Политические процессы, происходящие внутри страны и в мире, показывают, что развитие федерализма в России является первостепенной задачей на ближайшие годы.

Какие бы пути не предлагались, тем не менее, следует исходить, что действующая Конституция Российской Федерации фундаментальной основой государственного устройства определяет права и свободы человека и гражданина.

Институт Уполномоченного по правам человека, возникший в России 14 лет тому назад, наряду с другими государственными органами, призванными обеспечивать гарантии прав человека и их защиту в случае нарушения, являются важными инструментами в этом процессе. Фактически, он является новым демократическим институтом, перенесенным к нам из стран старой демократии и имплантированным в российское национальное законодательство на федеральном и региональном уровнях. Однако, на наш взгляд, его правовая адаптация была осуществлена с нарушением конституционного принципа федерализма, суть которого состоит в нижеследующем.

Российская Федерация по своему устройству является федеральным государством. Существует конституционное разделение предмета ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ч.1 п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав человека находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[1]. В ч.2 ст. 76 Конституции РФ закреплено, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

Что касается предмета ведения Российской Федерации, то ч.1 ст. 76 конституции определено, что «принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации».

Субъекты Российской Федерации обладают правом собственного правового регулирования «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» (ч.4 ст. 76 Конституции РФ).

На конец 2010 года в Российской Федерации действовал Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации на основании федерального конституционного закона Российской Федерации от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[2]. и Уполномоченные по правам человека, более, чем в 60 субъектах Российской Федерации на основании одноименных законов субъектов Российской Федерации.

В некоторых субъектах Российской Федерации, как, например, Краснодарский край, действует специализированный Уполномоченный по правам ребенка на основании закона Краснодарского края от 26.06.2002 г. № 498-КЗ «Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае»[3].

По общему утверждению, основой для принятия законодательных актов в субъектах Российской Федерации, регулирующих деятельность Уполномоченного по правам человека является ст. 5 вышеназванного федерального конституционного закона Российской Федерации от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ, где сказано, что ««в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».

Если исходить в буквальном смысле, то речь идет об Уполномоченном по правам человека, но не об Уполномоченном по правам ребенка. Иными словами, те субъекты Российской Федерации, которые на законодательном уровне учредили институты специализированных уполномоченных по правам ребенка нарушили ч.2 ст. 76 Конституции РФ, поскольку на федеральном уровне такой институт отсутствует и, соответственно, отсутствует федеральный закон.

Вместе с тем, правовая основа для принятия законов об уполномоченных по правам человека субъектами Российской Федерации, на наш взгляд, также отсутствует. Статья 5 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ является неконституционной в силу изложенного выше. Она, по сути, регулирует предмет совместного ведения, а посему противоречит ч.ч. 1,2 ст. 76 Конституции РФ.

Теперь, что касается правоприменительной практики на уровне субъектов Российской Федерации.

Большую трудность вызывает определение организационно-правового статуса Уполномоченного по правам человека и его аппарата.

Частью 1 ст. 77 Конституции РФ определено, что система органов государственной власти субъектами Российской Федерации устанавливается самостоятельно. Но, как известно, институт Уполномоченного по правам человека не является органом власти, поскольку в том виде, в каком он сейчас представлен на федеральном и региональном уровнях, он независим и неподотчетен им.

Имеются и другие законодательные пробелы.

Самостоятельность регулирования субъектами Российской Федерации законодательства о деятельности регионального Уполномоченного по правам человека привели к большому спектру его разнообразия. Например, не все субъекты Российской Федерации включили этот орган в свои Конституции и Уставы. Различен круг полномочий, не всеми выполняются общепризнанные на международном уровне принципы деятельности института, происходит их деформация, например, как в Республике Татарстан, Ставропольском крае и некоторых других, изменение законов «под себя» с целью исключить статью, ограничивающую пребывание в должности Уполномоченного по правам человека не более двух раз и многое другое. Во многих регионах должности замещаются не на альтернативной основе или на основании конкурса, а из числа лиц близкого окружения глав регионов.

Специализированные уполномоченные действуют в регионах на различных основаниях: законов субъектов Российской Федерации, постановлений законодательных органов, указов (постановлений) глав исполнительных органов. Их полномочия во многих случаях не очерчены, вызывают коллизии и противоречия, нарушение компетенции других органов и другое.

Не менее важная проблема в деятельности института Уполномоченного по правам человека возникает в связи с необходимостью защиты прав человека от их нарушения органами власти федерального уровня, прежде всего – правоохранительными органами. Являясь, по сути своей, органом субъекта Российской Федерации он вынужден требовать обеспечить конституционные гарантии прав человека от федеральных органов, правомерность действий которых можно поставить под сомнение.

Процессуальное законодательство Российской Федерации не предусматривает участие Уполномоченного по правам человека в суде, даже и тогда, когда он защищает интересы граждан, а отношения возникают из публичных дел. Нет Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, как самостоятельного участника гражданского и уголовного процесса, в том числе и в проектах предлагаемых изменений процессуального законодательства со стороны правительства РФ. Нет ему места и в объявленной административной реформе.

Примеры можно было бы продолжить. Но, как мы полагаем, главное состоит в том, что можно было бы предложить, как «узаконить» уже возникший институт и сделать его эффективным и динамично развивающимся. Пока он развивается только количественно, но не качественно.

Его возможности большие, однако, государством они не используются на сегодня должным образом. Взять, хотя бы главную из них – предусмотренный законом независимый доклад, то есть независимый источник о состоянии прав и свобод человека в регионах. К сожалению, на практике, зависимость в регионах от местных властей Уполномоченного по правам человека весьма большая. Что бы он стал независимым, его надо сделать таковым.

На наш взгляд, для того, что бы устранить конституционные и другие правовые коллизии необходимо принять рамочный федеральный закон «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации» (как вариант- «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации»), а также внести ряд изменений в уже действующее законодательство и, прежде всего, процессуальное.

Рамочный закон следует распространить и на специализированных уполномоченных.

Проблемы законодательного характера, которые озвучены в данной статье, является лишь частью общих проблем, которые испытывает сегодня новый демократический институт. В то же время, они ключевые. Без сомнения, речь идет о том, есть ли ему место в правовой системе и, как следствие, в системе органов нашего государства, а если да, то где оно и какое.

_____________________________________________________________________

Сведения об авторе:

Козлов Владимир Николаевич, заместитель Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае, д.г.с. Краснодарск. края 1 кл.

г. Краснодар

19 мая 2011 года

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. N 237.

2. «Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011, «Российская газета», N 43-44, 04.03.1997.

3. Газета «Кубанские новости», N 132-133, 06.07.2002.