Статья Владимира Козлова

О том, что институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской федерации (Омбудсмана) требует законодательного закрепления на федеральном уровне,  говорили и писали многие. Этой точки зрения придерживался и автор статьи, который неоднократно обращался к ней в различных своих статьях[1]

      Почему необходим был федеральный законодательный акт 

Сторонники в качестве обоснования приводили довольно большой перечень законодательных пробелов и противоречий федерального и регионального законодательства, регулирующего деятельность института. Хотя они и разные, но неизменным было одно — неопределенность правоотношений Омбудсмана и федеральных органов власти на местах, прежде всего так называемого силового блока.

Ни для кого не секрет, что региональному Уполномоченному по правам человека  приходится рассматривать подавляющее большинство жалоб в отношении  федеральных структур. Из своей практики, написанных одиннадцати годовых докладов о деятельности Уполномоченного по правам человека в Краснодарском крае, могу сказать, что таких жалоб две третьих за год, а иногда и больше. И это вовсе не потому, что заявители мало жалуются на местные власти, а потому, что власть устроена так,  что именно ее федеральные  органы больше всего в повседневной жизни вступают в правоотношения с человеком для разрешения вопросов, которые для него жизненно важные.

Можно сказать, что главная особенность института Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и состоит в том, что, будучи государственным органом субъекта, он защищает права человека, которые нарушают должностные лица и органы регионального и федерального уровня. Если исходить из системы организации государственных органов в России, то получается, что он нарушает субординацию.

Следуя этой логике государственного устройства, Уполномоченный по правам человека должен был бы защищать права только исходя из своего статуса, то есть регионального органа. Но, поскольку в обыденности это не так, то ему приходится находить какие-то пути взаимодействия с федеральными органами, следовать сложившимся отношениям, в том числе и личностным с их руководителями.

Правда, надо признать, исключения в законодательстве были и раньше. Так, например, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации давал более широкие полномочия региональному Омбудсману.

Вот этот правовой пробел в течение восемнадцати лет и призывали многие  ликвидировать. Причем, предлагалось два варианта. Один из них – изменение статьи пятой Федерального Конституционного закона от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[2]  вплоть до включения в нее правомочий Уполномоченного  по правам человека в регионе.  Хотя и здесь были некоторые нюансы.

Другие считали, что изменение федерального конституционного закона противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку сам закон может приниматься только по предмету ведения, отнесенный к Российской Федерации, но не ее субъекту.  Ими предлагалось принять рамочный федеральный закон  «Об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации». Были даже разработаны и предложены различными авторами и группами авторов несколько вариантов законопроекта. Сторонником этого направления я был и остаюсь до настоящего времени.

Почему, на мой взгляд, приоритет должен быть за отдельным  законом? Прежде всего, потому, что он должен быть тесно связан не с принципами устройства государственных органов, а с концепцией самого института. Закон должен быть не формальным, а «живым». Что это значит? Это значит, что в его основу должна быть положена вполне определенная концепция, которая не только закрепляла бы сложившуюся законодательную российскую и международную практику в отношении данных институтов, но и развивала их. По мере того, как институт нарабатывал бы новые подходы в своей деятельности, изменялось бы законодательство, в его текст могли бы вноситься соответствующие изменения и дополнения.

                      Реализация законотворческих предложений 

    Как бы это не странно звучало, но сторонником идеи изменения статьи пятой федерального конституционного закона был сам бывший Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукин. Эта его идея была не единственная. Он настоятельно продвигал норму в закон о так называемом «двойном ключе». Его суть сводилась к тому, что назначение и прекращение полномочий Омбудсмана в регионе должно было согласовываться с ним. Это при том, что Уполномоченные по правам человека в субъектах ему никак не подчинены.

Принцип «двойного ключа» реализован в некоторых министерствах и ведомствах, при назначении территориальных руководителей.  Но, это же органы власти, а не Уполномоченный по правам человека и его аппарат, который таковым не является в силу нашего российского законодательства. Вот таким «министром по правам человека» намерен был стать Владимир Петрович.

Мне неоднократно приходилось по просьбе депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края выступать в качестве эксперта и давать отрицательные заключения на подобные инициативы, которые периодически вбрасывались представителями законодательных органов различных уровней.

Что удивляло, так это то, что подобные законопроекты готовились в аппарате федерального Уполномоченного по правам человека людьми, имеющими научные звания.

Может именно по этой причине региональные Уполномоченные по правам человека так долго работали без необходимой правовой поддержки? А может, и не только.

Все это время федеральная власть как-то не особо вникала в существующие проблемы. Толи институт «не дозрел», толи его не воспринимали всерьез, а может, и вовсе, считали «иностранным агентом».

Впервые Президент Российской Федерации В.В. Путин встретился с Уполномоченными по правам человека в августе 2012 года, спустя шестнадцати лет с начала их создания в регионах[3]

Эта встреча, можно сказать, явилась отправной точкой. Как у нас водится, после такой встречи федеральная власть стала более внимательно прислушиваться к звучавшим предложениям о совершенствовании законодательства. Хотя и формально, но была создана рабочая группа по подготовке необходимых изменений.

С назначением на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Э.А. Памфиловой вопрос о совершенствовании законодательства снова встал на повестку дня и был доведен ею до логического завершения.[4]

К большому сожалению, в основе законодательных предложений остались ранее выработанные идеи ее предшественника, но даже в этом случае, Элла Александровна за короткий срок своего пребывания в должности, смогла сделать то, что не было сделано ее предшественниками за восемнадцать лет.

                               Закон принят, его плюсы и минусы

Когда низы не могут договориться и потребовать, то, традиционно, «демократию» жалуют сверху. Так и случилось, законодатель предложил третий вариант: внес изменения в действующее законодательство.

Федеральным законом от 6 апреля 2015 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека»[5] были внесены дополнения в Федеральный закон от 06.10.1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»[6].

В данном законе появилась самостоятельная глава Глава II.1. «Основы статуса государственных органов субъекта Российской Федерации, формируемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации». Глава состоит из одной статьи 16.1. «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации», содержащая двадцать семь пунктов (частей)[7].

Характерно для формирования государственных органов и их чиновников, Уполномоченные по правам человека в субъектах получили бонус: их срок пребывания в должности, не зависимо от даты назначения на должность, стал исчисляться с 17.04.2015 г., с момента вступления в силу закона о внесении изменений.

Сразу, что бросается в глаза, так это название самого закона 184-ФЗ. По логике, его название следовало бы поменять, добавив и «иных государственных органов». Его вторая статья содержит такой термин.

Не все инициативы учел законодатель. Так, например, были предложения внести изменения в процессуальные Кодексы Российской Федерации, но этого не случилось. Не содержит этой нормы и вновь принятый закон. И это существенный минус. Как и прежде, Уполномоченный по правам человека в суде «никто и звать его никак». Если говорить об эффективности его деятельности по защите прав человека, то подобное не укладывается в понимание.

Не закрепляет закон и многие других концептуальные принципы, которые уже на протяжении многих лет содержатся в региональном законодательстве, но об этом чуть ниже.

При первом взгляде на принятые нормы возникает ощущение, что авторы просто перечислили тот минимум, который необходим для того, чтобы «узаконить» сам институт и уже определившееся де-факто его место в системе государственных органов. В некоторых случаях нормы даже более либеральны, чем они содержатся в отдельных региональных законах. Так, например, общей нормой стало требование к кандидатуре на должность Уполномоченного по правам человека иметь высшее образование, и совсем не обязательно юридическое, а возраст с общепринятых тридцати пяти снижен до тридцати лет.

Большинство положений статьи содержит диспозитивную форму, что позволяет региональным органам власти выбирать применять их или устанавливать свои правила. Думается, что сделано это потому, что некоторые из них весьма спорны с точки зрения разделения предметов ведения. Ну, например, положение о согласовании кандидатуры на должность Уполномоченного по правам человека в своем регионе с федеральным Омбудсманом, хотя прекращение полномочий происходит после обязательной консультации с ним (императивная норма). Закон не дает разъяснений, как быть, если федеральный Уполномоченный по правам человека против предложенной кандидатуры. Ранее этот механизм в предлагаемых законопроектах был. Не вдаваясь особо в подробности, скажу лишь, что он мало чем отличался от «министерского».

Желание иметь такую защиту от коррупции и произвола понятно, но хотелось бы, чтобы это было не в ущерб праву. К сожалению, история незаконного лишения полномочий Омбудсмана в некоторых субъектах Российской Федерации знает такие примеры.

Еще один неоднозначный посыл направлен на возможность совмещать в лице Уполномоченного по правам человека функции специального Омбудсмана (по правам ребенка, коренных народов и других). Возникает вопрос, а кто это запрещает, если защита прав подобных групп и лиц осуществляется и так в повседневной жизни? Или они не «человеки»?

Вообще-то, эта норма лоббировалась ранее из аппарата российского Омбудсмана. На поле конкуренции в его аппарате было создано управления по правам ребенка с целью перехвата инициативы. В дальнейшем практика пошла различными путями: где-то были созданы отдельные институты, где-то Уполномоченный по правам ребенка назначался представительным органом, но его деятельность обеспечивал аппарат Уполномоченного по правам человека, где-то вообще сам Уполномоченный по правам человека назначал в своем аппарате Уполномоченного по правам ребенка. В свою очередь, некоторые из них видят себя партнерами Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации и с Уполномоченным по правам человека в регионе взаимодействуют более формально, чем того требуют жизненная ситуация. А иногда, просто, амбиции мешают.

Думается, что внесение в закон возможности назначать местному законодателю по своему усмотрению «старшего брата»  в лице Уполномоченного по правам человека, осуществляющего координацию всех Уполномоченных, направлено на упорядочение этого процесса. Надо признать, что в целом посыл правильный. Защита прав должна быть единой задачей в регионе и для ее выполнения целесообразно создание общей системы. Сами Уполномоченные не всегда в состоянии договориться между собой о координации общих усилий в силу разных причин, в том числе обозначенных выше.

Кстати, именно эта норма, с некоторой натяжкой, позволяет считать закон универсальным, в том смысле, что он является основой и для создания специализированных институтов в субъектах.

Очевидно, что некоторые требования являются декларативными и просто перенесены с региональных законов. Например, кандидат на должность должен «иметь познание в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты». Что это такое, никто толком сказать не может. Закон этого не разъясняет.

В обозначенную статью включены ряд запретов и обязанностей, что вытекает из федерального законодательства, регулирующего государственную службу.

Особо хотелось бы остановиться на общепринятых принципах, обеспечивающих независимость Уполномоченного по правам человека. Можно сказать, что не все они учтены в законе.

Положительным решением является включение исчерпывающего перечня оснований для прекращения полномочий, право не разглашать сведения о частной жизни лица, ставшие известными в ходе рассмотрения жалобы. Сюда же можно отнести и прописанный порядок назначения на должность.

Существенным недостатком считаю, отсутствие прописанного требования финансирования института отдельной строкой в бюджете субъекта, а также порядка представления предложений по формированию статей расходов. Лишив Омбудсмана собственных средств, фактически, власть может сделать его своим подразделением при исполнительной власти, что в некоторых случаях уже имело место в регионах.

Бесспорно, большим достижением, ради чего стоило принимать закон,  является право Уполномоченного по правам человека осуществлять свои функции применительно к федеральным органам исполнительной власти. Сюда же можно отнести его «беспартийный статус» и положение о  независимости от органов власти.

К сожалению,  ничего не сказано об аппарате Уполномоченного по правам человека. Не поставлена точка в споре, кто же является органом и юридическим лицом – Уполномоченный по правам человека или его аппарат, или они вместе? Кто является руководителем этого органа и как совместить или разъединить право распоряжения бюджетом и независимость Уполномоченного по правам человека?

Заключая статью 

Пожалуй, на этом я закончу данную статью. Похоже, что можно ее продолжать и ставить вопросы до бесконечности. Вольно или нет, но я опять перехожу к концептуальным вопросам, понимая, что не возможно было их решить в рамках изменений в ранее принятый закон. Это можно сделать, только приняв отдельный рамочный закон. Но, увы, учитывая практику  принятия законов, могу предположить, что законодатель к этому вопросу вернется не скоро. Судя по тем отзывам, которые раздаются со стороны высоких должностных лиц, свою задачу на данном этапе они считают выполненной.

Заключая изложенное, чтобы добавить немножко оптимизма, хочу обратить внимание на положительный момент: в федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» исключена пятая статья, которая, на мой взгляд, и о чем я неоднократно писал, являлась не конституционной. Все же в законодательном процессе что-то меняется! 

[1] См. например, мою статью на сайте журнала «Европейский Омбудсман»:  «Тенденции и проблемы закрепления правового статуса института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»/ https://euro-ombudsman.org/researches/legal/tendentsii-i-problem-zakrepleniya-pravovogo-statusa-instituta-upolnomochennogo-po-pravam-cheloveka-v-rossiyskoy-federatsii

[2] «Российская газета» от 4 марта 1997 г. № 43-44, в Собрание законодательства Российской Федерации от 3 марта 1997 г. № 9 ст. 1011

[3] http://kremlin.ru/events/president/news/16260

[4] http://kremlin.ru/events/president/news/47031

[5] «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 7 апреля 2015 г., в «Российская газета» от 8 апреля 2015 г. № 73, в Собрании законодательства Российской Федерации от 6 апреля 2015 г. № 14 ст. 2016. Вступил в силу 17 апреля 2015 года.

[6] «Российская газета» от 19 октября 1999 г. № 206, в Собрании законодательства Российской Федерации от 18 октября 1999 г.№ 42 ст. 5005

[7] http://base.garant.ru/12117177/3/