журнал о правах человека и деятельности национальных учреждений по их защите
Деятельность омбудсманов
Справочная информация
Исследования
Правозащитный дайджест


Ссылки на сайты Уполномоченных
Борис Дульнев: цель законодателей округа — лишить Уполномоченного независимости и неподотчетности

Уполномоченный по правам человека в НАО Борис Дульнев

Как уже сообщал «Евро-Омбудсман», депутаты Ненецкого АО решили «оптимизировать» институт Уполномоченного по правам человека в округе. Во-первых, в связи с созданием института Уполномоченного по правам ребенка, с Уполномоченного по правам человека в округе были сняты обязанности по защите прав детей. Во-вторых, сокращен срок его полномочий до трех лет. В-третьих, ликвидируется аппарат Уполномоченного, а его функции возлагаются на аппарат собрания депутатов. И, наконец, в закон введен институт выражения недоверия к уполномоченному по правам человека и досрочному прекращению на этом основании его полномочий.

Надо сказать, что ненецкие депутаты показали новый законотворческий пример, который, на наш взгляд, наносит непоправимый вред развитию института, призванного быть независимым связывающим звеном между органами власти и народом.

Мы попросили прокомментировать законотворчество депутатов Уполномоченного по правам человека в НАО Бориса Дульнева.

— Введение института Уполномоченного по правам ребенка в Ненецком АО я, безусловно, приветствую. Если ранее этот вопрос в какой-то мере еще подлежал обсуждению, то после принятия в сентябре прошлого года соответствующего Указа Президента РФ, появление детских омбудсманов в России стало просто вопросом времени. По этому поводу я обращался в начале этого года и к Главе Администрации округа, и к окружным депутатам. В настоящее время в Ненецком АО, в соответствии с окружным законом, на Уполномоченного по правам человека возложены полномочия и по защите прав человека, и по защите прав ребёнка. Свою роль в ускорении принятия решения вопроса об учреждении института детского омбудсмана, безусловно, сыграл апрельский визит в Ненецкий АО Павла Астахова, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. Этот визит состоялся по моей просьбе, и я признателен Павлу Алексеевичу за это посещение.

С моей точки зрения, наилучшим вариантом явилось бы создание самостоятельного института Уполномоченного по правам ребёнка, который имел бы статус государственного органа НАО, так же, как и институт Уполномоченного по правам человека. Учитывая наши реалии (малая численность населения) в качестве возможного варианта я бы считал приемлемым и создание этого института внутри уже действующего государственного органа – Аппарата Уполномоченного по правам человека. Это бы потребовало минимальной корректировки закона и небольшого увеличения штанной численности с 4 специалистов Аппарата до 6-8 человек, минимизировало бы всевозможные организационные проблемы. Тем более такая модель принята и достаточно успешно действует в ряде субъектов РФ (Пермский край, Москва).

Вариант института, предложенный депутатами окружного Собрания, меня неприятно удивил. После принятия проекта закона в первом чтении я направил в Собрание свое заключение, в котором изложил свое принципиальное несогласие с рядом позиций.

Это относится, прежде всего, к отказу от статуса Уполномоченного по правам ребенка, как государственного органа округа, с возложением всех функций по обеспечению его деятельности на аппарат Собрания депутатов. Я также полагаю, что наличие в законе нормы, позволяющей депутатам досрочно прекращать полномочия Уполномоченного, выражая ему недоверие, противоречит основополагающим принципам института любого омбудсмана (взрослого или детского) – независимости и неподотчетности каким-либо органам и (или) их должностным лицам, невхождения института Уполномоченных в структуру органов исполнительной или представительной власти.

Я также не согласился с трехлетним сроком полномочий. Наверное, такого малого срока нет ни у одного уполномоченного в РФ. Здесь следует отметить, что депутаты предыдущего созыва увеличили срок полномочий своих преемников с четырех до пяти лет, следуя общероссийской тенденции.

Я предложил понизить возраст претендента на должность с 35 до 30-ти лет, так как считаю, что специфика работы детского омбудсмана подразумевает совершенно иной, активный стиль работы непосредственно с детьми и детскими учреждениями, что ближе по возрасту людям помоложе. Как правило у людей в этом возрасте есть свои дети в детском и подростковом возрасте, что создает для них дополнительную сильную личную мотивацию в работе.

Некоторые сомнения у меня вызвала процедура выдвижения кандидатуры Уполномоченного по правам ребенка в формулировке, предложенной Администрацией округа. Кандидатуру (одну) вносит в Собрание депутатов Глава Администрации округа по согласованию с депутатами. По факту, у депутатов есть лишь право вето, если они не проголосуют за предложенную кандидатуру большинством голосов. Я считаю, что для одного уполномоченного такой принцип допустим, учитывая традицию российского чиновничества равняться на федеральный центр. Хотя полагаю, что статус Уполномоченного по правам ребёнка в РФ должен быть определен федеральным законом, и этот статус должен быть аналогичным статусу Уполномоченного по правам человека в РФ.

В отношении изменений в окружной закон об Уполномоченном по правам человека иных оценок, кроме негативных, быть не может. Беспрецедентным для РФ является сам факт сокращения срока полномочий действующего Уполномоченного по правам человека. Также беспрецедентным является и радикальное изменение статуса института уполномоченного в субъекте РФ при действующем Уполномоченном. Потому что передача всех функций по обеспечению деятельности Уполномоченного по правам человека на аппарат Собрания депутатов означает ликвидацию государственного органа. Почему я с этим не согласен, указано выше.

Это нелогичное, грубое и «топорное» изменение окружного закона вызвано к жизни двумя причинами:

— Во-первых, максимально быстро убрать с должности действующего Уполномоченного (срок моих полномочий по новой редакции закона истечет в середине октября этого года);

— Во-вторых, максимально лишить нового Уполномоченного и «независимости», и «неподотчетности». Это же относится и к будущему Уполномоченному по правам ребенка в округе.

Здесь необходимо сделать небольшое отступление для разъяснения ситуации. Закон об Уполномоченном по правам человека в НАО был принят в конце 2006 года. Этот закон стал компромиссным вариантом двух законопроектов, выдвинутых почти одновременно Собранием депутатов и Администрацией округа (один законопроект учреждал должность Уполномоченного по правам ребёнка, другой – по правам человека). Я являюсь первым Уполномоченным по правам человека в округе и назначен на должность в октябре 2007 года. Новый институт, новый госорган в прямом смысле пришлось создавать с нуля. В течение первого года практического правоприменения проявились многочисленные огрехи и недочеты нового закона, просчеты с бюджетным финансированием, что вполне естественно для совершенно нового вида деятельности в субъекте, о котором ранее никто не имел реального представления.

Поэтому первый год работы был очень нервным и накаленным. Ситуация усугубилась тем, что Уполномоченным была принята к рассмотрению информация о фактах грубого нарушения прав колхозников, содержащаяся в одной из публикаций округа. Проблемы, вскрытые в ходе проверки, были отражены в Спецдокладе Уполномоченного, обнародованном и распространенным в мае прошлого года. В наибольшей степени это затронуло интересы председателей окружных рыболовецких колхозов, имеющих мощное влияние в руководстве округа, в правоохранительных органах, в руководстве регионального отделения партии «Единая Россия».

В феврале 2009 года тогда еще прежним созывом окружных депутатов была предпринята попытка вынесения недоверия Уполномоченному и досрочному прекращению его полномочий по этой причине. Для принятия этого решения не хватило всего одного голоса. Но это не ослабило желания «генералов» рыболовной отрасли убрать Уполномоченного с должности или ограничить его возможности. Это вызвало большую законотворческую деятельность. За время работы Уполномоченного в закон о нем было внесено около десятка изменений и дополнений. Надо отдать должное, некоторые из них убрали пробелы и упорядочили процедурные вопросы, что позволило чисто в организационном плане спокойно работать и в 2009 и в текущем году.

Опубликование Спецдоклада сделало желание председателей рыболовецких колхозов убрать Уполномоченного с должности непреодолимым. Уже в апреле 2010 года ими была предпринята очередная попытка инициировать процедуру «выражения недоверия». Но новый состав депутатов эту идею воспринял без энтузиазма, так как такое «досрочное» прекращение полномочий Уполномоченного неизбежно имело бы широкий резонанс, который негативно отразился бы на всем руководстве округа, учитывая подоплеку этой отставки.

Поэтому для достижения конечной цели – устранения Уполномоченного с должности – был избран реализуемый сейчас вариант. Подобная схема уже была успешно реализована в Москве в прошлом году с Алексеем Голованем, Уполномоченным по правам ребёнка в городе Москве. Тогда под предлогом создания института Уполномоченного по правам человека в городе Москве институт Уполномоченного по правам ребёнка был ликвидирован, а Уполномоченный устранен с должности вместе с должностью.

Я не против частичного исполнения функций по обеспечению деятельности Уполномоченных силами аппаратов исполнительных или представительных органов. Положительный тому пример — Новгородская область. Там Уполномоченный и его аппарат спокойно существует в статусе государственного органа и занимается только свей непосредственной правозащитной деятельностью, так как вопросы материального и бухгалтерского обеспечения госоргана осуществляет администрация области.

Такая схема позволяет разгрузить аппарат от несвойственной ему деятельности, прежде всего по проведению котировок и конкурсов по закупкам товаров и услуг, транспортному обеспечению и т.п. Такой вариант мною был предложен, но не нашел поддержки и понимания. В ходе доработки проекта поступило предложение окружной Администрации, предложившей изменить процедуру выдвижения кандидатур на должность Уполномоченного. В настоящее время таким правом обладают депутаты, органы местного самоуправления. Взамен предлагается такая же безальтернативная процедура, как и с Уполномоченным по правам ребёнка – кандидатуру предлагает губернатор. При принятии такой процедуры степень «несвободы» Уполномоченного еще больше возрастет.

Общий вывод из всей складывающейся ситуации неутешителен. В Ненецком АО вместо реальных институтов омбудсманов создается вполне контролируемая и жестко управляемая система, которая не позволит попадать на эти должности реально независимым и самостоятельным людям, о чем ратует наш Президент. Тем людям, которые попадут на эти должности, можно будет работать только в тех направлениях и в том объеме, на которые им укажут. Жесткие рамки деятельности будут определены с самого начала и сохранятся на весь период полномочий. Хочу сделать прогноз. Я не исключаю, что через некоторое время руководство округа либо «прозреет», либо вдруг «поймет» необходимость увеличения срока полномочий своих омбудсманов и изменит их статус.

Борис Дульнев, Уполномоченный по правам человека в Ненецком АО


Последние новости
Доклад подготовлен в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 17.12.1997 № 227-77 «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» (Закон Санкт-Петербурга)
1 мая 2019 года в Санкт-Петербурге впервые было сорвано проведение согласованного первомайского шествия представителей различных общественных объединений
Представленный Владимиром Лукиным законопроект от 2 апреля 2019 года ожно назвать сюрпризом для представителей СМИ
С осени 2018 года для омбудсмена Ингушской республики Джамбулата Оздоева наступила ситуация, которая можно охарактеризовать одним словом с отрицательным предлогом: «не позавидуешь».
Получивший ранение во время задержания нарушитель армянской границы азербайджанец помещен в больницу, где его посетил Защитник прав человека в Армении Арман Татоян.
Депутаты Законодательного собрания Калужской области готовятся к выборам Уполномоченного по правам человека региона
Внеочередной публичный специальный доклад омбудсмена Армении напечатан на трех языках.
О том, является ли универсальное детское пособие решение проблемы бедности среди детей.
Директор по чрезвычайным программам ЮНИСЕФ Мануэль Фонтейн об угрозе для детей
На итоговом заседании Экспертного совета при омбудсмене Архангельской области была рассмотрена тема защиты прав лиц с нарушениями психического здоровья