса, то теперь эти народы лишены этой льготы (преференции), в результате чего зачастую фактически лишаются традиционных способов своего существования. Ибо эти рыбопромысловые участки по договору сроком на несколько лет предоставляются различным частным компаниям.

Схожие положения предусмотрены и в Лесном и Водном кодексах (2006 г.г.), которые также предусматривают, что права на использование лесов и водных ресурсов могут быть получены исключительно путем тендера. Они находятся в противоречии с вышеупомянутыми ФЗ «О территориях традиционного природопользования» и «О гарантиях прав коренных малочисленных народов», так как они полностью игнорируют права коренных народов на их традиционные земли, заставляя их участвовать в тендерах для того, чтобы им разрешили охотиться, заниматься рыболовством и собирательством в тех местах, которые они заселяли и использовали на протяжении жизни многих поколений их предков. Кроме того, эти положения исключают все специфические права и связанные с ними специальные меры, связанные с коренными народами, в отношении их трудоустройства, землепользования и пользования природными ресурсами, и налогообложения.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации общин КМНССиДВ РФ»(в редакции вышеуказанной ФЗ-122 от 22.08.2004) полностью отменена статья 18, которая гласила о том, что «в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни и хозяйствования общины КМНС пользуются льготами, установленными федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ».

В соответствии с ранее действовавшей редакцией статьи 11 Федерального закона №2395-1 от 21.02.1992 «О недрах» лицензия на право пользования недрами предоставлялась при наличии согласия собственника или землевладельца на предоставление данного земельного участка для геологических работ или добычи полезных ископаемых из недр этой территории.

Затем эта норма была отменена и теперь согласия собственника или владельца земельного участка не требуется.

В результате изменений в законодательстве коренные народы в России в настоящее время лишены значительной части своих законных прав: права на собственность, использование или владение землей, на которой они живут, охотятся, ловят рыбу и пасут оленей. Частные компании, получив через тендеры право на использование земли и ресурсов, по закону не обязаны получать согласие коренных народов на осуществление проектов. Они также не обязаны (сами) оценивать размеры ущерба территориям коренных народов и окружающей их среде и их традиционному образу жизни, который стал результатом их проектов. Более того, от них не требуется компенсировать коренным народам причиненный им ущерб.

Кроме экономического аспекта Декларации о правах коренных народов хотелось бы перейти к проблемам сохранения культуры и языка. Эта проблемы тесно взаимосвязаны как надстройка и базис. Если базис будет сохранен в виде земли и экономики, то сохранится и надстройка в виде культуры и языка той или иной народности. Правильно считается, что человечество должно бороться за сохранение каждой национальной культуры и каждого языка, так как история человечества показывает, что многие народности и соответственно их культура и языки безвозвратно исчезают с лица земли.

А что мы наблюдаем в этом направлении? Статья 13 Декларации говорит о необходимости не только сохранения и развития языков, но и их повседневного использования в практике, то есть в официальном делопроизводстве судебных и административных органов государства.

Например, мало кто знает, что положение, закрепленное в статье 18 Уголовно-процессуального кодекса РФ о производстве уголовного судопроизводства не только на русском языке, но и на родном языке обвиняемого, практически перестало соблюдаться. Я лично в ходе общения с коллегами из других регионов лет 5 назад, еще в период работы в органах прокуратуры, выяснил, что судопроизводство по уголовным делам в отношении лиц, недостаточно владеющих русским языком, на их родном языке ведется только в 4 регионах страны. Имеются ввиду Татарстан, Башкортостан, Чечня и Якутия. А ежегодные Доклады уполномоченных по правам человека издаются на двух языках только в трех регионах страны.

Даже такие коренные народы, как чуваши, мордва и другие, численность представителей которых составляет более миллиона человек, не имеют судопроизводства на родном языке.

Вижу две основные причины этого явления. Во-первых, в результате такой политики государства, уделяющей недостаточное внимание проблемам коренных народов страны, соответственно с каждым годом становится все меньше носителей родного языка. Во-вторых, со стороны правоохранительных и судебных органов, которые относятся к федеральным органам власти, в последние годы идет установка о расследовании и рассмотрении уголовных дел преимущественно только на русском языке. Вследствие этого, сплошь и рядом следователи и судьи отказывают в ходатайствах подозреваемых и обвиняемых проводить следственные действия в отношении них на их родном языке.

В связи с этим значительно возросло количество следственных и судебных ошибок, так как дается неправильная квалификация действий обвиняемых, которые ввиду слабого знания языка не способны точно передать всю суть событий и своих действий, которые подлежат уголовно-правовой оценке. Все эти ошибки чреваты нарушением одного из важнейших конституционных прав граждан – права на справедливое следственное и судебное разбирательство, гарантируемого статьей 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Все вышеизложенные факты свидетельствуют о том, что в Российской Федерации в последние годы наблюдается тревожная ситуация с соблюдением конституционных прав коренных народов.

1) В связи с этим полагаю, что в целях защиты прав КМНС необходима ратификация Россией Декларации ООН о правах коренных народов от 13.09.2007, которая была бы путеводной звездой, ориентиром, в направлении которого должно осуществляться политика государства в отношении коренных народов.

2) Во-вторых, принять конкретные меры, чтобы наконец-то заработал жизненно важный для судеб этих народов, но в настоящее время носящий больше декларативный характер Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования КМНССиДВ РФ». Для этого необходимо разработка и принятие нормативного правового акта о механизме и процедуре реализации этого важнейшего Закона.

3) Третье мое предложение- о необходимости разработки и принятия федерального закона об этнологической экспертизе.

4) Также считаю необходимым введение обязательной нормы для промышленных, геологоразведочных предприятий об обязательном информировании, проведении общественных слушаний по всем намечаемым действиям в местах компактного проживания КМНС.

5) Необходимо законодательно закрепить приоритетное право КМНС на предоставление им рыбопромысловых участков в местах их традиционного проживания без проведения аукционов (конкурсов), на безвозмездной основе, как это имело место ранее.

В заключение, хотелось бы отметить, что в свете последних событий этот вопрос получает актуальное звучание. Президент России Путин В.В. в последние годы неоднократно подчеркивает о смещении геополитических интересов в развитии торговых, деловых и иных взаимоотношений Азиатско-Тихоокеанского региона и в связи с чем необходимо добиться дальнейшего освоения и заселения территорий Дальнего Востока и Сибири. Население этого региона значительно убыло по сравнению с народонаселения во времена Советского Союза.

И в этой геополитике отношение государства к коренным народам имеет очень существенное значение. Поэтому, в заключение хотелось бы, чтобы государство наконец-то полностью повернулось лицом к коренным народам. Если будут дальше развиваться коренные народы, станет сильнее в целом и наше государство российское.

Еще более ста лет назад выдающийся исследователь Арктики норвежец Фритьоф Нансен говорил, что народы Крайнего Севера находятся в авангарде человечества, проживая в столь суровых и экстремальных климатических условиях и борясь каждый день за выживание. И в интересах всего человечества, чтобы эти народы продолжали и далее обживать эти суровые в климатическом отношении территории.

Еще одна особенность нашего законодательства, его отличие от законодательства многих стран заключается в том, что право собственности на тот или иной земельный участок не предоставляет данному лицу право владения и распоряжения богатствами недра (полезными ископаемыми), но и леса, который там растет, и который, как и богатства недр, является федеральной собственностью, но также право добычи представителей фауны, то есть право на охоту и рыбалку. У представителей КМНС остается право только на верхний почвенный слой. Вот в этом и весь парадокс!!

В связи с этим возникает такая проблема, которую многие не хотят понимать. Есть такая истина – в ареале постоянного обитания КМНС никогда не будет хорошо оплачиваемой работы.

Даже если промышленные компании добывают на этой территории полезные ископаемые, то представителей КМНС просто вытесняют, их не берут даже на малоквалифицированную работу. И причина этого лежит не на каких-то особых качествах КМНС, а просто эти предприятия ведут свою деятельность, привлекая более дешевую рабочую силу вахтовым способом (очень часто даже из-за пределов России).

Именно в этом заключается ключевая проблема кризиса КМНС – им остается либо исчезнуть, либо уйти в города и раствориться, ассимилироваться в иноэтничной и часто в инокультурной среде. В результате этого данные народы не только теряют свой язык и свою самобытную культуру, но и полностью исчезают как этнос в результате ассимиляции.

Поэтому для КМНС нужна кардинально новая концепция их развития.

Вероятно, надо открыто признать неконкурентоспособность традиционной экономики КМНС и думать о реальных существенных дотациях их традиционной экономики.

Например, в США и Канаде есть программы как бы природной ренты – с каждого галлона добытой там нефти и с каждого кубометра добытого газа часть идет целевым назначением на поддержку традиционной экономики коренных народов.

И нам, возможно, не стоит изобретать велосипед и следует просто перенять, хотя бы в этой части, опыт этих стран, имеющие аналогичные нашим северные территории с аборигенным населением.

Благодарю за внимание.

01.10.2014 г.