В России увеличивается число субъектов, желающих иметь возможность досрочно прекратить полномочия своего омбудсмена. В скором времени, судя по всему, Саратовская область, которая была у истоков развития института регионального омбудсмена, войдет в их число. В настоящее время в областной Думе находятся два законопроекта с одним и тем же текстом изменения, направленного на увеличение количества оснований для досрочного прекращения полномочий саратовских омбудсменов — Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка. Инициаторами указанных изменений является прокуратура области. Она предлагает дополнить статью 9 в законах об обеих уполномоченных следующим: «полномочия Уполномоченного досрочно могут быть прекращены также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, Законом Саратовской области от 30 марта 2007 года № 51-ЗСО «О государственных должностях Саратовской области».

В настоящее время прекратить досрочно полномочия саратовских омбудсменов можно в исключительных случаях: по их собственному желанию, в связи с переездом в другой регион или изменения российского гражданства, признания омбудсменов судом недееспособными или безвестно отсутствующими, вступления в законную силу обвинительного приговора суда по отношению к уполномоченным, а также — смерти.

В пояснительной записке стражи законности ссылаются на статьи 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в которой закреплено, что лицо, замещающее государственную должность субъекта Российской Федерации, в порядке, предусмотренном, в том числе, законами субъектов Российской Федерации, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае, в частности, непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.

При этом, лицо, замещающее государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, также подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия, в случае не принятия лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.

Саратовская область, в случае принятия предлагаемых прокуратурой изменений, безусловно, не первый субъект РФ, в законах которых есть норма о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного в связи с выражением недоверия. Но прокуратура Саратовской области несколько расширяет эту норму, привязывая ее не только к действующему законодательству о госслужбе, но и к возможным его изменениям в будущем. То есть, любые ограничения для госслужащих коснутся также омбудменам.

То, что законодательные инициативы прокуратуры будут приняты, можно даже не сомневаться. Во-первых, как было отмечено, аналогичные нормы уже существуют в законах об уполномоченных в некоторых субъектах РФ, а во-вторых, у областных депутатов есть такой опыт: еще в 2003 году по протесту областной прокуратуры почти полностью был изменен закон об Уполномоченном по правам человека в области. Тогда это было сделано для ограничения независимости первого Уполномоченного по правам человека в области Александра Ландо, который время от времени открыто говорил о недостатках в работе вышеназванного правоохранительного органа. Но даже тогда содержание нормы о досрочном освобождении от должности Уполномоченного не претерпело кардинальных  изменений.

Сегодня времена изменились. Вроде нет очевидных противоречий между уполномоченными области и прокуратурой, чтобы подозревать прокуратуру в предвзятости. Но есть очень серьезный аргумент: законы области об уполномоченных «противоречат федеральному законодательству». А это почти приговор.

Перефразируя известную театральную поговорку «Висящее на стене ружьё к концу пьесы обязательно выстрелит…», можно сказать, что если закон содержит правовую норму, случай для ее применения найдется.

По крайней мере, в нескольких субъектах РФ, эти нормы уже были опробованы на действующих омбудсменах.

Со времен появления идеи об учреждении института омбудсмена в России и ее субъектах, в стране было защищено достаточно научных работ на тему правового статуса омбудсмена. Было написано множество научных статей. Их авторы считали независимость важным преимуществом института омбудсмена. Но, к сожалению, за эти годы в российском обществе так и не сложилось понимание того, что Уполномоченный – не только лицо, замещающее государственную должность, но и институт, который не похож ни на один государственный институт. Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный по правам ребенка в отличие от других должностных лиц, входящих в группу А, не наделены властными полномочиями. Они не распределяют финансовые средства, а их заключения носят исключительно рекомендательный характер. Уполномоченный или омбудсмен стремится способствовать изменению ситуации с нарушениями прав человека путем убеждения. Его работа нацелена на будущее, на развитие гражданского общества.

Чтобы Уполномоченный эффективно выполнял свои обязанности по защите прав человека, для него должны быть созданы условия абсолютной свободы и независимости от власти и от других групп влияния. Если до сих пор в обществе не сложилось четкого понимания о роли уполномоченного по правам человека, значит власть не создала для него необходимых условий.

В этих условиях предложение прокуратуры о расширении содержания нормы о досрочном прекращении полномочий уполномоченного — начало конца этого института. Уполномоченный не может эффективно выполнять свои обязанности по защите прав человека от произвола власти, если над ним весит «дамоклов меч».

Чиновники, в том числе омбудсмены, приходят и уходят, а государственным институтам необходимо развиваться. И если государственный институт работает неэффективно, по разным причинам, это приводит, в первую очередь, к ослаблению власти.

Очевидно, что в некоторых случаях механическая подгонка областных законов к федеральному законодательству приводит к нарушению целой правовой конструкции. Случай с законами об областных омбудсменах — тому пример. Исполнять свои обязанности омбудсмен должен без оглядки на власть, и не действовать, как небезызвестный Беликов из рассказа А.Чехова «Человек в футляре», который вечно трясся, чтобы «как бы чего не вышло».

В конце апреля прошлого года, когда из-за оказания недоверия был отстранен от должности Уполномоченный по правам человека в Томской области Нелли Кречетова, я обратился открытым письмом к Президенту РФ с напоминанием о том, «что для эффективного функционирования института омбудсмана необходимо выработать и принять единые основы деятельности института Уполномоченного по правам человека в России и ее регионах. Необходимо, чтобы во всех субъектах понимали, что смысл института Уполномоченного по правам человека в России и ее субъектах заключается в том, чтобы способствовать развитию уважительного отношения к правам и свободам человека со стороны власти».

Спустя месяц мне позвонили из Управления по работе с обращениями Аппарата Президента РФ и сообщили, что вопрос о принятия соответствующего нормативного правового акта находится под контролем Президента. И, что соответствующий нормативный акт внесен на рассмотрение Государственной Думы.

За это время ситуация не изменилась. Наоборот, субъекты медленно и настойчиво сужают границы независимости своих омбудсменов.

Несколько дней назад в Москве прошел очередной Координационный совет Уполномоченных по правам человека в РФ. Как сообщила назначенная  на должность федерального омбудсмена в начале этого года Элла  Памфилова, «необходимо «реанимировать» работу над рамочным законом о региональных уполномоченных, который в большей степени обеспечит независимость региональных омбудсменов и позволит им «не оглядываться» на многих начальников, которых им приходится критиковать». С аналогичным заявлением не раз выступал и ее предшественник Владимир Лукин. Но ему так и не удалось претворять в жизнь этот план. Удастся ли это госпоже Памфиловой и, будут ли защищены региональные омбудсмены от «выражения им недоверия» покажет время.