^{Сейран ДАВТЯН, шеф-редактор, член Европейского Института Омбудсмана (EOI).}

Владимир Лукин на приеме у Президента

Каким должно быть национальное учреждение по правам человека в России? На этот вопрос может ответить каждый из более чем пятидесяти российских Уполномоченных по правам человека и такое же количество детских омбудсманов. Не трудно догадаться, что в ответах будут использованы эпитеты: «независимый», «неподотчетный», «справедливый», «беспартийный» и, конечно, «неполитизированный». Однако развернутое в эти дни движение против Федерального омбудсмана России Владимира Лукина со стороны некоторых региональных уполномоченных России, общественных и политических деятелей вряд ли соответствует этим принципам. Защитники прав человека в России, которые более чем кто-либо заинтересованы в развитии этого института в условиях независимости и открытости, пытаются решить какие-то возникшие недоразумения между ними и федеральным Уполномоченным по правам человека административно-командными методами, с помощью высшего должностного лица страны — Президента России. Неужели созданный с таким трудом институт, призванный стать посредником между обществом и властью, сегодня неспособен решать свои внутренние противоречия?

Вообще, вся небольшая история становления и развития института Уполномоченного по правам человека в России, тесным образом связана с происходящими в стране политическими процессами. Уполномоченный, как в России, так и и в ее субъектах, больше чем омбудсман в странах Европы и других демократических странах. Учреждение, которое получило большую популярность в мире благодаря своей близости к обществу, к его социальным проблемам, умением решать самые запутанные проблемы без политической ангажированности и ведомственных инструкций за столом переговоров и с помощью неформального общения, в России является ареной политических баталий начиная с появления идеи об учреждении должности Уполномоченного в начале 1990-х до сегодняшних дней.

Еще в 1993 году в новой российской Конституции должность парламентского Уполномоченного по правам человека, упомянутая еще в ноябре 1991 года в декларации о правах и свободах человека, получила название «Уполномоченный по правам человека», без приставки «парламентский». Это было обусловлено желанием авторов Конституции делать должность Уполномоченного абсолютно независимым и равноудаленным от законодательной и исполнительной ветвей власти. Вместе с тем для создания противовеса, его назначение было возложено на Государственную Думу Федерального Собрания, а право выдвижение кандидатов на должность — на Президента и Парламент.

Уполномоченный, должен был действовать на основании федерального конституционного закона, однако ожидать быстрого принятия такого закона Государственной Думой первого созыва, избранного в 1994 году на два года была трудная задача. В условиях отсутствия конституционного большинства в первой Государственной Думе , куда попали представители более 15 политических партий и движений, от крайне левых до крайне правых в спектре политической жизни страны, можно было решить только с помощью компромисса. Поэтому на основании межфракционных договоренностей и без принятия соответствующего закона об Уполномоченном по правам человека, основываясь лишь на Конституции, на должность Уполномоченного 15 января 1994 года был назначен депутат Государственной Думы, представитель партии «Выбор России», председатель Комиссии по правам человека при Президенте РФ, известный правозащитник Сергей Ковалев.

С первых дней своего назначения, к удивлению самой власти, Уполномоченный по правам человека, как и ему полагается, стал главным ее критиком за серьезные просчеты по защите прав миллионов обнищавших граждан и, конечно, за действия федеральных войск в мятежной Чечне, нарушающих, по мнению Уполномоченного, права мирных граждан. В итоге спустя год, а точнее 10 марта 1995 года, оставшись без поддержки политического центра, и по настоянию депутатов ряда левых и радикальных фракций, которые, наоборот, поддерживали действия российских войск, он был отозван от должности, по словам некоторых депутатов, «за поддержку чеченских боевиков».

По признанию журналистов, Ковалев был настоящим защитником прав человека и в то время — одним из немногих источников информации для российских СМИ об истинном положении дел в Чеченской республике, о ходе боевых действий, в частности, о боях и бомбардировках в Грозном. Но деятельность российского омбудсмана вызвала негативную реакцию в президентских и правительственных структурах, где хотели видеть в нем защитника прав и интересов государства. Дошло до того, что тогдашний министр обороны Павел Грачев назвал его «врагом России». Между тем, при поддержке общества «Мемориал» и ряда других общественных организаций С. Ковалев создал Миссию Уполномоченного по правам человека на Северном Кавказе.

Надо сказать, что спустя несколько месяцев после освобождения от должности Ковалев сыграл важную роль также в спасении заложников в городе Буденновске в июне 1995 года. Он вместе с несколькими депутатами и журналистами стал добровольным заложником, взамен захваченных в буденновской больнице людей.

В конце декабря 1996 года Государственная Дума нового созыва приняла Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который после одобрения Совета Федерации, потребовавшей назначение уполномоченных в регионах по желанию региональных властей,  и подписания Президентом России вступил в силу после его официального опубликования.

Но выборы и назначение первого всероссийского Уполномоченного после принятия закона об Уполномоченном, которые должны были состояться в течение месяца, растянулись на пять и были проведены лишь в мае 1998 года. В процесс снова вмешалась политика. В результате новых фракционных договоренностей Уполномоченным по правам человека из многих кандидатов был избран и утвержден в должности единственный депутат-коммунист, который устраивал партию власти и администрацию президента, профессор, доктор юридических наук, депутат Государственной Думы и представитель фракции КПРФ Олег Миронов.

Хотя новый Уполномоченный по правам человека в России не был партийным функционером и ортодоксальным коммунистом и всю жизнь был связан с преподаванием конституционного прав в Саратовском юридическом институте, его назначение на должность вызвал бурю возмущений среди политизированной общественности. Первый российский омбудсман С. Ковалев по поводу назначения О. Миронова Уполномоченным заявил: «Я не понимаю, как «коммунист» может защищать права человека».

Честно говоря, было такое ощущение, что сам профессор Миронов на первом этапе своего назначения  с трудом понимал, какую сложную миссию предстоит ему выполнять. В обществе, где царил беспредел  и правовой нигилизм, привычные в демократическом обществе правовые механизмы не действовали; более того, далеко не все чиновники сознавали, как и до сих пор не осознают необходимость наличия этого института, как связывающее звено между обществом и властью. В одном О. Миронов был уверен: ему, опытному юристу, удастся переломить ситуацию. Главное на данном этапе, скажет он журналистам во время своей первой пресс-конференции после назначения, создать вокруг себя правовую ауру и выработать свой стиль работы. На обычном языке это означало создать команду профессионалов, способную понять правовые проблемы каждого, кто будет обращаться к Уполномоченному.

Однако с первых дней своего назначения О.Миронов столкнулся с реальными правовыми и финансово-техническими проблемами, переплетенными с политикой. Об этом он написал в своем первом ежегодном докладе. По его мнению, на процесс формирования института Уполномоченного по правам человека в России оказывал негативное влияние правовой нигилизм, имеющий место в российском обществе, скептическое отношение к новому институту ряда государственных служащих, безразличие органов государственной власти, в обязанности которых входит обеспечение деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Разумеется, такое отношение к нему, во многом, было связано с его принадлежностью к компартии. За это демократическая пресса без конца критиковала его, как он сам выражался, «и по поводу и без него». Доставалось ему и со стороны однопартийцев, которые видели в нем сподвижника и обвиняли его в малоэффективности в борьбе с ненавистным им режимом Б. Ельцина. В те годы, будучи консультантом федерального омбудсмана по вопросам взаимодействия со СМИ, мне приходилось участвовать на закрытых встречах Уполномоченного Миронова с партийными фракциями в Государственной Думе. До сих пор у меня сохранились диктофонные записи, где депутаты фракции КПРФ прямо таки отчитывают «независимого» омбудсмана, трубуя у него проявлять «партийный подход к защите прав униженных и оскарбленных».

На этом фоне потрясением не только лично для Миронова, но и для всего института Уполномоченного стало открытое письмо группы высокопоставленных чиновников его аппарата, обращенное к Президенту Путину и опубликованное в «Российской газете». В этом письме сотрудники аппарата Уполномоченного выражали свое недовольство деятельностью О. Миронова, в частности, его международными связями. По своей сути, это обращение было скорее обвинительное заключение, выдержанное в духе времен массовых репрессий. Вот цитата из открытого письма: «Состоявшаяся поездка (Уполномоченного – прим. авт.) в США, щедро профинансированная находящимся на содержании ЦРУ «Фондом за демократию», стала логическим завершением мимикрирования О.О. Миронова в сторону наднациональной доктрины прав человека, используемой в качестве инструмента иностранного вмешательства во внутренние дела России».

Несмотря на такой нелицеприятный общественно-политический фон, за пять лет работы О. Миронову все же удалось создать первый российский национальный институт по правам человека. Появилось помещение, оргтехника, специалисты и пошла правозащитная работа. Безусловно, как и в любом новом деле, получалась не все. И, почему то у многих изначально формировалось, на мой взгляд, неадекватное представление о роли и месте уполномоченного в политической системе страны. От института, созданного как дополнительный механизм защиты прав человека, не имеющего  властных полномочий, требовалось все, вплоть до вмешательства в полномочия других органов. Кстати, такое обывательское представление продолжается до сих пор.

Но, О. Миронов, как юрист, понимал абсурдность ситуации и просто стал более активно участвовать в публичных мероприятиях, ездить по миру «для обмена опытом». Правда, одна из таких поездок – на Кубу, которую Запад критикует за нарушение многих политических прав граждан, стала новым поводом для критики со стороны СМИ и оппонентов Уполномоченного.

Вместе с тем, бывший член компартии, ставший Уполномоченным по правам человека в России благодаря своей принадлежности к фракции КПРФ, все больше и больше стал отделяться от компартии. Наряду с рассмотрением жалоб, аппарат Уполномоченного занимался бесплатным правовым просвещением граждан, выпускал специальные брошюрки и плакаты на тему прав человека. И сегодня большое исследовательское значение имеют выпущенные аппаратом Уполномоченного сборники документов, отражающих становление, развитие и деятельность института Уполномоченного в России и ее субъектах. Также спросом у исследователей пользуются и номера информационного журнала «Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации», ежемесячного информационного бюллетеня «Права человека в России» и другие материалы научно-просветительского характера, изданные в то время. Наряду с ежегодными докладами о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и специальными докладами Уполномоченного, посвященными отдельным вопросам соблюдения прав человека, эти материалы направлялись в российские научные и публичные библиотеки, библиотеки юридических вузов, воинских частей, учреждений пенитенциарной системы и другие общественные организации. Может быть кому-то покажется вся это работа малозначимой, но во всем мире так происходит становление демократических институтов.

При Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи был создан экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми знаниями в области прав и свобод человека и гражданина. Была найдена новая форма социально-политических коммуникаций института Уполномоченного с другими, как государственными, так и общественными структурами. И даже Л. Алексеева, руководитель Московской Хельсинской группы и представители других известных правозащитных организаций стали взаимодействовать с российским омбудсманом.

Между тем правовая норма в федеральном конституционном законе об Уполномоченном давшей субъектам право учреждать институт Уполномоченного в своем регионе по своему усмотрению, стала формальным поводом для того, чтобы большинство субъектов проигнорировала необходимость иметь у себя под боком какого-то контролера, наблюдающего за их действиями. Так, со дня принятия указанного закона в конце 1996 – начале 1997 годов и до конца 2000 года из 89 субъектов России должность Уполномоченного была учреждена лишь в пяти (Республика Башкортостан, Смоленская, Астраханская, Саратовская области и Республика Татарстан), о которых до сих пор идут споры – с какой целью руководители этих субъектов пошли на этот «эксперимент». Сегодня, спустя десять лет, эта цифра увеличилась в десять раз, но говорить о том, что в России происходит полное понимание о роли этого института, к сожалению, не приходится.

По российскому закону об уполномоченном одно и то же лицо может быть назначено уполномоченным лишь в два пятилетних срока подряд. О. Миронов, поработав пять лет, вынужден был уйти, не получив поддержку ни у своих коллег депутатов-коммунистов, ни у партии власти.

В начале 2004 года третьим Уполномоченным в России стал Владимир Лукин, один из основателей партии «Яблоко», бывший депутат Государственной Думы РФ. Новый Уполномоченный – известная в России и за ее пределами личность с богатым профессиональным и политическим опытом. В отличие от своего предшественника, новый Уполномоченный по образованию не юрист, а историк. Знание истории и и многолетний опыт политической борьбы давало основание полагать, что с его назначением Институт Уполномоченного по правам человека в России получит новое развитие.

Следует отметить, что выборы третьего Уполномоченного происходили в не менее острой конкурентной борьбе. На роль федерального уполномоченного претендовали несколько известных политиков, в числе которых лидер ЛДПР Владимир Жириновский и председатель Комитета по законодательству в Государственной Думе Павел Крашенинников, Сергей Коволев и другие. Надо сказать, что процедура выборов российского омбудсмана — одна из самых сложных во всем мире. Согласно российскому законодательству выборы происходят в два этапа: сначала идет голосование в Государственной Думе за попадание в список кандидатов на должность, а затем голосование по тем, кто попал в список. При этом, как на первом этапе, так и на втором, каждый претендент должен набрать не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов. Борьба за кресло российского омбудсмана была такой острой, что выборы растянулись на целых семь месяцев. А фигура Владимира Лукина в качестве кандидата на эту должность возникла лишь на последнем этапе выдвижения кандидатов. И надо отметить, что вначале сам Лукин поддерживал кандидатуру первого Уполномоченного по правам человека в России Сергея Ковалева. Однако после того как Владимир Путин предложил ему стать Уполномоченным, стало ясно, что Кремль определился с кандидатом. После этого вопрос голосования и назначения Уполномоченного по правам человека на должность было дело техники. Но это был непростой и нацеленный на перспективу выбор. Как не парадоксально, но этот выбор и, как следствие, уход Лукина из партии или приостановка своей деятельности в ней, как потом выяснилось, в значительной степени предрешила дальнейшую судьбу одной из старейших в новой политической истории России партии «Яблоко».

Анализируя роль и место Уполномоченного в условиях посттоталитарного государства, В. Лукин в своих первых докладах обращает внимание власти на то, что, как он пишет, «национальный правозащитный институт вынужден зачастую брать на себя более широкие функции, потребность в которых обусловлена неразвитостью независимой судебной системы, доминированием исполнительной власти в ущерб законодательной и судебной, избыточным государственным контролем над средствами массовой информации, непрозрачностью и высокой коррумпированностью государственного аппарата». Это означает, по мнению российского омбудсмана, что институт должен иметь более высокий статус и пользоваться авторитетом и, если угодно, силой, которая будет висеть над нерадивыми чиновниками как Дамоклов меч.

Именно поэтому, считает Лукин, результаты деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует, очевидно, оценивать исходя из того, насколько ему удается «расшевелить» традиционную бюрократическую машину, добиться большего внимания чиновников к заботам и интересам людей. Это предполагает настойчивую работу с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, которая не заканчивается после получения Уполномоченным ответов государственных ведомств на его рекомендации. Содержание самих этих ответов нередко вынуждает Уполномоченного вновь и вновь обращаться в те же ведомства в целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан.

Анализируя деятельность, в том числе выступления В. Лукина, нельзя не видеть его стремление к отождествлению института Уполномоченного в России с системой власти: зачастую он выражает явное недовольство ситуацией раздробленности системы Уполномоченных в России. Он не без основании считает, что  региональные лидеры просто не желают создания дополнительного органа, контролирующего их действия и способного поймать за руку нерадивого чиновника.

В. Лукин считает, что институт уполномоченного по правам человека задуман как составная часть единообразной системы государственной защиты прав и свобод человека. Там, где его нет, система оказывается неполной, а граждане лишаются одного из способов защиты своих прав и свобод. Когда в одном субъекте Российской Федерации указанный институт существует, а в другом отсутствует, об одинаковом для всех уровне государственной защиты прав и свобод человека говорить, естественно, не приходится.

Призывая вернуться к рассмотрению вопроса о введении императивной нормы, предусматривающей учреждение должности уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской Федерации, Лукин отмечает, что он «отнюдь не стремится» приобрести новых подчиненных, поскольку региональные уполномоченные ему неподотчетны, а хочет уменьшить некотрые субъективные и объективные факторы, которые делают работу региональных омбудсманов малоэффективным. Это связано с тем, что в одних регионах органы государственной власти пытаются «руководить» деятельностью своих уполномоченных, в других – сами уполномоченные склонны порой такое «руководство» принимать как должное, забывая о том, что частью вертикали власти не являются. Некоторые трудности, напротив, обусловлены объективными причинами.

Создание единой системы институтов Уполномоченных по правам человека в России он связывает, в первую очередь, с тем, что  мандат регионального уполномоченного ограничен рамками государственных и муниципальных органов власти субъекта Российской Федерации. Этот мандат не распространяется на региональные подразделения федеральных органов государственный власти, деятельность которых находится в исключительном ведении Российской Федерации. По этому защищать права человека в полном объеме они не могут без тесного взаимодействия с Федеральным омбудсманом. Кроме того Федеральный Уполномоченный имеет соглашения или меморандумы о порядке взаимодействия и сотрудничества с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Главной военной прокуратурой, МВД России, Минобороны России, ФСИН России и др. Многие из региональных уполномоченных последовали этому примеру, подписав аналогичные собственные соглашения или протоколы о сотрудничестве с соответствующими региональными подразделениями федеральных органов государственной власти. Однако события на Триумфальной площади Москвы, 31 мае 2010 года, когда сотрудники МВД с удивительным равнодушием игнорировали требования Уполномоченного представить ему информацию, показали, что зачастую эти соглашения — простая формальность.

Безусловно, стремление В. Лукина создать единую систему Уполномоченных по правам человека в России воспринимается политической элитой в регионах, в том числе некоторыми уполномоченными по правам человека в субъектах, как покушение на их независимость.

Уже упомянутые события на Триумфальной площади и последовавший за ним демарш Владимира Лукина по приостановке взаимодействия с МВД, до выяснения всех обстоятельств разгона «марша несогласных», стали кульминацией во взаимоотношение между Федеральным омбудсманом и некоторыми региональными уполномоченными. Все бы ничего, если не одно явное обстоятельство: отреагировали на действия Лукина те региональные Уполномоченные, чья нынешняя должность — результат их принадлежности к партии «Единая Россия». Так, Уполномоченный по правам человека в Хабаровском крае, бывший секретарь политсовета партии власти в этом регионе Юрий Березуцкий, который в течение двух лет совмещал две эти должности, нарушая тем самим главный принцип омбудсманства – принцип беспартийности, в лучших традициях советской школы общественно-политического эписталярного жанра организовал письмо к Президенту России Дмитрию Медведеву, в котором сообщил о давлении на региональных омбудсменов со стороны окружения Владимира Лукина. Удивительно наблюдать попытки некоторых «правозащитников» оказывать давление на региональных уполномоченных, пишет Уполномоченный Хабаровского края, попытки сформировать своеобразное лобби в поддержку политизированной позиции уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Эту позицию, как пишет «Правда.ру», разделяет также Любовь Анисимова, уполномоченный по правам человека в Архангельской области, бывший член фракции «Единая Россия» Архангельского областного Собрания депутатов, которая, по её словам, тоже отправила такое „обращение на имя Президента“.

По сообщениям некоторых СМИ, аналогичным способом поступили также несколько российских региональных омбудсманов. В их числе уполномоченные в Брянской, Пензенской, Орловской областях, а также в Чечне, Калмыкии и Северной Осетии (последний, судя по сообщениям в прессе, позже опроверг эту информацию).

Остается только добавить, что желание некоторых региональных омбудсманов России выразить таким образом свою гражданскую позицию и недовольство, возможно даже оправданное, является неприемлемыми для омбудсманов в демократических странах и может нанести авторитету института уполномоченного по правам человека в России непоправимый урон.

Интересно, что думают по этому поводу другие уполномоченные по правам человека?

Уважаемые коллегии, Уполномоченные, журнал «Европейский омбудсман» предлагает вам высказать на его страницах свою позицию. Это важно для выздоровления института уполномоченного по правам человека в России; в противном случае мы его потеряем, как и надежду жить и работать в гражданском обществе.

Отправлять свои сообщения можно на нашу почту или по e-mail: euro-ombudsman@yandex.ru